成渝城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制缺陷與驅(qū)動(dòng)政策調(diào)整

張航 丁任重

〔摘要〕?在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，成渝城市群的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。本文基于對(duì)成渝城市群動(dòng)力機(jī)制的基本分析，從產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、行政、制度和城市管理等五方面探討了成渝城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制缺陷，并從加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐、加大市場(chǎng)開(kāi)放程度、弱化行政力量控制、降低制度障礙壁壘和提升城市管理能力等五方面提出了相應(yīng)的驅(qū)動(dòng)政策調(diào)整建議。

〔關(guān)鍵詞〕?成渝城市群;市場(chǎng)分割;動(dòng)力機(jī)制

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F061.5?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1008-0694（2019）01-0001-06

一、引言

2011年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，將巴蜀兩地的發(fā)展再次緊密起來(lái)?！兑?guī)劃》中明確指出：“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到2015年，建成西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心;到2020年，成為我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域之一?！弊?001年“成渝經(jīng)濟(jì)走廊”的提出到2016年《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)布，成渝城市群已從一個(gè)地方合作協(xié)議上升到了國(guó)家層面的建設(shè)重點(diǎn)。如何把握好機(jī)遇，尋找適當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑，從而更加高效地實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)相互融合，成為了成渝城市群在未來(lái)時(shí)期發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。

城市群發(fā)展的形成和發(fā)展需要具備多種復(fù)雜的因素及動(dòng)力條件，學(xué)術(shù)界對(duì)城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制也有過(guò)不少討論。其中，姚士謀（1992，2016）提出城市群發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素包括區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素以及與其相關(guān)的非經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化背景下，影響城市群生長(zhǎng)的因素主要有高強(qiáng)度的聚合力、強(qiáng)大的輻射力、緊密的聯(lián)系率和發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)功能等。〔1〕〔2〕王婧（2011）提出城市群的對(duì)外開(kāi)放程度、技術(shù)水平、新型工業(yè)化程度、信息化水平、交通快速化程度以及新政策是中國(guó)城市群發(fā)育的新型驅(qū)動(dòng)力。〔3〕也有不少學(xué)者專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了交通對(duì)城市群發(fā)展的重要性，例如：Zheng S（2013）提出高鐵的鋪設(shè)有利于市場(chǎng)整合，有利于大城市帶動(dòng)小城市的發(fā)展。〔4〕對(duì)不同城市群而言，黃潔（2014）認(rèn)為對(duì)外開(kāi)放、技術(shù)創(chuàng)新和政府干預(yù)是影響我國(guó)三大城市群即京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力?！?〕陳玉光（2009）則認(rèn)為城市群的發(fā)展主要是由政府作用和市場(chǎng)機(jī)制兩方面結(jié)合來(lái)推動(dòng)?！?〕類(lèi)似的文獻(xiàn)有很多，雖然觀點(diǎn)并不完全一致，但能看出城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制是由多種因素共同組合而成的。

在中國(guó)眾多城市群中，成渝城市群有其特殊性，尤其是在地理區(qū)位、自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、歷史基礎(chǔ)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面和其他城市群相比都有較大不同?；诖耍疚闹饕⒆阌诔捎宄鞘腥簝?nèi)部不同城市個(gè)體發(fā)展和城市群整體發(fā)展的角度，從產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、行政、制度和城市管理等五方面出發(fā)，探討了成渝城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制缺陷，并提出了相應(yīng)的驅(qū)動(dòng)政策調(diào)整建議。

二、成渝城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制缺陷

成渝兩地合作發(fā)展的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單獨(dú)發(fā)展，那么為什么現(xiàn)實(shí)中兩地之間卻一直出現(xiàn)競(jìng)合關(guān)系扭曲、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、跨地投資困難等局面？究其原因，本質(zhì)上是成渝城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制存在重大缺陷。

1.產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足

成渝城市群現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，缺乏農(nóng)產(chǎn)品加工、冷藏、物流等下游產(chǎn)業(yè)，這在三峽庫(kù)區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。例如：豐都縣興義鎮(zhèn)的萬(wàn)畝龍眼由于缺乏有效的銷(xiāo)售渠道和后續(xù)加工產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品附加值不高，企業(yè)利潤(rùn)極其微薄，而且每年造成大量滯銷(xiāo)和浪費(fèi)，奉節(jié)縣臍橙也處于類(lèi)似境遇。成渝城市群工業(yè)化進(jìn)程緩慢，缺乏優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，裝備制造、生物醫(yī)藥、農(nóng)林產(chǎn)品加工等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有充分發(fā)揮好該有的引領(lǐng)帶頭作用。成渝城市群工業(yè)化進(jìn)程的緩慢也造成商貿(mào)物流、旅游、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，對(duì)產(chǎn)業(yè)附加值的提升不大。成渝城市群產(chǎn)業(yè)同構(gòu)明顯。例如：成渝兩地均將電子信息、汽車(chē)和裝備制造業(yè)列為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為爭(zhēng)奪市場(chǎng)而大搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果造成資源浪費(fèi)嚴(yán)重。成渝兩地的這種惡性競(jìng)爭(zhēng)更多是一種“零和博弈”，即一方得益必然造成一方受損，不利于兩個(gè)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群內(nèi)部城市之間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低。成都和重慶首位度過(guò)于突出，成渝城市群中缺乏200萬(wàn)～500萬(wàn)人口規(guī)模的大城市，100萬(wàn)～500萬(wàn)之間的城市也只有4個(gè)，高位序城市與中低位序的城市出現(xiàn)明顯斷層。由于各種資源大量流向成都和重慶，造成其他大中型城市無(wú)法在產(chǎn)業(yè)上與成都、重慶形成匹配和承接，大大削弱了這兩座中心城市的擴(kuò)散作用。

2.市場(chǎng)動(dòng)力分散

成渝城市群內(nèi)部不同城市之間要素流動(dòng)壁壘仍較為明顯，長(zhǎng)期的市場(chǎng)分割導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分割，甚至導(dǎo)致城市分割。特別是成都和重慶之間的市場(chǎng)壁壘尤為典型：如成都的產(chǎn)品很難進(jìn)入重慶，重慶的產(chǎn)品也很難順利到達(dá)成都市場(chǎng)。從機(jī)制上來(lái)分析，本質(zhì)原因是各個(gè)地方政府往往更看重短期的本地利益，而忽略長(zhǎng)期的全局利益。也即，盡管每個(gè)地區(qū)都認(rèn)識(shí)到了市場(chǎng)整合對(duì)彼此都有利，但往往都有“GDP沖動(dòng)”，為了保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)，都不想自己本地的經(jīng)濟(jì)資源被吸納到別的地方去，也不愿意注冊(cè)在別的地區(qū)的企業(yè)來(lái)本地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所以往往本能地采用市場(chǎng)分割的手段來(lái)保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)，結(jié)果就導(dǎo)致對(duì)整個(gè)地區(qū)有利的市場(chǎng)整合政策難以被實(shí)施?！?〕市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義可能在短期內(nèi)有利于本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但是長(zhǎng)期看不利于整個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.行政動(dòng)力失衡

成渝城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政動(dòng)力很多時(shí)候依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)動(dòng)力。例如：重慶的兩江新區(qū)和成都的天府新區(qū)，二者都是依靠政府行政力量推動(dòng)，都屬于典型的嵌入型新城。在政府巨大的指揮棒下，各種資源大量聚集于此，入駐產(chǎn)業(yè)和周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)不大，結(jié)果導(dǎo)致兩江新區(qū)和天府新區(qū)擴(kuò)散效應(yīng)很弱，周邊城鎮(zhèn)很難獲得共同發(fā)展。又如：城市群內(nèi)部很多區(qū)縣不顧自己地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，盲目地大規(guī)模興建各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但往往“大興土木”過(guò)后卻經(jīng)不起市場(chǎng)的考驗(yàn)，最終只留下一座座徒有其表的“空城”。僅僅依靠行政力量來(lái)幫助地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在表面上看似乎在短期內(nèi)拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但事實(shí)上這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖的，其結(jié)果可能不如人意甚至適得其反。

4.制度動(dòng)力牽制

建設(shè)用地指標(biāo)配置制度對(duì)成渝城市群的格局調(diào)整制約較大。人口流入多的城市如成都，建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，而大量三、四線(xiàn)城市建設(shè)用地指標(biāo)充足，但缺乏企業(yè)，這便導(dǎo)致大城市地價(jià)不斷攀升，而小城市地廣價(jià)廉卻“無(wú)企問(wèn)津”。與此同時(shí)，成渝城市群中大量的農(nóng)村住房已經(jīng)是“人去樓空”，而且有些房子還是新蓋的，農(nóng)村土地尤其是宅基地利用效率較低。戶(hù)籍制度仍然是限制人口自由流動(dòng)的根本原因。雖然相對(duì)北京、上海，成渝城市群的城市入戶(hù)門(mén)檻很低，但來(lái)到城市并最終扎根城市的進(jìn)城農(nóng)民一直是少數(shù)，這便導(dǎo)致了常住人口與戶(hù)籍人口的巨大反差。此外，從歷年城市人口流動(dòng)來(lái)看，2008年成都、重慶主城區(qū)常住人口分別為1270.62萬(wàn)和684.41萬(wàn)人，而四川其余14個(gè)市總共5552.297人，重慶非主城區(qū)總共2154.59萬(wàn)人。到2016年，成都、重慶主城區(qū)常住人口增加了321.14萬(wàn)和167.39萬(wàn)人，而四川其余14個(gè)市則減少了293.99萬(wàn)人，重慶非主城區(qū)僅增加了42.04萬(wàn)人。 根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理得到。人口不斷單方面向大城市流動(dòng)，尤其是向成都和重慶主城區(qū)集聚，再加上近年來(lái)成都、重慶出臺(tái)多項(xiàng)政策參與“搶人大戰(zhàn)”，進(jìn)一步加深了周邊小城鎮(zhèn)的“人才空心化”，使其長(zhǎng)期處于人口凈流出的狀態(tài)。在社會(huì)保障制度方面，異地醫(yī)保就醫(yī)、異地公積金買(mǎi)房、養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)等問(wèn)題嚴(yán)重制約了成渝城市群內(nèi)不同城市之間的人口流動(dòng)，大大降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

5.城市管理欠缺

成渝城市群內(nèi)城市管理能力有待加強(qiáng)。尤其是高鐵、地鐵等軌道交通的規(guī)劃往往嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，致使除了成都和重慶主城以外的其他地區(qū)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于這兩個(gè)中心城市。成渝兩地在城市管理方面缺乏交流和合作，最典型的例子就是重慶北站的規(guī)劃。由于重慶北站屬于成都鐵路局管轄，其設(shè)計(jì)和布局與重慶本地的城市規(guī)劃存在沖突，而且長(zhǎng)期難以調(diào)和。

三、成渝城市群發(fā)展的驅(qū)動(dòng)政策調(diào)整

成渝城市群在產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、行政、制度和管理等五方面的動(dòng)力缺陷明顯制約了其發(fā)展，使其發(fā)展活力與潛力一直得不到應(yīng)有的釋放。成渝城市群內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，著重從以上五個(gè)動(dòng)力機(jī)制方面發(fā)力，克服當(dāng)前困境，推動(dòng)成渝城市群更好發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

1.加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，合理布局產(chǎn)業(yè)體系

成渝城市群應(yīng)當(dāng)加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)扶持裝備制造業(yè)、汽車(chē)摩托車(chē)制造業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、民用航空航天產(chǎn)業(yè)、冶金和材料產(chǎn)業(yè)、化學(xué)工業(yè)、輕紡工業(yè)和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等，做大做強(qiáng)自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，成渝兩大中心還加強(qiáng)金融、商貿(mào)、會(huì)展、旅游、文化等方面的合作，發(fā)揮在全國(guó)甚至全球的品牌效應(yīng)。

在產(chǎn)業(yè)布局方面，成渝城市群應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)共建長(zhǎng)江上游產(chǎn)業(yè)體系，形成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?yīng)當(dāng)從三個(gè)層面著手：從國(guó)家層面看，以成渝城市群作為長(zhǎng)江上游地區(qū)發(fā)展的核心，利用其比較優(yōu)勢(shì)，提出相關(guān)規(guī)劃。從重慶方面看，應(yīng)強(qiáng)化重慶在工業(yè)方面的帶頭引領(lǐng)作用，進(jìn)一步發(fā)揮其工業(yè)優(yōu)勢(shì)，尤其應(yīng)大力發(fā)展汽車(chē)、化工等產(chǎn)業(yè)。從成都方面看，應(yīng)在發(fā)揮好航空航天、電子信息、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，探索與重慶形成有效錯(cuò)位發(fā)展的格局。

2.增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)整合

成渝城市群應(yīng)進(jìn)一步打破區(qū)域市場(chǎng)封鎖，降低不同區(qū)域之間的貿(mào)易壁壘。統(tǒng)一市場(chǎng)制度，統(tǒng)一國(guó)民待遇，破除地區(qū)歧視，異地投資待遇相同。成渝城市群內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)減少對(duì)市場(chǎng)的干涉，讓市場(chǎng)機(jī)制尤其是價(jià)格機(jī)制發(fā)揮更大的作用，以重建巴蜀文化為核心，營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境。加快完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，增加城市和區(qū)域之間的互聯(lián)互通，減少通勤成本，促進(jìn)市場(chǎng)整合，加大“成渝交通一卡通”的適用范圍，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)降低本地和異地通勤成本。

3.弱化行政力量控制，發(fā)揮輻射擴(kuò)散作用

建立成渝城市群管理委員會(huì)，可以仿效借鑒京津冀的建設(shè)模式，由國(guó)務(wù)院常委直接負(fù)責(zé)，統(tǒng)一推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)配置、基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)體系以及社會(huì)保障等方面，推動(dòng)成渝城市群充分融入到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略中。破除行政阻隔，打破GDP排位思維。不能只強(qiáng)調(diào)虹吸效應(yīng)，而忽略擴(kuò)散效應(yīng)，即只強(qiáng)調(diào)成都和重慶主城的發(fā)展，而忽略其他中小城市的發(fā)展。在尊重市場(chǎng)規(guī)律與機(jī)制的前提下，應(yīng)當(dāng)對(duì)成渝城市群內(nèi)除成都和重慶主城以外的地區(qū)，尤其是其中相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，加大公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，建立發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的機(jī)制。在成都和重慶主城的帶動(dòng)下，其他城市應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢(shì)，著力發(fā)展當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)，從而加強(qiáng)成渝城市群城市之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與協(xié)作。

4.降低制度障礙壁壘，加強(qiáng)城市之間合作

成渝城市群應(yīng)在充分利用成都、重慶兩大國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)積累的探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極探索區(qū)域一體化的制度和政策。建立成渝城市群內(nèi)部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制，挖掘農(nóng)村閑置宅基地的資源潛力并探索其高效利用途徑。加大戶(hù)籍制度改革力度，加強(qiáng)居住證作用，保障城市群內(nèi)部人口的自由流動(dòng)和其享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的水平。建立城鄉(xiāng)均等化的社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成渝城市群內(nèi)城鄉(xiāng)社保全覆蓋。要建立健全社保、公積金提取一體化體系，降低城市群內(nèi)異地工作、異地買(mǎi)房、異地求學(xué)、異地求醫(yī)等方面的門(mén)檻，為勞動(dòng)力在不同地區(qū)間的自由流動(dòng)掃除障礙，提升基本公共服務(wù)的共享性和可靠性。

5.提升城市管理能力，共享城市美好生活

加強(qiáng)城市群內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的規(guī)劃與建設(shè)。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)公共設(shè)施的供給，以滿(mǎn)足城市人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)文化傳承需要，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的承載量?！?〕充分利用人口密度、人口流動(dòng)、夜間燈光等大數(shù)據(jù)信息，更加科學(xué)、合理地規(guī)劃城市建設(shè)。加強(qiáng)公共安全規(guī)劃和綜合防災(zāi)能力的建設(shè)，科學(xué)布置城市防災(zāi)設(shè)施，預(yù)留應(yīng)急避難場(chǎng)所，同時(shí)要加強(qiáng)龍門(mén)山、金沙江等地震帶以及大渡河、渠江等流域地區(qū)的抗震、抗洪能力，最大限度地保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。完善川南經(jīng)濟(jì)區(qū)和與渝西走廊的管理，構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、成渝之間、各個(gè)區(qū)縣不同層級(jí)的管理體系。進(jìn)一步做好城市宣傳，充分利用互聯(lián)網(wǎng)打造“網(wǎng)紅城市”形象，吸引更多人流、物流、資金流和信息流。

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（責(zé)任編輯?王?娟）