壓力型科層制下基層政府精準扶貧政策的執(zhí)行樣態(tài)

唐麗萍 章魁華

摘? 要： 基層政府在我國精準扶貧中扮演著政策執(zhí)行的重要角色。通過對17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層政府在執(zhí)行扶貧政策過程中往往呈現(xiàn)出“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)，這本質(zhì)上反映的是基層政府在“科層制”和“壓力型體制”環(huán)境下的一種“正式權(quán)力的非正式運用”的權(quán)力運作方式。在壓力型科層體制下，科層制的組織結(jié)構(gòu)和自上而下的壓力型體制往往使基層政府嵌入三種關(guān)系之中：壓力型體制與科層制的關(guān)系，目標責任與資源匱乏的關(guān)系，參與式扶貧與政府主導型扶貧的關(guān)系。這三種關(guān)系的存在使基層政府在壓力型體制、科層制和參與式扶貧的膠結(jié)狀態(tài)下尋求政策執(zhí)行的策略，并塑造著基層政府精準扶貧政策執(zhí)行的樣態(tài)。

關(guān)鍵詞： 基層政府;精準扶貧;執(zhí)行樣態(tài);壓力型科層制

中圖分類號： F126? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2019）01-050-（7）

一、 問題的提出

2015年6月，習近平總書記在貴州考察期間明確提出了扶貧要做到六個精準的要求，即“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、 因村派人要精準、 脫貧成效要精準”。可以看出精準扶貧貴在精準，重在精準。學者研究發(fā)現(xiàn)，在扶貧政策執(zhí)行過程中存在一定問題：在精準識別上，識別不精準問題突出。精準瞄準的目標面臨挑戰(zhàn)，識別難以精準定位到貧困人口。鄧維杰認為精準識別這一環(huán)節(jié)中存在的對貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥和自上而下的貧困村和貧困戶識別過程中的對貧困群體的惡意排斥、過失排斥等是造成識別不精準的重要原因。在精準幫扶上，一方面，目標與手段上的本末倒置現(xiàn)象，幫扶項目短、中、長期配套不足，重物質(zhì)幫扶輕能力建設(shè)。隨著脫貧任務完成的截止時間越來越近，扶貧開發(fā)工作進入“沖刺期”，各地工作任務加速加重，不同程度地已經(jīng)出現(xiàn)了一些以手段代替目標的短期化、形式化、政績化等現(xiàn)象;另一方面，在幫扶上存在著貧困戶不充分參與和扶貧資源被精英俘獲的問題。在動態(tài)管理上，存在貧困戶的整改和動態(tài)調(diào)整不及時，扶貧資金和項目管理的不精細、不靈活的問題。陳義媛提出橫截面識別與縱向變化的村民生活之間的偏離是造成該問題的關(guān)鍵原因所在。在扶貧成效上，扶貧政策目標常常出現(xiàn)偏離，沒有精準地落實到貧困人口身上;貧困人口并沒有充分參與進來，在增強其自身“造血”能力方面的成效較低。周常春等從鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化和參與式扶貧關(guān)系角度對參與式扶貧成效不佳進行了解釋;

同時，扶貧項目成功率低、項目收益與扶貧目標偏離也是造成扶貧效果不佳的重要原因。在精準考核上，考核成效較低，重考核輕改進，未能達到以評促改、以考促優(yōu)的效果，多級政府之間的“共謀”現(xiàn)象的存在給扶貧成效考核大打折扣。

如上所述，精準扶貧政策執(zhí)行面臨識別不精準、幫扶的不可持續(xù)性、管理的滯后性、扶貧成效不佳、考核的操作性低和有效性不足等諸多難點和問題，學者也從政策執(zhí)行的主體、扶貧政策、政策的執(zhí)行環(huán)境、政策對象貧困戶等不同的角度對其進行了解釋。但現(xiàn)有的研究中仍存在一些不足之處：第一，沒有理清這些難點和問題的出現(xiàn)與相關(guān)主體所處的環(huán)境具體有著什么樣的邏輯關(guān)系;第二，把精準扶貧政策執(zhí)行的主體瞄準到扶貧政策執(zhí)行“最后一公里”的基層政府上的研究比較少，缺乏對距離貧困戶、貧困人口最近的一級國家政權(quán)組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從識別到扶貧成效被考核整個過程的實際執(zhí)行樣態(tài)或行動邏輯進行精細的梳理。本文以實地調(diào)研17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收集的資料和數(shù)據(jù)為支撐，立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，發(fā)現(xiàn)“共謀”“備課”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)普遍存在于基層政府精準扶貧政策執(zhí)行過程中，精準扶貧政策的不精準執(zhí)行導致扶貧效果偏離政策目標。這些執(zhí)行樣態(tài)的普遍存在不能簡單地歸結(jié)于基層干部“經(jīng)濟人”的角色，而是與其所處的環(huán)境有關(guān)，稅改后的基層政府從“汲取型政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒驼?quán)”，同時處在層級化組織結(jié)構(gòu)低端的基層政府得面對來自“壓力型體制”自上而下層層分解的扶貧目標責任以及多主體的考評。因此從基層政府日常運行所處的科層制組織結(jié)構(gòu)和自上而下的壓力型體制的視角來解析基層政府精準扶貧政策執(zhí)行偏差的行動邏輯比較可取。

二、基層政府在精準扶貧中的定位與職責

在我國縱向?qū)哟谓M織結(jié)構(gòu)和“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府其主要扮演“執(zhí)行者”角色，承擔著政策執(zhí)行、宣傳的職能。侯麟科、劉明興等通過大量的實證研究發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府作為最基層的政府，縣級政府及其各個職能部門都需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來落實各類工作任務。就扶貧實踐而言，作為政策執(zhí)行“最后一公里”的基層政府在扶貧政策和貧困戶之間充當著“橋梁”的作用，對扶貧政策最終能否落實到貧困人口身上具有重要意義。在“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的脫貧攻堅責任工作機制上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2016年10月印發(fā)的《脫貧攻堅責任制實施辦法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在脫貧攻堅中的責任加以明確，包括精準識別中的建檔立卡，貧困戶的動態(tài)調(diào)整，扶貧政策的宣傳，扶貧項目的落地，接受各主體對扶貧成效的考核和以黨建促扶貧等。

筆者實地調(diào)研17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準扶貧中真真切切地扮演著扶貧政策執(zhí)行者的角色。所調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都成立了扶貧工作站，站長由鄉(xiāng)黨委副書記兼任，來領(lǐng)導和協(xié)調(diào)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準扶貧工作，同時下轄的行政村成立扶貧工作隊，隊長由駐村第一書記擔任，貧困村的扶貧第一書記則由縣、市、省或中部委的單位下派，非貧困村扶貧第一書記則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派。在貧困戶識別上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上要成立復核小組，對村兩委上報的貧困戶名單進行上門核實，最終將名單上報給縣扶貧辦公室;縣扶貧辦核實后將名單下發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再把名單下發(fā)給各個行政村，進行公示。在貧困戶的管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照上級的通知對貧困戶進行整改和動態(tài)調(diào)整。整改主要是對不符合標準的進行剔除和新增符合納入標準的貧困戶;動態(tài)調(diào)整則是中央統(tǒng)一部署的，每年十一月進行調(diào)整，這主要是根據(jù)年度脫貧計劃和人口自然變更來進行。在貧困戶的幫扶上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事工作主要包括協(xié)調(diào)異地搬遷、產(chǎn)業(yè)項目的認定和落地，貧困人口就業(yè)安排和教育、醫(yī)療幫扶上的配合。在精準考核上，作為基層政府的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府面臨不同主體的考核，有審計、考察 、評估、督察等形式。

三、基層政府精準扶貧政策的執(zhí)行樣態(tài)

執(zhí)行樣態(tài)是指執(zhí)行某動作的主體是以一種怎么樣的形式或邏輯來完成該動作。基層政府精準扶貧政策執(zhí)行的樣態(tài)主要是指基層政府在執(zhí)行精準扶貧政策時是以什么樣的形式或邏輯來完成脫貧攻堅任務。調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層政府在執(zhí)行精準扶貧政策時，往往存在“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)，在這種執(zhí)行的行動邏輯下往往會發(fā)生政策執(zhí)行不精準的問題。

“共謀”是指兩級政府相互配合，采取各種策略應對來自共同上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督。而在基層政府精準扶貧政策執(zhí)行中，不僅僅是政府間的共謀，也有基層政府和扶貧項目負責人之間的共謀，前者主要表現(xiàn)為基層政府聯(lián)合其上級政府應對共同的更高一級政府對精準扶貧政策執(zhí)行情況和精準脫貧成效的考核上，后者則表現(xiàn)在通過合謀來俘獲扶貧資源上。調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的J省的省扶貧辦每年十一月份會組織第三方評估，對轄區(qū)的扶貧、脫貧成效進行考核，為了應對來自省級層面的考評，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市政府相關(guān)部門之間會進行溝通，調(diào)動資源來應對評估。正如采訪中的一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說：“這種評估結(jié)果不僅僅是代表本鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧成效，同時也是代表所在縣、市的扶貧效果?！币驗槲覈F(xiàn)有的激勵機制中，一旦考核不合格，主管部門領(lǐng)導和上級分管領(lǐng)導都是要被追究責任。再加上脫貧攻堅成效在政府績效考核指標中已上升到“一票否決”的地位，在此情況下，各級政府官員出于對自身仕途的考慮，自然而然就達成不成文的“合謀協(xié)議”和形成一榮俱榮、一損俱損的“命運共同體”，這也成為各級政府的“共有常識”。可以看出，“共謀”現(xiàn)象穩(wěn)定的存在和重復再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導致的結(jié)果。通過合謀來俘獲扶貧資源主要表現(xiàn)在“適情選擇”式扶貧資源配置上。當下以保障性扶貧為重點同時兼顧開發(fā)性扶貧的精準扶貧適宜性戰(zhàn)略目標決定著我國扶貧資源配置方式是堅持“精準兜底”式配置優(yōu)先，兼顧“適情選擇”式配置。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在精準兜底式資源配置中，資源是能夠被分配到建檔立卡的貧困戶身上，因為相關(guān)扶貧政策資源是以貧困人口手中持有的一卡通為載體進行轉(zhuǎn)移。而在適情選擇式資源配置中，則往往會通過共謀來截取一部分國家扶貧資源挪為他用，這在產(chǎn)業(yè)補貼上和鄉(xiāng)村基建上表現(xiàn)極其明顯。調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有菌菇種植扶貧產(chǎn)業(yè)，由于對產(chǎn)量、售價的高估和對生產(chǎn)成本的低估，該扶貧產(chǎn)業(yè)實際是處于虧損狀態(tài)，可作為引進的典型示范扶貧產(chǎn)業(yè)，政府和該產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者合謀對實際情況隱瞞，用扶貧資金來維持該產(chǎn)業(yè)運轉(zhuǎn)。雖然短期內(nèi)貧困戶年底能拿到保底分紅，但這是不可持續(xù)的。

“備考”是科層制組織架構(gòu)中基層政府面臨多層上級的考核而表現(xiàn)出來的一種行為狀態(tài)。在精準扶貧上，基層政府面臨來自各級、各部門的多元主體的考核、評估、審計、督查等，常常處在備考的狀態(tài)，甚至有時是負荷運轉(zhuǎn)。調(diào)研中基層扶貧干部普遍講到：“各主體進行評估時，是以相關(guān)的材料為考評載體，不同主體所需的材料就如不同科目試卷，同時評判的標準又不統(tǒng)一，甚者有些考評主體存在著‘材料都做不好，扶貧還能做得好的思維邏輯?！边@就往往給基層政府帶來很大的壓力，最終為了應付檢查，花大量的人力、物力和財力去“備考”，將工作重心放在做文件資料上，本末倒置，文件資料造假問題的層出不窮和“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象的時常發(fā)生也就不難理解。另一方面，為了應對來自上級考核主體對貧困戶進行上門走訪、核實情況，一般都進行事先“演練”，來確保考核過關(guān)。

精準扶貧政策執(zhí)行中的“規(guī)避”現(xiàn)象主要是指扶貧政策在落實過程中由于受到多重主體的影響，導致偏離了政策原有的目標。對政策執(zhí)行過程中的規(guī)避現(xiàn)象進行研究時，學者主要從政策執(zhí)行主體、執(zhí)行對象兩個角度來解讀。前者認為政策規(guī)避現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是政策執(zhí)行主體執(zhí)行行為帶來的結(jié)果;后者則認為政策規(guī)避現(xiàn)象還包括政策執(zhí)行對象反對、不服從、逃離公共政策治理空間和約束范圍等規(guī)避行為。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府和村民都存在政策規(guī)避行為。第一，項目幫扶中的“精英俘獲”問題較為普遍，國家優(yōu)惠政策往往被精英利用來謀取私利。例如項目扶持資金，低息、無息貸款優(yōu)惠政策，土地無償使用，稅收減免等等。而這種精英俘獲成功往往需要打通基層政府這“最后一公里”，項目相關(guān)管理者則借機“尋租腐敗”?？梢钥闯鼍⒎@的產(chǎn)生并不是社區(qū)內(nèi)精英群體單方面作用的結(jié)果，而是與社區(qū)外的政府、資源與社會關(guān)系在不斷互動的過程中出現(xiàn)的?！钡诙?，在大農(nóng)+小農(nóng)的模式產(chǎn)業(yè)幫扶中，基層政府往往存在不認定、不作為的行為。一是產(chǎn)業(yè)認定確實困難;二是若在考核中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)認定存在問題，產(chǎn)業(yè)項目直接的認定者要被追責，出于不出錯、求無過的自保思維邏輯，往往就不認定、不上報該產(chǎn)業(yè)項目。第三，在貧困戶識別上往往出于執(zhí)行成本的考慮并不會真正按照“兩評二公”的程序來進行篩選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往出于執(zhí)行成本的考量普遍不會真正召開村民大會來對貧困戶和貧困人口名單進行初步確定，也不會對村兩委上報的貧困戶和貧困人口名單去上門核實。

基層政府在執(zhí)行精準扶貧政策中所呈現(xiàn)的上述“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)有其內(nèi)在的行動邏輯，下文從基層政府所處的實際組織結(jié)構(gòu)和體制環(huán)境來進行分析。

四、基層政府精準扶貧政策執(zhí)行樣態(tài)的壓力型科層制解釋

壓力型科層制是我國學者提出的壓力型體制和馬克斯·韋伯意義上的科層制的綜合，體現(xiàn)了兩者的特征和融合。壓力型體制是指一級政治組織 （ 縣、鄉(xiāng)） 為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系，一方面其核心機制是政治化機制，政治組織所確立的數(shù)量化任務具有強烈的政治性，這在本質(zhì)上反映的是我國“黨政一元化”和“集權(quán)體制”。另一方面其運作邏輯主要是以“目標責任制”為手段，以科層制組織結(jié)構(gòu)為載體，將壓力型目標任務進行自上而上的層層分解并通過科層制組織結(jié)構(gòu)來加以執(zhí)行。歐陽靜將這種被壓力型體制侵入的科層制概括為壓力型科層制。

精準扶貧政策在執(zhí)行中也體現(xiàn)了壓力型科層制的本質(zhì)屬性和運轉(zhuǎn)邏輯，只不過不是在經(jīng)濟發(fā)展硬性任務上和局限于縣、鄉(xiāng)兩級范圍，而是在上升到國家層面的脫貧攻堅任務上和省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍。2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)：“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。”會議期間，中西部22個省區(qū)市黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書和立下“軍令狀”?？梢钥闯鼍珳史鲐毷聵I(yè)已上升為國家意志和中國特色社會主義道路的層次，超越了單純的工作部署的范圍。事實上，地方政府也已把它當為一項“政治任務”，作為“一把手”工程以及上升為地方全年績效考核“一票否決”指標的高度;同時對地方黨政一把手和專業(yè)扶貧主要負責人則實施“不脫貧不調(diào)整，不摘帽不調(diào)離”的政策?；鶎诱窃谶@種責任機制和壓力型體制的大背景下開展精準扶貧工作的。省區(qū)市黨政主要負責人在脫貧攻堅戰(zhàn)任務上向中央簽署責任書、立下軍令狀之后，回到各自轄區(qū)進行扶貧、脫貧任務的總部署，將扶貧總?cè)蝿蘸透黜椫笜诉M行層層量化分解，落實到各單位和個人，責令在規(guī)定的時間內(nèi)完成，最終根據(jù)完成的情況進行獎懲。扶貧任務在績效考核指標體系中已上升到“一票否決”的高度，一旦脫貧任務沒有達標，則整項工作為零。同時在多層級的我國政府縱向組織結(jié)構(gòu)中，當任務從中央到省、到市、縣、鄉(xiāng)，愈往下，細化的指標愈多，任務壓力愈大，這無疑給基層政府帶來最大的扶貧工作任務和脫貧目標壓力。在當下所確立的“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的脫貧攻堅責任工作機制大背景下，基層政府精準扶貧政策執(zhí)行就是在這種壓力型科層制的環(huán)境下開展的，這往往使基層政府嵌入以下三對關(guān)系中。

1.壓力型體制和科層制的關(guān)系

作為科層體制中的基層政府在扶貧政策執(zhí)行過程中，一方面要按照相應規(guī)章制度、辦事程序、政策規(guī)定、上級要求進行非人格化、專業(yè)化的幫扶;另一方面則面對著一項項幫扶任務自上而下的分解下來，一批又一批的上級主體對扶貧各方面的的考評，而且扶貧、脫貧任務又是按照“一票否決制”的原則進行。在這樣的背景下，基層政府處理壓力型體制和科層制的關(guān)系時，往往就會采取“關(guān)系主導”的非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)和“有限分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)的雙重政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)來進行幫扶和應對考評。正如采訪中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部所講：“如果原原本本地按照正規(guī)程序和政策要求去做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不可能完成任務和通過考核的?！?再加上基層政府人員的綜合素能在精準扶貧、脫貧上普遍也達不到專業(yè)化、技術(shù)化的水平層次。于是，在精準扶貧政策執(zhí)行中，基層政府在正式制度下的非正式行為或者正式權(quán)力的非正式運用便成為了一種“公共常識”，“備考”“共謀”“規(guī)避”等行動邏輯就時常有之。就用調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍存在的問題來佐證：例如，在不完全按“兩評二公示”程序進行精準識別的問題上，基層扶貧干部反映到：“因為分派下來的貧困戶指標名額和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)符合現(xiàn)行的國家貧困線標準的絕對貧困戶數(shù)相比是有多的，而將多余的名額分給次貧困戶則成了一個棘手的問題。如果完全按著兩評二公的程序進行，不可能選得出來，因為每個人都看到當選貧困戶的好處，這樣一來還會激發(fā)社會矛盾、造成社會不穩(wěn)定性因素。”在迎接考評上，由于基層政府處于層級化組織結(jié)構(gòu)的低端，決定著它要應對來自上層各級主體的考評，上到中央層面、下到縣級，這種自上而下的不定期、不統(tǒng)一的考評對基層政府來說是一項工作量極多、壓力極大的任務。當然如鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部所說：“在應對中央層面的考評時，所在地的縣、市、省的相關(guān)負責人壓力都非常大?！?/p>

2.目標責任與資源匱乏的關(guān)系

扶貧、脫貧的目標責任其實極大程度都是落在基層政府上，因為貧困人口是聚中在農(nóng)村的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然而然就成了離貧困人口最近的一級國家政權(quán)組織，國家扶貧政策的宣傳、落實很大程度是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成?？苫鶎诱质翘幱谖覈鴮蛹壔M織結(jié)構(gòu)的最低端，而“國家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系，分配至各級不同類型和級別的政府部門中，不同的單位按照距離國家權(quán)力中心的遠近，獲取所分配的資源，并承擔按照國家的指令使用資源的責任?！睋Q而言之，組織單位所擁用資源量的多少是與其所處行政級別的高低相關(guān)的，級別越低，其所擁有的資源量就越少。這就造成了基層政府所擔當?shù)拿撠毠缘膲毫π湍繕素熑闻c其所占有和控制的資源量不相符合。例如基層政府根據(jù)“兩不愁，三保障”和國家確定的貧困線來識別貧困戶，這需要獲取貧困人口所有的收支明細和各類財產(chǎn)，要涉及各大銀行的信息部，房管局、車管局等部門，在目前情況下，不要說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就是縣級政府也是沒有這樣的能力和資源去建立一個納入本轄區(qū)所有人口財產(chǎn)信息的統(tǒng)一共享平臺的，這就造成精準識別困難，難于把關(guān)?；鶎诱云鋮T乏的權(quán)力、物質(zhì)、人力資源來承接一項項自上而下的脫貧攻堅責任目標和考評，在脫貧攻堅作為一項政治性任務，實行“一票否決”制度的情境下，基層政府在執(zhí)行精準扶貧政策過程中就有可能會采取“上有政策，下有對策”的做法，如把材料做得精致來應付檢查，花錢聘請專業(yè)人員來做資料等等。

3.參與式扶貧與政府主導型扶貧的關(guān)系

基層政府要完成脫貧攻堅壓力型目標任務，既要整合自身資源，也要充分調(diào)動全社會的力量。習近平總書記在2015年10月16日的減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講中指出：“我們堅持政府主導，把扶貧開發(fā)納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略同時也堅持動員全社會參與，構(gòu)建政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局、形成跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系?！边@就涉及處理好參與式扶貧與政府主導型扶貧間關(guān)系的問題，而基層政府在處理兩者關(guān)系時往往面臨著賦權(quán)與集權(quán)的矛盾和“內(nèi)卷化”與不充分參與的困境。

一是賦權(quán)與集權(quán)的矛盾。在“能力貧困理論”中，貧困概念含有一個不可去掉的“絕對核心”，即“缺乏獲得某種基本物質(zhì)生存機會的‘可行能力，可行能力是指有可能實現(xiàn)各自的，各種可能的功能性活動的組合?！睋Q句話說，貧困意味著這種基本可行能力的被剝奪或喪失。從這層意義上來講，基層政府應該要充分讓貧困戶或其他主體參與到貧困戶識別與調(diào)整、具體幫扶項目的選擇與實施、脫貧成效的評估等過程中來，從而一定程度上讓農(nóng)民平等地獲得擺脫貧困的機會和權(quán)利。參與式扶貧的主要內(nèi)涵也是指讓貧困戶、社會組織等群體充分參與到扶貧過程當中，在政治層面來講，參與反映的是一種基層群眾被賦權(quán)的過程。但作為國家科層體制中的基層政府帶有“實物的經(jīng)營手段的集中”和“職務秘密”的特性，也即掌握著物質(zhì)支配權(quán)和組織固有的封閉性帶來的信息專有權(quán)。而進行參與式的扶貧就意味著對現(xiàn)有資源壟斷性格局的打破和權(quán)利結(jié)構(gòu)的重組，這是基層政府不愿接受的。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有些基層政府選擇性執(zhí)行參與式扶貧的相關(guān)政策要求，例如硬性要求幫扶單位出資、出物，甚至若不配合就扣高帽，這種壓力下的參與式扶貧就變味變異了。

二是“內(nèi)卷化”與不充分參與的困境。參與式扶貧要取得良好的效果，重要前提之一就是貧困戶、企業(yè)、社會組織等充分參與其中，形成雙向互動模式。從理論上看，學者通過研究認為國家發(fā)展水平是影響參與式扶貧效果的重要因素，而且國家發(fā)展水平越高，參與式扶貧成效越顯著。而就我國中西部貧困地區(qū)來說，其發(fā)展水平是相對落后的，絕大程度上是以政府為主導，參與式扶貧成效較弱。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的情況來看，各主體參與的積極性不高，不充分參與的問題突出。在產(chǎn)業(yè)扶貧上，貧困戶整體上都是拿保底分紅，并沒有真正參與其中，這與旨在提高貧困人口自身“造血能力”的初衷是不相符合的。同時也發(fā)現(xiàn)這種不充參與的原因是多方面的：一是扶貧產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)種植業(yè)，產(chǎn)業(yè)單一;二是根據(jù)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在J省份的精準脫貧大數(shù)據(jù)管理平臺數(shù)據(jù)顯示：因殘、因病致貧的比例高達80%，這些基本是不具備勞作能力的，而自身發(fā)展能力不足的僅僅占3%左右;三是扶貧過程中存在著“內(nèi)卷化”和“精英俘獲”等問題，這就一定程度上排擠了貧困戶的參與。扶貧“內(nèi)卷化”即扶貧邊際效應的遞減和扶貧效果難于可持續(xù)。扶貧資源配置的“內(nèi)卷化”和貧困縣鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”使得參與式扶貧的開展受到阻礙，貧困農(nóng)戶資源稟賦脆弱性以及貧困狀況并未得到改善，最終導致扶貧效果不佳。鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”和資源配置的“內(nèi)卷化”兩者則是相互助長的，因為在現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)中，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治權(quán)力過分集中、很多政治參與制度流于形式、村黨組織領(lǐng)導權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系不協(xié)調(diào)等較多的局限性，這就往往導致村民的政治權(quán)利地位處于弱勢，從而阻礙其公平地分配到扶貧資源和平等地參與到扶貧當中。

五、結(jié)? ?語

本文從壓力型科層制的角度，結(jié)合實證調(diào)研，分析了基層政府在執(zhí)行精準扶貧政策時所存在的“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)和行動邏輯。筆者認為在精準扶貧中，基層政府行動邏輯的普遍存在和重復再生不能簡單地歸結(jié)為基層政府人員的素能問題，而是與基層政府所處的組織結(jié)構(gòu)和壓力型體制的環(huán)境密切相關(guān)。

導致基層政府精準扶貧政策執(zhí)行中存在“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)問題的因素是多維的，本文只是從壓力型科層制的視角來進行分析論證。在壓力型科層體制下，科層制的組織結(jié)構(gòu)和自上而下的壓力型體制往往使基層政府嵌入三種關(guān)系之中：壓力型體制與科層制的關(guān)系，目標責任與資源匱乏的關(guān)系，參與式扶貧與政府主導型扶貧的關(guān)系。在這三種關(guān)系中出現(xiàn)重重相矛盾的因素：程序化、非人格化的執(zhí)行要求與正式制度下的非正式執(zhí)行，所承擔的壓力型任務重與所占有、控制的資源少，賦權(quán)與集權(quán)，扶貧的“內(nèi)卷化”與參與式扶貧，基層政府正是在這種膠結(jié)狀態(tài)下尋求政策執(zhí)行的策略。

注釋：

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