農(nóng)村人居環(huán)境治理的困境與出路

毛暉 張鴻景

摘要：隨著我國農(nóng)村發(fā)展水平的提高，村莊人居環(huán)境問題也日益突出。目前，我國農(nóng)村人居環(huán)境主要面臨垃圾處理、污水排放、廁所建設(shè)等問題。借鑒美國和日本的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，我國應(yīng)努力構(gòu)建政府、企業(yè)、村民的多元共治模式，加大政府投入，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，提高村民環(huán)保參與力度，統(tǒng)籌處理好鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境;環(huán)境治理;多元共治

2018年，中共中央辦公廳等印發(fā)實施了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出了詳盡的村莊環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)的機(jī)制，著力實現(xiàn)人居環(huán)境改善、村莊環(huán)境整潔、農(nóng)民環(huán)境意識增強(qiáng)的目標(biāo)。反觀我國農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)實狀況，垃圾處理、污水排放、廁所建設(shè)等方面還不盡如人意。對此，我國應(yīng)努力構(gòu)建政府、企業(yè)、村民多元共治的模式，統(tǒng)籌處理好農(nóng)村人居環(huán)境治理問題。

一、 我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)狀

1.垃圾處理支出不斷增長，但無害化處理水平仍待提高

農(nóng)村生活垃圾的隨意丟棄，不僅影響了村容村貌，也不利于村民身體素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高。因此，我國政府將生活垃圾處理作為環(huán)保行動的重點，農(nóng)村生活垃圾處理支出逐年提高，與城市生活垃圾處理支出的差距也逐年縮小。2016年，農(nóng)村生活垃圾處理支出為1103322萬元，比上年增長24.84%①，且支出水平與城市接近。

不過，盡管支出增幅較大，但由于在源頭控制、終端歸集上不如城市管理到位，農(nóng)村生活垃圾的無害化處理水平仍比較低。2016年，城市生活垃圾無害化處理率為96.64%，② 而同年鄉(xiāng)村生活垃圾處理率為70.37%，鎮(zhèn)鄉(xiāng)級特殊區(qū)域生活垃圾處理率為63.85%。③

2.村域改水受益程度較高，但污水治理和監(jiān)管力度不足

由于村莊污染面分散，污水排放呈無序狀態(tài)，而洗浴生活用水污染、養(yǎng)殖業(yè)的糞污、村域工業(yè)廢水均會對農(nóng)村的水體產(chǎn)生影響，農(nóng)村的改水治水工作迫在眉睫。國家對此高度重視，農(nóng)村改水④累計受益人口呈整體上升的趨勢， 2014年達(dá)到91511萬人，累計受益率達(dá)到95.6%。⑤但是，污水處理仍是農(nóng)村環(huán)境改善的短板。2016年農(nóng)村污水治理率僅為22%，遠(yuǎn)低于城市89%的處理水平。⑥

同時，由于農(nóng)村面積廣闊，地方設(shè)施和人員配備有限，國家對農(nóng)村的水體檢測和監(jiān)管難以落實。2018年9月，全國地表水水質(zhì)總體呈輕度污染狀態(tài)⑦，在設(shè)置的1940個地表水國考斷面中，Ⅳ類及Ⅳ類以下水質(zhì)斷面占比達(dá)到27.6%。①然而，國控監(jiān)測斷面極少設(shè)置在縣及以下地區(qū)，②受檢的河流主要是干流和一二級支流。而通向農(nóng)村的水域多為二級以下的支流，這就造成農(nóng)村污水監(jiān)管的真空，阻礙了農(nóng)村污水的有效監(jiān)測和治理。

3.廁所革命尚需推進(jìn)，綜合處理措施有待加強(qiáng)

近些年來，政府開展“廁所革命”，引導(dǎo)農(nóng)村新建住房配套建設(shè)無害化衛(wèi)生廁所。農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率逐年遞增，至2016年，農(nóng)村累計使用衛(wèi)生廁所的戶數(shù)達(dá)到21460萬人，普及率超過80%。③

但是，地方政府往往強(qiáng)調(diào)廁所的配備建設(shè)，而對廁所節(jié)能設(shè)備、水循環(huán)裝置和廢物資源化的綜合處理上，缺少管制措施。因此，“廁所革命”尚未成功，距離農(nóng)業(yè)黑水（即廁所污水）全民治理的目標(biāo)還有差距。

二、我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的困境

在治理農(nóng)村人居環(huán)境的過程中，除了政府環(huán)保投資不足之外，企業(yè)社會責(zé)任缺失和村民環(huán)保意識缺乏都是重要的制約因素。

1.政府環(huán)保投資不足

政府對農(nóng)村環(huán)境投資不足，體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，環(huán)境治理投資總量不足。2016年，我國環(huán)境污染治理的投資總額為9219.8億元，僅占當(dāng)年GDP總額的1.24%，低于發(fā)達(dá)國家2%～3%的投資水平。④

其次，政府環(huán)境投資“重工業(yè)，輕農(nóng)業(yè)”。環(huán)境治理投資多數(shù)被用在了工業(yè)污染治理項目投資和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資上。而撥付給農(nóng)村的環(huán)境治理資金，多數(shù)被用在了高污染企業(yè)的污染處理設(shè)施上，對于化肥、農(nóng)藥和固體廢物的處理和管制較少。

再次，環(huán)境投資“重城市，輕鄉(xiāng)村”。長期以來城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展模式，使鄉(xiāng)村在籌措環(huán)境資金時面對更多阻礙，導(dǎo)致鄉(xiāng)以及鎮(zhèn)鄉(xiāng)級區(qū)域環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，垃圾處理投資和污水治理投資僅占當(dāng)?shù)毓迷O(shè)施投資的5.1%和3.4%。⑤而在日本的環(huán)境投資結(jié)構(gòu)中，污水、垃圾等污染的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額占地方政府環(huán)境預(yù)算的80%以上。⑥

最后，資金較少投資于監(jiān)測體系中。對于農(nóng)村污水等污染，缺乏明確細(xì)化的監(jiān)測方法和監(jiān)控體系，導(dǎo)致治理效果和資金投入不匹配。

2.企業(yè)社會責(zé)任缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多具有規(guī)模小、布局分散、技術(shù)水平低、設(shè)備落后等缺點。一些村域內(nèi)的高污染、高能耗企業(yè)為了自身利潤最大化，與地方利益集團(tuán)合謀，以求減少排污成本。有的村域企業(yè)甚至建立露天污水池，通過地下滲漏和自然蒸發(fā)的方式來排放污水。

企業(yè)如缺失社會責(zé)任，在鄉(xiāng)村肆意排污，則將對農(nóng)村人居環(huán)境造成不可估量的損害。這些排放的工業(yè)污染，如果不經(jīng)過嚴(yán)格過濾處理，將對村莊環(huán)境和村民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生不利影響，長此以往，則會威脅身體健康和環(huán)境安全。近年的株洲水稻鎘污染事件是這方面的典型案例。

3.村民環(huán)保意識缺乏

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)境宣傳教育力度有待加強(qiáng)。2015年開展的社會環(huán)境宣傳教育數(shù)為12175次，涉及人數(shù)達(dá)3035.5萬人，累計建立環(huán)境教育基地2345個。⑦相對于我國近6億鄉(xiāng)村人口來說，環(huán)境宣傳教育的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。①

首先，農(nóng)民缺乏化肥、農(nóng)藥的適量意識。為了保證糧食的充足供給，農(nóng)民往往不得不加大種植業(yè)的投入力度，尤其是化肥的投入，片面追求高產(chǎn)和短期收益，從而加劇農(nóng)業(yè)污染。2016年，全國化肥使用量為5984.1萬噸，平均施肥量為443.5千克/公頃，遠(yuǎn)超出國際公認(rèn)的安全上限225千克/公頃。②

其次，農(nóng)戶的養(yǎng)殖規(guī)模小且形式粗放。農(nóng)戶進(jìn)行獸禽養(yǎng)殖時，缺乏科學(xué)的養(yǎng)殖基地設(shè)計，這既不利于產(chǎn)值的增加，也不利于水體和土壤的保護(hù)。畜禽養(yǎng)殖業(yè)的有機(jī)污染物排放量巨大，化學(xué)需氧量和總磷排放量已經(jīng)達(dá)到農(nóng)業(yè)源污染總量的96%和65%。③由此可見，應(yīng)將禽獸養(yǎng)殖業(yè)作為污染防治的重點行業(yè)，予以高度重視。

最后，農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)意識較差。當(dāng)村域內(nèi)企業(yè)對當(dāng)?shù)卦斐晌廴緯r，多數(shù)村民不清楚維權(quán)的渠道和方式，而不得不承受環(huán)境損失。同時，村民對環(huán)保非政府組織的認(rèn)知程度也不高，很少向其尋求幫助。

三、鄉(xiāng)村環(huán)境治理的國際經(jīng)驗借鑒

美國、日本等發(fā)達(dá)國家在解決鄉(xiāng)村的環(huán)境污染問題上，取得了顯著效果。盡管其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，但其多元共治的模式、自治管理的理念和非政府組織的有效介入值得我國借鑒。

1.美國鄉(xiāng)村環(huán)境治理的經(jīng)驗

近些年來，美國聯(lián)邦和州政府通過農(nóng)村專項資助、引入社會資本、建立農(nóng)村社區(qū)等措施，積極開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理，形成了聯(lián)邦與州政府――家庭公司④――農(nóng)戶多元主體的治理模式，取得了較好的成果。

首先，聯(lián)邦和州政府各設(shè)專項資助。聯(lián)邦政府成立農(nóng)村發(fā)展部，致力于農(nóng)村公用設(shè)施和環(huán)保設(shè)施的建設(shè)。而州政府開設(shè)專項資金，用于農(nóng)村污染的治理，同時對發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的個人或部門，采取補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的措施。

其次，農(nóng)村垃圾處理引入社會資本。農(nóng)村的生活垃圾治理多由家庭公司承擔(dān)，從而保證家家戶戶的垃圾都得到處理。政府則根據(jù)各地特點，規(guī)定垃圾治理的收費和處置標(biāo)準(zhǔn)，可回收的垃圾，則用于道路鋪設(shè)等工程。

最后，建立NGO（“非政府組織”，即“Non-Governmental Organizations”的英文縮寫）性質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)村社區(qū)是根據(jù)美國法律所建設(shè)的、由農(nóng)民自發(fā)組建的自治體。在環(huán)境治理中，農(nóng)戶不僅可以直接參與村莊的環(huán)境整治行動，還通過開展環(huán)保宣傳，來普及更加健康的生活方式。

2.日本鄉(xiāng)村環(huán)境治理的經(jīng)驗

從20世紀(jì)60年代起，日本就高度重視鄉(xiāng)村環(huán)境的治理，并出臺了《凈化槽法》《農(nóng)藥管理法》等法案，分別就鄉(xiāng)村污水治理和農(nóng)業(yè)污染等問題做了詳細(xì)規(guī)定。近些年來，日本農(nóng)村環(huán)境污染治理成效明顯，除了實行垃圾分類，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)外，還呈現(xiàn)出自身的治理特色。

首先，各基層自治體自主決定“環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)”的發(fā)展規(guī)模和形式，同時由第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)格把關(guān)。生態(tài)農(nóng)戶需要進(jìn)行申請才能獲得種植許可，農(nóng)產(chǎn)品需要控制化肥和農(nóng)藥的用量才能獲得認(rèn)證。

其次，行政機(jī)關(guān)、用戶、行業(yè)機(jī)構(gòu)三方共治，解決農(nóng)村環(huán)境設(shè)施問題。農(nóng)戶以每戶為單位，向地方行政機(jī)關(guān)提出環(huán)保設(shè)施的申請，政府部門對項目進(jìn)行審批。在獲得實施許可后，再由第三方審查機(jī)構(gòu)對環(huán)保設(shè)施進(jìn)行審核監(jiān)督。

最后，環(huán)保NGO分布廣泛。在日本，約8000個人口就有一個環(huán)境保護(hù)的NGO⑤，其涵蓋的范圍涉及多個方面：有針對資源循環(huán)、美化環(huán)境的組織，有針對環(huán)保教育、推廣綠色生活方式的組織，也有進(jìn)行環(huán)境質(zhì)檢、提出政策建議的組織。日本環(huán)保NGO的運行，不僅依靠政府的資金支持，還通過環(huán)保項目收費、第三方環(huán)保服務(wù)費，獲得運營資金。

四、實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境多元共治的政策建議

借鑒發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理經(jīng)驗，并結(jié)合我國農(nóng)村的治理現(xiàn)狀，我國應(yīng)積極轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、村民的多元共治模式，提升政府投入、企業(yè)責(zé)任和村民參與力度，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理問題。

1.加大政府環(huán)保投入

根據(jù)世界銀行的研究報告，只有當(dāng)環(huán)境保護(hù)投資到達(dá)國民生產(chǎn)總值的2%―3%時，才能有效改善環(huán)境。因此，針對農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不足的問題，政府應(yīng)該加大財政投入，并積極推進(jìn)垃圾清理、廁所改進(jìn)等，使農(nóng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和常態(tài)化。

此外，應(yīng)完善農(nóng)村生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。對于自然保護(hù)區(qū)眾多的地區(qū)，中央應(yīng)該給予更多的縱向轉(zhuǎn)移支付。而省內(nèi)、省與省之間也可構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實施橫向的轉(zhuǎn)移支付制度。

2.強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任

強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，首先應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)。2015年施行修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，強(qiáng)化了企業(yè)污染的防治責(zé)任，加大了對環(huán)境違法行為的法律制裁。2018年1月1日起，《環(huán)境保護(hù)稅法》開始實施，排污的“費改稅”拉開序幕。在完善環(huán)保立法的同時，今后應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化對企業(yè)排污的法律約束。此外，還應(yīng)健全鄉(xiāng)村企業(yè)排污的檢測體系，包括建立統(tǒng)一的污染源檢測指標(biāo)、引入先進(jìn)的污染監(jiān)測技術(shù)和培訓(xùn)專業(yè)的技術(shù)人員。

其次，鄉(xiāng)村企業(yè)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變粗放式的生產(chǎn)方式，通過改進(jìn)技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，減少污染排放。隨著社會環(huán)保意識的提高，肆意排污的企業(yè)往往受到公眾的輿論譴責(zé)。因此，鄉(xiāng)村企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過合理規(guī)劃生產(chǎn)和經(jīng)營活動，取得環(huán)境保護(hù)認(rèn)證①，樹立起環(huán)境友好型企業(yè)的形象，以擴(kuò)大自身影響力，進(jìn)而贏得消費者的認(rèn)可、獲得更多的市場。

另外，還應(yīng)鼓勵社會資本投入農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如垃圾處理、清潔能源開發(fā)、合同節(jié)水管理等。政府在健全社會資本引入制度的同時，也應(yīng)規(guī)范社會資本在農(nóng)村環(huán)保項目中的實施運營。對于適合引入社會資本的村域，應(yīng)通過公開招標(biāo)和談判的方式，嚴(yán)格審核競標(biāo)公司的財務(wù)信息、信用情況。為了確保項目順利實施，應(yīng)做好前期的效益評估和后續(xù)投入的跟進(jìn)和監(jiān)督，并健全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，確保社會資本得到安全和高效的使用。

3.提高村民環(huán)保參與力度

一方面，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境宣傳教育。我國可以借鑒國際經(jīng)驗，建立起完整的環(huán)境教育體系。通過在鄉(xiāng)村中小學(xué)開設(shè)環(huán)境教育課程，舉辦環(huán)保知識競賽等，從小培養(yǎng)公民的環(huán)保意識。而除了政府部門之外，環(huán)保NGO還可以通過開展環(huán)保知識講座，發(fā)放環(huán)保宣傳冊，建設(shè)環(huán)保微信公眾號等方式，來提高公眾對污染問題的關(guān)注。

另一方面，提高村民參與環(huán)保治理力度。村民既是村莊污染的受害者，也是污染治理行為的受益者，因此應(yīng)當(dāng)鼓勵他們積極參與到村莊治污行動中來。對于參與有困難的村民，還可以通過求助環(huán)保NGO，尋求專業(yè)化的幫助。提高村民對污染治理等公共事務(wù)的參與力度，有利于各方實現(xiàn)良好互動，推動農(nóng)村人居環(huán)境治理。

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（責(zé)任編輯：劉海琳）