基于財(cái)政視角下的保定市農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展研究

劉潔 李鵬燕

摘? 要：“百年大計(jì)，教育為本”，教育是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步、生活水平提高的源泉與動(dòng)力，黨和國家歷來重視教育工作。提高保定市的農(nóng)村教育水平對(duì)于提高保定市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、壯大農(nóng)村生產(chǎn)力量具有重大意義。保定市農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展過程中存在師資配置結(jié)構(gòu)不均衡、城市教育資源優(yōu)于農(nóng)村、農(nóng)村教育現(xiàn)代化信息技術(shù)水平落后于城市、關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育的政策落實(shí)不到位等問題，為了解決這些問題，提出農(nóng)村教育財(cái)政體制調(diào)整的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政視角;教育;對(duì)策建議

一、農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵、意義

農(nóng)村義務(wù)教育是保定市教育事業(yè)的重中之重，是帶動(dòng)保定市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是建設(shè)人力資源強(qiáng)市的根本。根據(jù)百度百科的定義，農(nóng)村“義務(wù)教育”指國家統(tǒng)一實(shí)施的農(nóng)村所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。而義務(wù)教育的本質(zhì)要求則是實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。由于階段的特殊性，決定了其他教育階段的基礎(chǔ)，直接關(guān)乎學(xué)生的未來一生，更加與生源所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有導(dǎo)引關(guān)系。

“農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展”內(nèi)涵的理解可以從三個(gè)方面進(jìn)行解析：第一，注重辦學(xué)條件與師資力量的均衡;農(nóng)村與城市的校舍改造與資源配置都應(yīng)該同等程度上滿足教學(xué)需要，教師分配名額也應(yīng)該達(dá)到同等要求，不能城市教師資源配比大于農(nóng)村教師資源配比。第二，教育質(zhì)量的均衡;各個(gè)地區(qū)之間不能由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異就導(dǎo)致教育基礎(chǔ)千差萬別，從根本上造成教育差異;第三，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育均衡發(fā)展，針對(duì)同一項(xiàng)目的教育政策在不同區(qū)域應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公平對(duì)待。給予每個(gè)接受完義務(wù)教育的學(xué)生同等的升學(xué)機(jī)會(huì)。由于義務(wù)教育具有正外部性的顯著特征，導(dǎo)致市場(chǎng)供給嚴(yán)重不足，所以必須借助財(cái)政手段。財(cái)政支持的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展，借助財(cái)政補(bǔ)貼的手段，促進(jìn)教育資源的公平配置。

二、保定市農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展過程中存在問題

（一）師資配置結(jié)構(gòu)不均衡

從圖1①可以看出，保定市農(nóng)村與城市的教育資源配比失衡，以教師學(xué)歷差距大為首。保定市下屬部分農(nóng)村普遍存在教師學(xué)歷低、教學(xué)質(zhì)量差、心理教育欠缺等問題。一些高學(xué)歷的教學(xué)人才往往向市區(qū)匯集，導(dǎo)致義務(wù)教育的市區(qū)教師學(xué)歷合格率要大于農(nóng)村平均水平。

（二）城市教育資源優(yōu)于農(nóng)村

從圖2小學(xué)與初中校均規(guī)模情況可以看出，受到財(cái)政投入的差異影響，保定市農(nóng)村的教育資源仍然落后于城市，而且不同農(nóng)村之間差異性也較大。農(nóng)村的學(xué)校設(shè)施陳舊，體育器材匱乏，教學(xué)設(shè)備落后等問題限制了農(nóng)村學(xué)生綜合實(shí)力的提升。保定市下屬農(nóng)村之間也會(huì)由于村鎮(zhèn)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致教育資源的投入差異，一些生產(chǎn)比較富足的農(nóng)村往往在教育投入上支持力度比較大，教育水平的提升正向拉動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（三）關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育的政策落實(shí)不到位

保定市制定的教育政策在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)過程中，往往存在落實(shí)不到位、政策偷工減料行為。保定市政府制定的義務(wù)教育政府初衷是促進(jìn)農(nóng)村教育的均衡化、高質(zhì)量發(fā)展，可是由于政策實(shí)施效果缺乏有效的評(píng)價(jià)體系，尤其是缺少量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得政策實(shí)施效果難以衡量和評(píng)價(jià)。尤其是很多政策都是三年或者五年規(guī)劃，那么短期目標(biāo)的績(jī)效怎么評(píng)價(jià)？怎么考核？缺少量化的過程指標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育政策落實(shí)不到位，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

三、保定市財(cái)政制度的未來調(diào)整方向

（一）加快推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育的四個(gè)“統(tǒng)一”

要加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一和基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。財(cái)政支持的首要方向在于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，在制度層面實(shí)現(xiàn)公平對(duì)待。城鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的軟硬件建設(shè)都應(yīng)該保持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：學(xué)校的綜合實(shí)力評(píng)比過程要標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，學(xué)校建設(shè)水平要保持同一水平線，教師的編制水平應(yīng)該在同一維度。為了實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一性，財(cái)政支持的力度在前期肯定會(huì)出現(xiàn)偏頗，所以為了更好的實(shí)現(xiàn)教育資源的公平，在制定政策過程中要把握政策取向，對(duì)落后鄉(xiāng)村給予更高的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于發(fā)展水平相對(duì)較高的農(nóng)村適當(dāng)減少補(bǔ)貼力度。

（二）加快提升鄉(xiāng)村教師崗位吸引力

通過提高鄉(xiāng)村教師待遇，提升鄉(xiāng)村教育崗位吸引力。只有鄉(xiāng)村教育質(zhì)量獲得提升，教育脫貧任務(wù)才可能取得明顯進(jìn)展。財(cái)政補(bǔ)貼要向鄉(xiāng)村教師傾斜，利用多種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段全面提高鄉(xiāng)村教師的待遇水平、生活條件，改善農(nóng)村地區(qū)教師的生態(tài)環(huán)境。只有待遇水平與生活居住環(huán)境得到提高，才能吸引更多的高校畢業(yè)生到農(nóng)村教育資源薄弱學(xué)校學(xué)習(xí)，也能同時(shí)有更多可能留下人才。財(cái)政體制在教育資源流向上發(fā)揮著決定性作用，所以需要財(cái)政體制把好人才進(jìn)口關(guān)，同時(shí)利用多種財(cái)政手段提高鄉(xiāng)村師資水平的提高，帶動(dòng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育水平的提升。

（三）積極推進(jìn)教育融資改革

保定市財(cái)政部門應(yīng)該積極拓展經(jīng)費(fèi)來源渠道，推進(jìn)教育融資改革。保定市財(cái)政經(jīng)費(fèi)由于受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，導(dǎo)致財(cái)政支出有限，對(duì)鄉(xiāng)村教育的配比也受到限制。所以，保定市相關(guān)部門可以采取多種金融手段拓展財(cái)政經(jīng)費(fèi)的來源，提高保定市財(cái)政收入水平。積極擴(kuò)大保定市企業(yè)業(yè)務(wù)，借助雄安新區(qū)的發(fā)展契機(jī)提高本市企業(yè)生產(chǎn)水平。提高保定市金融部門之間的縱向合作水平，提高金融部門的融資能力，返向帶動(dòng)保定市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、農(nóng)村教育財(cái)政體制調(diào)整的對(duì)策建議

（一）實(shí)現(xiàn)生源的均衡發(fā)展

人們存在的普遍認(rèn)知在于城市的教育資源優(yōu)于農(nóng)村，所以導(dǎo)致許多農(nóng)村中小學(xué)的“優(yōu)等生”選擇去城市接受教育。盡管城市的教育成本要高于農(nóng)村，但是農(nóng)村家長(zhǎng)為了讓孩子有一個(gè)好的未來，仍然會(huì)選擇付出經(jīng)濟(jì)成本、人力成本把孩子送出農(nóng)村。這些現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致了在農(nóng)村接受義務(wù)教育的學(xué)生人數(shù)減少，造成了鄉(xiāng)村學(xué)校生源匱乏的惡性循環(huán)的弊端，應(yīng)該立足保定市發(fā)展現(xiàn)狀，可以采取的手段包括鼓勵(lì)市區(qū)優(yōu)秀教師去鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行短期或長(zhǎng)期交流活動(dòng)，把新進(jìn)的教學(xué)理念帶去鄉(xiāng)村;由各鄉(xiāng)政府牽頭定期帶領(lǐng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師去大學(xué)進(jìn)修深造，提升教學(xué)質(zhì)量。鼓勵(lì)本地學(xué)生在本地就讀，適當(dāng)給予政策傾斜。

（二）多方面提升鄉(xiāng)村教師水平

鄉(xiāng)村教師資源的引入需要內(nèi)培、外引從兩方面入手。第一，由政府部門牽頭實(shí)施“頂崗實(shí)習(xí)”試點(diǎn)，積極利用本地師范生資源，將鄉(xiāng)村的中小學(xué)作為師范生的實(shí)習(xí)地點(diǎn)，開展教育教學(xué)活動(dòng)。實(shí)施多種激勵(lì)政策，鼓勵(lì)這些優(yōu)秀大學(xué)生落戶實(shí)習(xí)地點(diǎn)，成為優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師;同時(shí)倡導(dǎo)鄉(xiāng)村教師去頂尖示范大學(xué)學(xué)習(xí)深造，學(xué)習(xí)新的教育理念，學(xué)習(xí)先進(jìn)教學(xué)方法，整體提升鄉(xiāng)村的教育素養(yǎng)。第二，通過提高鄉(xiāng)村教師的薪酬待遇吸引更多的優(yōu)秀人才來鄉(xiāng)村教學(xué)，開展教學(xué)實(shí)踐活動(dòng)。由保定市教育部門牽頭，開展多種城鄉(xiāng)教師互動(dòng)交流活動(dòng)，從而平衡保定城鄉(xiāng)之間的教學(xué)資源。也可以開展定期輪崗制度讓市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老師實(shí)現(xiàn)雙向溝通交流，平衡教學(xué)資源。

（三）拓寬教育經(jīng)費(fèi)的來源

為了避免國家財(cái)政撥款被少數(shù)資源優(yōu)勢(shì)學(xué)校占用，需要引進(jìn)績(jī)效考核機(jī)制。由市區(qū)教育機(jī)構(gòu)牽頭，展開對(duì)下屬中小學(xué)的績(jī)效考評(píng)活動(dòng)。對(duì)于不同層次的學(xué)校給予不同的經(jīng)費(fèi)支出，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展，間接增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源。其次，盡可能吸收社會(huì)捐贈(zèng)等社會(huì)資本投資保定市城鄉(xiāng)教育。保定市財(cái)政部門可以出臺(tái)多種鼓勵(lì)措施鼓勵(lì)社會(huì)優(yōu)秀先進(jìn)企業(yè)對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行捐贈(zèng)，為農(nóng)村教育創(chuàng)造更多的資源。盡可能吸收民間資本投資中小學(xué)教學(xué)設(shè)備，借此大力提高農(nóng)村義務(wù)教育階段的教學(xué)設(shè)備水平。各城鄉(xiāng)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該積極發(fā)揮在經(jīng)費(fèi)籌措中的作用，積極探索新的融資模式。鄉(xiāng)村學(xué)校與保定市城鎮(zhèn)學(xué)校要大力開展合作，促進(jìn)學(xué)校間相互利用教學(xué)資源，開拓提高經(jīng)費(fèi)利用率的新手段。

（四）落實(shí)財(cái)政部門、教育部門績(jī)效考核機(jī)制

鄉(xiāng)村教育的均衡發(fā)展依賴于政府部門的推動(dòng)，所以為了更好的保證各項(xiàng)教育政策得到落實(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)保定市相關(guān)政策部門的重點(diǎn)考核。要明確各市、區(qū)、鄉(xiāng)教育部門的權(quán)利關(guān)系與責(zé)任分工，強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向與過程管理。可以采取引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期考核教育政策的實(shí)施效果，要政策結(jié)果更要評(píng)政策過程。并以第三方評(píng)估意見督促落后部門迎頭趕上，通過評(píng)估優(yōu)化創(chuàng)新政策的落實(shí)效果;同時(shí)積極完善社會(huì)監(jiān)督體制，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展加快了社會(huì)信息透明度，可以借助物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，將公眾評(píng)估納入到教育機(jī)關(guān)考核范圍之內(nèi)。

注釋：

①表1和表2數(shù)據(jù)來源于保定市統(tǒng)計(jì)局。