吹響新時代學前教育改革發(fā)展的沖鋒號

新中國成立以來第一次以中共中央和國務院名義頒布的《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》引起了幼教界的普遍關注，大家從中看到了學前教育改革發(fā)展的前進方向。為了幫助大家學習領會《若干意見》的精神和要求，我們特邀中國教育科學研究院高丙成老師和濟南幼兒師范高等?？茖W校張升峰老師為我們解讀《若干意見》的時代背景、主要內容、重要進展以及幼兒園教師普遍關心的隊伍建設等內容，以饗讀者。

中共中央、國務院頒發(fā)的《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）緊緊圍繞我國學前教育發(fā)展的熱點、難點和痛點，明確提出了全面系統(tǒng)的治理措施，有力地回應了老百姓對公平優(yōu)質學前教育的熱切期盼，開啟了新時代學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展的新征程。

一、《若干意見》頒布的時代背景

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。黨中央、國務院高度重視學前教育事業(yè)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出了基本普及學前教育的目標。2010年國務院《關于當前學前教育改革發(fā)展的若干意見》確立了堅持公益普惠，著力構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，初步建立了教育部門主管、各有關部門分工合作的工作機制。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化教育體制機制改革的意見》指出，要逐步建立健全國務院領導、省市統(tǒng)籌、以縣為主的學前教育管理體制。國家先后出臺了《3～6歲兒童學習與發(fā)展指南》《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》《幼兒園園長專業(yè)標準》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園辦園行為督導評估辦法》《幼兒園建設標準》等一系列規(guī)章制度，學前教育發(fā)展逐步納入制度化、法治化軌道。國家連續(xù)實施3期學前教育三年行動計劃，切實把學前教育納入當?shù)孛裆こ逃枰员Ｕ?，學前教育改革發(fā)展取得了前所未有的成就。

一是學前教育資源迅速擴大。2010～2017年，全國幼兒園數(shù)從15萬所增加至25.5萬所，年均增長1.5萬所;班級數(shù)量從97萬個增加到161萬個，年均增長9.1萬個。

二是普及水平大幅提升。2010～2017年，在園兒童數(shù)從2977萬增長到4600萬，年均增長232萬;學前三年毛入園率從56.6%提高至79.6%，年均增長3.3個百分點。

三是投入力度明顯加大。2010～2017年，全國學前教育總經費從728億元增加到3255億元，年均增長率達到23.9%;學前教育經費占教育經費的比例從1.67%增長到4.6%。

四是教師隊伍建設得到加強。2010～2017年，全國幼兒園教職工數(shù)從130.5萬人增加到419.3萬人;園長和專任教師從130.5萬人增加到271.2萬人;專任教師中?？埔陨蠈W歷占比從61.5%提高到80%;參加培訓次數(shù)從年均4.0次增加到6.3次。

五是幼兒園環(huán)境和保教條件得到改善。2010～2017年，全國幼兒園生均占地面積和建筑面積分別從8.5和4.5平方米增加到12.5和7平方米;生均活動室、生均睡眠室面積分別從1.75、0.80平方米增加到2.82、1.21平方米;生均圖書從3.9本增加到7.8本。

由于我國學前教育量大、面廣、線長，基礎差、底子薄、欠賬多，學前教育仍然是各級各類教育中的短板，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，“入園難”“入園貴”依然是困擾老百姓的煩心事之一，仍有一些突出問題亟待破解。

一是學前教育資源尤其是普惠性資源不足。2018年，我國學前教育三年毛入園率達到了81.7%，離2020年85%的目標仍有3.3個百分點的差距。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的公辦幼兒園在園兒童數(shù)占比七成以上，其中有19個國家達到80%以上，12個國家達到90%。2017年，我國公辦園在園兒童2028萬人，占比44.1%，離2020公辦園在園兒童占比50%的目標還有5.9個百分點的差距;普惠性幼兒園覆蓋率僅為70.6%，距離2020年80%左右的目標還有9.4個百分點的差距。

二是教師隊伍建設滯后，教師缺口大、待遇偏低、質量不高。教育部部長陳寶生在十三屆全國人大一次會議記者會上指出，到2020年，我國缺100萬幼兒園專任教師，缺90萬保育員，一共190萬。由于國家實行編制總量和財政供養(yǎng)人口嚴格控制，公辦園教師編制補充教師有限，有些地方甚至出現(xiàn)了建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園，但是由于教師編制問題而無法開園的現(xiàn)象。根據(jù)2017年中國教育經費統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)測算，2016年全國幼兒園教職工年平均工資福利支出為3.5萬元，遠低于小學教職工平均8.1萬元的水平。2017年，全國幼兒園教師專科以上學歷占比為79.1%，而小學教師大專以上學歷達到95.3%;幼兒園專任教師中學前教育專業(yè)畢業(yè)的比例僅為69.3%。

三是總體投入水平低，財政保障力度不夠。聯(lián)合國教科文組織2016年公布的數(shù)據(jù)顯示，70個國家財政性學前教育支出占GDP的比例平均為0.37%，我國僅為0.14%。2016年我國財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例為4.2%，明顯低于同等普及水平國家平均8～10%的水平。OECD國家的學前教育公共財政投入占比平均水平達到91.4%，其中歐盟21國達到93.9%;2016年，我國僅為47.3%。

四是保教質量有待提高，存在“小學化”傾向。一些幼兒園違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律和認知特點，提前教授小學內容、強化知識技能訓練，“小學化”傾向比較嚴重，不僅剝奪了幼兒童年的快樂，更挫傷了幼兒的學習興趣，影響了幼兒身心健康發(fā)展。中國教育科學研究院在對我國中西部地區(qū)5個省份442所幼兒園進行調查時發(fā)現(xiàn)，桌椅擺放和活動室布置、作息制度和活動安排兩方面基本或完全與小學一樣的班級占三到四成;從使用的課程來看，基本或完全與小學一樣的占22%;從班級氛圍來看，基本或完全與小學一樣的占16%。

五是政策保障體系有待完善，監(jiān)管體制機制不夠健全。據(jù)統(tǒng)計，我國中西部地區(qū)400多個區(qū)縣沒有專門的學前教育管理機構，300多個區(qū)縣沒有專職學前教育管理人員，與學前教育事業(yè)快速發(fā)展很不匹配，難以適應日益繁重復雜的管理任務。由于我國尚未出臺學前教育法，學前教育還處在一定的困境之中，因此許多改革措施難以有效落實。

六是部分民辦園過度逐利，幼兒安全問題時有發(fā)生。不少民辦園采取提高收費標準、降低教師門檻、維持低工資待遇等方式，極力壓低運行成本，逐利傾向嚴重。同時，在我國許多地區(qū)還存在一些無證園，這些無證園往往條件簡陋，質量不高，存在一定的食品衛(wèi)生、消防安全等方面的隱患。

二、《若干意見》的主要內容

《若干意見》是黨中央、國務院對新時代學前教育改革發(fā)展的頂層設計和重大部署，是貫徹落實黨的十九大“辦好學前教育”、實現(xiàn)“幼有所育”的實際行動，明確了學前教育改革發(fā)展的根本任務和重大舉措，確立了學前教育公益普惠的基本方向和發(fā)展目標，完善了學前教育管理體制機制和政策保障體系，提出了全面系統(tǒng)、明確有力的治理措施，是新時代學前教育工作的行動指南。

《若干意見》除背景部分外，共包括九個部分，三十五條重點任務。

第一部分是總體要求。強調辦好新時代學前教育，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實立德樹人根本任務，牢牢把握公益普惠基本方向，堅持黨的領導和政府主導，堅持改革創(chuàng)新和規(guī)范管理，完善學前教育體制機制和政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展。明確了2020年的發(fā)展目標和2035年中長期目標。

第二部分是優(yōu)化布局與辦園結構。強調要牢牢把握公益普惠的發(fā)展方向，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系，大力發(fā)展公辦園，到2020年，全國公辦園在園幼兒占比原則上要達到50%，引導和扶持更多的民辦園提供普惠性服務，堅決扭轉高收費民辦園占比偏高的局面，滿足人民群眾對“幼有所育”的美好期盼。

第三部分是拓寬途徑擴大資源供給。強調要通過新建改擴建公辦園，鼓勵支持街道、村集體、國有企事業(yè)單位和高等院校辦園，規(guī)范小區(qū)配套幼兒園的建設使用，引導社會力量更多舉辦普惠性幼兒園等多種措施著力擴大普惠性學前教育資源供給。

第四部分是健全經費投入長效機制。強調要逐步提高財政性教育經費中用于學前教育的比例，健全學前教育生均撥款標準或生均公用經費標準，建立學前教育財政投入穩(wěn)定增長的機制;要科學核定公辦園辦園成本，合理確定政府、社會、個人之間的分擔比例;要完善學前教育資助制度，加大學前教育財政保障力度。

第五部分是大力加強幼兒園教師隊伍建設。強調要嚴格依標配備教職工，及時補充公辦園教職工，嚴禁“有編不補”。要依法保障幼兒園教師的地位和待遇，確保公辦園教師同工同酬，民辦園參照公辦園教師合理確定相應教師的工資收入。要加大培養(yǎng)培訓力度，健全幼兒園教師培養(yǎng)體系，擴大有質量教師供給;完善幼兒園教師入職培訓和全員輪訓制度，強化師德師風建設，完善師德考評制度，提高教師專業(yè)素質。

第六部分是完善監(jiān)管體系。強調要強化各級黨委和政府及各有關部門的監(jiān)管責任，加強學前教育管理力量，分工負責、齊抓共管;要加強源頭監(jiān)管，嚴格幼兒園準入管理;要建立幼兒園基本信息備案及公示制度，完善年檢制度，加強過程監(jiān)管;要建立全覆蓋的幼兒園安全風險防控體系，強化安全監(jiān)管;要加強辦園行為督導，嚴肅處理傷害兒童等行為，嚴格依法監(jiān)管。

第七部分是規(guī)范發(fā)展民辦園。強調在堅持鼓勵支持社會力量辦園的同時，對社會資本在學前教育領域過度逐利的行為作出了限制性的規(guī)定和規(guī)范性要求，全面規(guī)范民辦幼兒園兼并收購、品牌加盟、連鎖運營等行為，堵住監(jiān)管漏洞，促進學前教育回歸教育本位。同時將無證園全部納入監(jiān)管范圍，穩(wěn)妥做好排查、分類、扶持和治理工作。

第八部分是提高幼兒園保教質量。強調要加強對玩教具和圖書配備的指導，全面改善辦園條件;要堅持以游戲為基本活動，合理安排幼兒一日生活，堅決克服和糾正“小學化”傾向;要健全教研機構，充實教研隊伍，加強園本教研、區(qū)域教研，完善學前教育教研體系;要制定幼兒園保教質量評估指南，對各類幼兒園開展質量評估，健全質量評估監(jiān)測體系。

第九部分是加強組織領導。強調要全面加強黨對學前教育事業(yè)的領導，認真落實國務院領導、省市統(tǒng)籌、以縣為主的學前教育管理體制，健全教育部門主管、有關部門分工負責的工作機制;要將學前教育發(fā)展納入黨委和政府的督導評估和目標考核體系，以縣為單位對普及學前教育情況進行評估;要研究制定學前教育法，推進學前教育走上依法辦園、依法治教的軌道;要大力營造全社會關心支持學前教育改革發(fā)展的良好氛圍。

三、《若干意見》的重要進展

黨中央、國務院高度重視學前教育事業(yè)。習近平總書記在黨的十九大報告中強調要“辦好學前教育”，把實現(xiàn)“幼有所育”作為“七有”民生問題之首，并作出重要批示，要求加強學前教育系統(tǒng)謀劃。李克強總理主持國務院常務會議強調要多渠道增加學前教育資源供給。《若干意見》提出了新時代學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的主要思路和舉措，是貫徹落實黨的十九大“辦好學前教育”、實現(xiàn)“幼有所育”任務的實際行動，在多方面取得了新進展。

（一）新高度

《若干意見》是新中國成立以來以中共中央、國務院名義出臺的第一個面向學前教育的重要文件，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對學前教育的高度重視和對廣大學前兒童的親切關懷，表明了黨和國家辦好學前教育，建成公益普惠的學前教育公共服務體系的堅強決心，具有重要的里程碑意義，將對學前教育改革發(fā)展產生重大而深遠的影響。

（二）新定位

《若干意見》強調辦好學前教育，實現(xiàn)“幼有所育”，是黨的十九大作出的重大決策部署，是黨中央賦予各級黨委和政府、教育系統(tǒng)及各有關部門、各相關單位和廣大幼兒園的重大政治任務。為每一個適齡兒童提供公平而有質量的學前教育，事關千家萬戶的切身利益，對于阻斷貧困代際傳遞，保障和改善民生，促進全面二孩政策實施具有重要意義，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程。

（三）新思想

《若干意見》強調辦好學前教育要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神和黨的教育方針，認真落實立德樹人根本任務，遵循學前教育規(guī)律，牢牢把握學前教育正確發(fā)展方向，完善學前教育體制機制，健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展。

（四）新目標

《若干意見》立足當前，著眼未來，明確提出要牢牢把握學前教育公益普惠基本方向，提出到2020年基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%，公辦園在園幼兒占比到2020年全國原則上達到50%，并且提出了到2035年全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系的中長期目標。

（五）新部署

《若干意見》對學前教育改革發(fā)展提出了明確的時間表、任務書、路線圖。明確提出，2019年6月底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定小區(qū)配套幼兒園建設管理辦法和民辦園分類管理實施辦法，完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策，引導和支持普惠性民辦園發(fā)展;2019年年底前小區(qū)配套幼兒園整改到位;2020年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定并落實公辦園生均財政撥款標準或生均公用經費標準，各地要穩(wěn)妥完成無證園治理工作。

（六）新舉措

《若干意見》提出一系列新舉措，進一步完善了學前教育體制機制，健全了學前教育政策保障體系。《若干意見》從維護社會公平和學前教育公益性的高度，對社會資本在學前教育領域過度逐利的行為作出了限制性規(guī)定和規(guī)范性要求，堵住監(jiān)管漏洞，堅決遏制過度逐利行為，促進學前教育回歸育人本位?！度舾梢庖姟穼W前教育發(fā)展情況作為各級黨委和政府的重點任務，納入督導評估和目標考核體系，以縣為單位對普及學前教育情況進行評估，進一步強化各級黨委和政府發(fā)展學前教育的責任?！度舾梢庖姟诽岢鲆涌熘贫▽W前教育法，推進學前教育走上依法辦園、依法治教的軌道。

四、新時代學前教育改革發(fā)展的展望

《若干意見》提出了學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展的方向，根據(jù)國際早期教育發(fā)展趨勢和我國學前教育發(fā)展狀況，未來我國學前教育發(fā)展的趨勢是：機會充足、保障充足、質量優(yōu)良、發(fā)展均衡、體系完整，將全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，為所有兒童提供更加充裕、更加普惠、更加安全、更加優(yōu)質、更加公平、更加完整的學前教育，確保所有兒童能夠接受高品質無差別的學前教育公共服務。

（一）提供更加充裕的學前教育，確保人人有園上

學前教育資源充足，公共服務網完善，幼兒園布局合理，學位充足，使每一個有需求的兒童能夠有機會就近接受學前教育。2020年，學前三年毛入園率達到85%;2035年，學前三年毛入園率達到95%以上。

（二）提供更加普惠的學前教育，確保人人上得起

建立完善的學前教育公共服務體系，保證至少一年免費學前教育，使每一個有需求的家庭上得起幼兒園。2020年，公辦園數(shù)和公辦園在園兒童數(shù)的比例達到50%，普惠性幼兒園覆蓋面達到85%以上，部分省份實現(xiàn)學前一年免費教育;2035年，公辦園數(shù)量和公辦園在園兒童數(shù)量的比例達到70%，普惠性幼兒園覆蓋面達到90%以上;3歲以上兒童能夠接受法定的學前教育，所有省份實現(xiàn)學前一年免費教育，部分省份實現(xiàn)學前三年免費教育。

（三）提供更加優(yōu)質的學前教育，確保人人上好園

學前教育質量全面提高，使每一個在園兒童都能夠接受優(yōu)質的學前教育，為初等教育做好準備，為終身學習和發(fā)展奠定堅實的基礎。2020年，專任教師中大專以上學歷教師和學前教育專業(yè)畢業(yè)的比例達到80%以上，幼兒園辦園行為基本規(guī)范，以游戲為基本活動的理念得到較好的落實，幼兒園“小學化”傾向得到有效遏制;2035年，專任教師中大專以上學歷教師和學前教育專業(yè)畢業(yè)的比例達到90%以上，優(yōu)質幼兒園達到90%以上。

（四）提供更加安全的學前教育，確保人人放心上

建立科學系統(tǒng)、全面規(guī)范、職責明確的幼兒園安全風險預防、管控與處置體系，切實維護師幼人身安全，保障幼兒園平安有序，促進社會和諧穩(wěn)定。2020年，建立全覆蓋的幼兒園安全風險防控體系，幼兒園人防、物防、技防能力明顯提升。2035年，建立科學系統(tǒng)、切實有效的幼兒園安全風險防控體系，營造良好教育環(huán)境和社會環(huán)境，為幼兒健康成長、全面發(fā)展提供保障。

（五）提供更加公平的學前教育，確保人人不掉隊

保證每個兒童都能獲得公平的機會，不讓任何一個兒童掉隊，使農村留守兒童、城市流動兒童、殘疾兒童、貧困家庭兒童等所有弱勢群體兒童能夠享有平等接受學前教育的機會，并能夠接受優(yōu)質的學前教育服務。2020年，能夠基本保障弱勢群體兒童的入園需求，幼兒園的城鄉(xiāng)差異、園際差異、區(qū)域差異有所縮小;2035年，所有弱勢群體兒童享受優(yōu)質的學前教育服務，基本消除幼兒園的城鄉(xiāng)差異、園際差異、區(qū)域差異。

（六）提供更加完整的學前教育，確保人人早開始

逐步向前延伸學前教育的年限，使每個有需求的兒童都能及早開始接受學前教育。2020年，已經普及學前三年教育的地區(qū)，逐步建立0～3歲早期教育指導網絡。2035年，使每一個有需求的兒童都能及早地開始接受優(yōu)質的早期教育指導。

辦好學前教育，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩(wěn)定，關系黨和國家事業(yè)未來?！度舾梢庖姟反淀懥诵聲r代學前教育改革發(fā)展的沖鋒號，各級黨委、政府，各相關部門、相關單位和幼兒園等要切實增強辦好新時代學前教育的政治責任感和歷史使命感，學習好、貫徹好、落實好《若干意見》的精神實質和重要部署，把黨中央、國務院的決策部署轉化為學前教育改革發(fā)展的具體措施和實際行動，更好地促進學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展，滿足人民群眾“幼有所育”的美好期盼。