政府購買服務(wù)改革工作探討

孫海慧 宋韓艷

摘 要：自政府購買服務(wù)工作開展以來，寧夏積極響應(yīng)國家轉(zhuǎn)變政府職能的要求，不斷探索公共服務(wù)供給機(jī)制，穩(wěn)妥推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。為進(jìn)一步了解全區(qū)政府購買服務(wù)改革工作進(jìn)展，寧夏財(cái)政廳綜合處深入自治區(qū)有關(guān)部門及部分市縣開展調(diào)研，總結(jié)政府購買服務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)現(xiàn)問題，研究對(duì)策，積極推動(dòng)政府購買服務(wù)改革工作健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);公共服務(wù);政府職能轉(zhuǎn)變;績(jī)效評(píng)價(jià)

一、寧夏政府購買服務(wù)基本情況

2013年以來，寧夏以政府購買服務(wù)為突破口，實(shí)現(xiàn)了由“能購盡購”向“應(yīng)購盡購”轉(zhuǎn)變，政府購買服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，基本公共服務(wù)質(zhì)量、財(cái)政資金使用效益不斷提高，有力推動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。

一是健全制度體系。依據(jù)國家相關(guān)文件精神，結(jié)合寧夏實(shí)際，2014年自治區(qū)政府出臺(tái)了推進(jìn)政府購買服務(wù)工作指導(dǎo)意見，自治區(qū)財(cái)政廳先后制定了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)暫行辦法、政府向社會(huì)力量購買服務(wù)流程規(guī)范、事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作實(shí)施方案、推進(jìn)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作等政策文件，為扎實(shí)推進(jìn)政府購買服夯實(shí)制度基礎(chǔ)。隨著改革向縱深推進(jìn)，自治區(qū)財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)單位積極研究制定有關(guān)部門、行業(yè)、系統(tǒng)的政府購買服務(wù)具體辦法，如政府購買學(xué)前教育服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施方案、政府購買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法、政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的實(shí)施意見等。各市、縣（區(qū)）積極跟進(jìn)，相繼出臺(tái)了配套的政策文件，自上而下建立了較為完善的政府購買服務(wù)制度體系。

二是拓展指導(dǎo)目錄。2014年，寧夏公布了政府購買服務(wù)的指導(dǎo)目錄，共6類、56款、243項(xiàng)，涵蓋基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)等六大類。2016年，推動(dòng)33個(gè)自治區(qū)單位（部門）公布了本部門指導(dǎo)性目錄，各市、縣（區(qū)）進(jìn)一步明確了政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。2018年8月，對(duì)現(xiàn)行政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄再次進(jìn)行補(bǔ)充、修訂，將符合條件的社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目全部納入指導(dǎo)目錄，拓展指導(dǎo)目錄范圍。

三是有序探索實(shí)踐。2018年，寧夏政府購買服務(wù)資金總量由19.6億元增長(zhǎng)至22.78億元，較2017年同比增長(zhǎng)14%，政府購買服務(wù)的范圍及資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，購買領(lǐng)域由單一走向多樣化，涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、城市綠化管護(hù)、文化教育公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老助殘等多個(gè)領(lǐng)域。各部門（單位）積極試點(diǎn)，大膽創(chuàng)新。目前，已開展了包括黨政機(jī)關(guān)物業(yè)定點(diǎn)服務(wù)管理、專業(yè)藝術(shù)團(tuán)體送戲下鄉(xiāng)、農(nóng)村電影公益放映、按成本購買社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、購買學(xué)前教育、法律服務(wù)、城市保潔、垃圾處理、社區(qū)服務(wù)、技能培訓(xùn)等方面的工作。

二、取得的成效

1.公共服務(wù)質(zhì)量明顯提升

通過推行政府購買服務(wù)，面向社會(huì)公開、擇優(yōu)選擇服務(wù)提供方，明確權(quán)利和義務(wù)，將資金支付與服務(wù)質(zhì)量相掛鉤，對(duì)購買服務(wù)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，有效提升了政府購買公共服務(wù)質(zhì)量，得到了服務(wù)對(duì)象的滿意與認(rèn)可。銀川市興慶區(qū)政府為老人購買生活服務(wù)，為轄區(qū)5類城鎮(zhèn)“三無”老人、60歲以上烈屬、60歲以上享受低保的老人、80歲以上享受民政部門高齡津貼的老人以及90歲以上所有老年人發(fā)放600元服務(wù)券。老人可以通過撥打“96890”熱線，借助社區(qū)智能化服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)系專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)或社區(qū)周邊加盟服務(wù)商上門進(jìn)行家政、維修、代購、代繳、生活照料、醫(yī)療保健、緊急救助等服務(wù)。自治區(qū)農(nóng)牧廳選取賀蘭縣、永寧縣作為政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新改革試點(diǎn)地區(qū)。購買重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫服務(wù)，規(guī)范建立畜禽免疫檔案;購買統(tǒng)防統(tǒng)治植保專業(yè)化服務(wù)，建立核心示范區(qū)，帶動(dòng)農(nóng)戶自發(fā)開展農(nóng)作物病蟲害防治;購買村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，統(tǒng)一委托專業(yè)財(cái)務(wù)公司，建立完善了“互聯(lián)網(wǎng)+三資管理”信息平臺(tái)。永寧縣當(dāng)年降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本就達(dá)到570萬元，在減少部分農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)服務(wù)費(fèi)用的同時(shí)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化，受到群眾點(diǎn)贊。

2.整合利用各類社會(huì)資源

按照突出公共性和公益性的原則，寧夏重點(diǎn)選定就業(yè)培訓(xùn)、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)等民生關(guān)注度高、適合由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目推行。綜合利用了社會(huì)力量，提高了整個(gè)社會(huì)資源的總體利用率。石嘴山市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，整合社區(qū)服務(wù)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)各方面力量，構(gòu)建了以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息服務(wù)為輔助”的多層次養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。建立社區(qū)便民服務(wù)站、農(nóng)村幸福院，為老年人和行動(dòng)不便的殘疾人提供代購、代送、代繳等服務(wù)，打造百姓家門口的老飯桌和托老所。中衛(wèi)市社區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，按照“試點(diǎn)先行、逐步推開”的工作思路，以社區(qū)為試點(diǎn)單位，通過前期項(xiàng)目征集和多部門聯(lián)合評(píng)審，最終確定了9個(gè)中標(biāo)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目投入5萬元。先后開展了“情暖夕陽、關(guān)愛老人”、貧困腦損傷患兒康復(fù)救助、特需關(guān)愛青少年幫扶、殘疾兒童日間照料與托養(yǎng)等豐富多彩的公益活動(dòng)。以“公民需要”代替“部門想象”，確保老百姓獲得數(shù)量更多、質(zhì)量更好、內(nèi)容更豐富的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了花小錢辦大事。

3.有力促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

購買社會(huì)組織服務(wù)是政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的探索實(shí)踐，為政府社會(huì)治理、公共服務(wù)提供新途徑。作為社會(huì)主體的社會(huì)組織，通過承接購買服務(wù)項(xiàng)目參與到社會(huì)服務(wù)治理當(dāng)中，推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者良性互動(dòng)，有力促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。大武口區(qū)通過公開競(jìng)聘的方式購買學(xué)前教育服務(wù)，面向社會(huì)選拔公建民營幼兒園的承辦主體，探索“政府投資、民辦運(yùn)行、群眾受益”的公建民營辦園模式，引進(jìn)濟(jì)南市中區(qū)大風(fēng)車幼兒園的先進(jìn)教學(xué)理念，有效解決“入園難、入園貴”問題，兒童平等接受教育的權(quán)利得到有效保障?；蒉r(nóng)區(qū)政府聘請(qǐng)法律顧問團(tuán)，參加政府、職能部門審查修改各類合同協(xié)議、提供法律事務(wù)咨詢，并出具正式法律意見書，均被政府主要部門采納。

三、改革工作中存在的問題

從寧夏的實(shí)踐來看，政府購買服務(wù)在公共服務(wù)領(lǐng)域提質(zhì)增效、釋放社會(huì)潛力方面取得一定成效。但受限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)組織能力不足等主客觀因素，目前在政府購買公共服務(wù)方面存在以下困難和問題。

一是購買主體認(rèn)知不一。在政府購買服務(wù)改革工作推進(jìn)過程中，有的單位對(duì)政府購買服務(wù)的概念不清，模糊定義政府購買服務(wù)的范圍，無法厘清政府購買服務(wù)、政府采購、PPP之間的關(guān)系;有的單位對(duì)政府購買服務(wù)流程還不完全了解，不愿改變現(xiàn)有工作程序;有的則將政府購買服務(wù)等同于購買工作人員、增加財(cái)政支出，借機(jī)繞過現(xiàn)行政策，增加臨時(shí)聘用人員;有的習(xí)慣于長(zhǎng)期形成的政府直接承擔(dān)服務(wù)的傳統(tǒng)思維，缺乏向社會(huì)力量購買的意識(shí)。

二是培育發(fā)展社會(huì)組織困難。寧夏社會(huì)組織數(shù)量少，大部分各立門戶，人力、物力資源分散，規(guī)模較小，難以壯大，服務(wù)水平低，服務(wù)質(zhì)量不高。甚至有些投機(jī)者為了中標(biāo)而臨時(shí)注冊(cè)，低價(jià)中標(biāo)。在項(xiàng)目服務(wù)期間，以次充好，導(dǎo)致公共服務(wù)品質(zhì)下降社會(huì)和服務(wù)對(duì)象的滿意度低，影響政府的公信力。

三是項(xiàng)目成本測(cè)算無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)政府購買服務(wù)項(xiàng)目具有非量化性、績(jī)效滯后等特點(diǎn)，在對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)格估算時(shí)，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，成本測(cè)算缺乏科學(xué)合理的依據(jù)。合同內(nèi)容中對(duì)雙方權(quán)責(zé)的約定不夠細(xì)化、具體，約束力不強(qiáng)，也影響了后期績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)管理質(zhì)量不高。寧夏購買服務(wù)項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)較小，也比較分散，開展績(jī)效評(píng)價(jià)成本高。在實(shí)際工作中，往往難以對(duì)合同的執(zhí)行情況進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，致使發(fā)生“重投入、輕管理，重資金、輕績(jī)效”的現(xiàn)象。第三方機(jī)構(gòu)出具的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量參差不齊，目前有限的監(jiān)督主要體現(xiàn)在購買服務(wù)政府部門的內(nèi)部監(jiān)督上，基本上沒有建立獨(dú)立第三方的評(píng)估機(jī)制。

五是事業(yè)單位參與度低。目前，寧夏事業(yè)單位分類改革工作已基本完成，但事業(yè)單位職能劃分不夠清晰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)納入分類范圍的事業(yè)單位6597個(gè)，可作為承接主體的公益二類、經(jīng)營類事業(yè)單位共1958個(gè)，占比29.68%，不足三分之一。能夠承接政府購買服務(wù)的事業(yè)單位數(shù)量少，服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)種類單一。同時(shí)受機(jī)構(gòu)、人員編制影響，不能充分合理定位不同類型事業(yè)單位的角色。事業(yè)單位自身受長(zhǎng)期形成的慣性思維的影響，對(duì)參與政府購買服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的積極性和主動(dòng)性不高，動(dòng)力不足。

四、幾點(diǎn)建議

一是規(guī)范購買工作，科學(xué)測(cè)算成本。規(guī)范購買服務(wù)項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體，明確購買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)期限、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。堅(jiān)持先有預(yù)算，后購買服務(wù)的原則，分類填報(bào)，精準(zhǔn)編制，確保政府購買服務(wù)事項(xiàng)“應(yīng)編盡編、應(yīng)買盡買”。推動(dòng)單位（部門）根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)可量化的項(xiàng)目制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，綜合物價(jià)水平、工資水平、社會(huì)保障水平、費(fèi)用成本和財(cái)政支付能力等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，為購買服務(wù)成本測(cè)算提供科學(xué)合理的有力依據(jù)。

二是穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位參與購買服務(wù)。統(tǒng)籌推進(jìn)政府購買服務(wù)和事業(yè)單位改革，逐步將公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會(huì)力量提供的服務(wù)事項(xiàng)，轉(zhuǎn)為通過政府購買服務(wù)方式提供，實(shí)現(xiàn)由直接投入向“撥改買”轉(zhuǎn)變;健全事業(yè)單位的政府購買服務(wù)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障與機(jī)構(gòu)編制管理協(xié)調(diào)約束機(jī)制，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，促進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織;對(duì)新增的、適合采取政府購買服務(wù)的公共服務(wù)事項(xiàng)，盡量采取政府購買服務(wù)方式提供。

三是開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作。探索開展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作，引入第三方評(píng)估機(jī)制，擇優(yōu)選擇具備條件的科研院所、中介機(jī)構(gòu)開展評(píng)價(jià)工作。購買主體可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)靈活選擇預(yù)算安排方式，合理測(cè)算評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)。并根據(jù)購買計(jì)劃和合同要求，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、資金使用效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度、透明程度以及專業(yè)水平等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并作為費(fèi)用結(jié)算、以后年度編制項(xiàng)目預(yù)算和選擇政府購買服務(wù)承接主體的重要依據(jù)。

四是加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)督管理。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的審核與管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，責(zé)令不合格不達(dá)標(biāo)的社會(huì)組織予以整改;重點(diǎn)培育發(fā)展公益性、救助性、維權(quán)性、協(xié)調(diào)性社會(huì)組織，降低社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織的登記門檻;管理引導(dǎo)社會(huì)組織重視和加強(qiáng)人員培訓(xùn)，做優(yōu)做強(qiáng)，促進(jìn)建立良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

五是搭建信息平臺(tái)加大培訓(xùn)力度。依托利用財(cái)政部“中國政府采購網(wǎng)”和“中國政府購買服務(wù)信息平臺(tái)”，搭建全區(qū)政府購買服務(wù)信息平臺(tái)，建立信息報(bào)送機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共用、信息共享。組織專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從制度建設(shè)、組織實(shí)施、到監(jiān)督問效等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，培養(yǎng)政府購買服務(wù)全流程的專職業(yè)務(wù)人員。同時(shí)，加大宣傳工作力度，幫助各類主體充分認(rèn)識(shí)和了解政府購買服務(wù)的內(nèi)涵，防止政府購買服務(wù)工作偏離正常軌道。

（責(zé)任編輯：蘭卡）