新形勢(shì)下高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)研究

劉佳佳

摘 要：本文試圖從高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)視角出發(fā)，根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)的全面性原則，將頂層決策納入內(nèi)部控制建設(shè)范疇，旨在完善高校內(nèi)部控制建設(shè)，加快高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：高校內(nèi)部控制;經(jīng)濟(jì)活動(dòng);頂層決策層面;經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面

一、引言

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，科教興國人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的有效實(shí)施以及教育體制改革的全面深化，使得高校涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益變得復(fù)雜，原有的內(nèi)部控制制度不能滿足新形勢(shì)下高校發(fā)展的要求，因此加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。

高校內(nèi)部控制是指高校為確保科研、教學(xué)和其他相關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及提高辦學(xué)效率、實(shí)現(xiàn)“雙一流”大學(xué)等戰(zhàn)略目標(biāo)在高校自身內(nèi)部管理中采取的防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的方法、程序和措施的統(tǒng)稱。財(cái)政部于2012年出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件;2015年財(cái)政部又頒布了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》文件;隨即教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》;財(cái)政部又相繼下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》;這一系列積極舉措的出臺(tái)與實(shí)施標(biāo)志著我國高校正式進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新時(shí)期，高校必須采取舉措建設(shè)規(guī)范有效的內(nèi)部控制制度。

各省教育及財(cái)政主管部門相繼開展了各省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，但目前來看內(nèi)部控制建設(shè)并不完善，大部分高校尚未實(shí)施完整有效的內(nèi)部控制制度，高校內(nèi)部控制建設(shè)仍處于初級(jí)探索階段。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)理論基礎(chǔ)

1.內(nèi)部控制理論發(fā)展歷程

內(nèi)部控制研究歷史久遠(yuǎn)，其發(fā)展歷程可以劃分為五個(gè)階段。

第一階段，內(nèi)部牽制論。20世紀(jì)40年代以前認(rèn)定為內(nèi)部控制牽制階段，內(nèi)部牽制表現(xiàn)為賬目間的核對(duì)、崗位分離、對(duì)會(huì)計(jì)出納等關(guān)鍵崗位明確其職責(zé)等，其最初提出是為了保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)，防止舞弊行為的發(fā)生，降低會(huì)計(jì)差錯(cuò)的出現(xiàn)，為內(nèi)控控制理論的后續(xù)發(fā)展和完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二階段，內(nèi)部控制制度論。20世紀(jì)40年代到70年代應(yīng)運(yùn)而生了內(nèi)控控制制度理論。內(nèi)部控制制度理論的觀點(diǎn)認(rèn)為：內(nèi)部控制范疇不僅僅是針對(duì)會(huì)計(jì)控制，還包含管理控制，其中，會(huì)計(jì)控制旨在保護(hù)企業(yè)資產(chǎn)、檢查會(huì)計(jì)記錄的準(zhǔn)確與否及是否可靠;管理控制旨在提高經(jīng)營效率，促使相關(guān)管理政策得以貫徹執(zhí)行。

第三階段，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)論。20世紀(jì)80年代后，內(nèi)部控制理論又有了進(jìn)一步的突破，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)取代了內(nèi)部控制制度，不再劃分會(huì)計(jì)控制和管理控制，并將控制環(huán)境納入內(nèi)部控制的范疇，認(rèn)為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)由控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、控制程序三大要素構(gòu)成，這一階段的內(nèi)部控制關(guān)注的是企業(yè)整體層面，側(cè)重于企業(yè)的執(zhí)行與監(jiān)督。

第四階段，內(nèi)部控制要素論?；谄髽I(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)表虛假和負(fù)面情況頻發(fā)的背景下，內(nèi)控控制理論成為關(guān)注的焦點(diǎn)。1992年COSO報(bào)告的發(fā)布使得內(nèi)部控制理論研究有了新的歷史性突破，堪稱內(nèi)部控制發(fā)展史的里程碑。報(bào)告首次提出了內(nèi)部控制整體框架，框架涵蓋五個(gè)要素，具體包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督活動(dòng)。

第五階段，內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)論。隨著2001年以后全球知名企業(yè)財(cái)務(wù)舞弊案件的發(fā)生，內(nèi)部控制缺陷逐漸顯現(xiàn)，COSO委員會(huì)對(duì)內(nèi)控控制理論進(jìn)行延伸，提出企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理整合框架，簡稱ERM框架。ERM框架強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)管理在內(nèi)控中的地位，在內(nèi)部控制五要素基礎(chǔ)上增加了目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，使得內(nèi)部控制理論再次上升到新的高度。

2.我國高校內(nèi)部控制理論需求

（1）改進(jìn)與創(chuàng)新的需求。長久以來內(nèi)部控制理論受到各界的廣泛關(guān)注，1992年內(nèi)部控制―整合框架、1995年COCO報(bào)告、1999年Turnbull報(bào)告、2004年企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理―整合框架等都是圍繞企業(yè)展開，高校是事業(yè)單位的典型隸屬群體，其實(shí)行學(xué)術(shù)與行政雙向并行的管理模式，企業(yè)資金來源多樣業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜，與企業(yè)有著截然不同的經(jīng)營模式，因而對(duì)高校內(nèi)部控制必須在企業(yè)內(nèi)部控制基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)和創(chuàng)新。

（2）擴(kuò)展范疇的需求。傳統(tǒng)的內(nèi)部控制研究局限于具體的業(yè)務(wù)層面，已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形勢(shì)。2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確要求：高校應(yīng)以內(nèi)部控制―整合框架為依據(jù)構(gòu)建高校內(nèi)部控制制度，2016年《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)提出高校在內(nèi)部控制建設(shè)中應(yīng)遵循全面性原則，將頂層決策層納入高校內(nèi)部控制建設(shè)范疇，以實(shí)現(xiàn)對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

三、高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制框架構(gòu)建

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的全面性原則的要求，結(jié)合我國高校獨(dú)有屬性，試圖嘗試構(gòu)建我國新形勢(shì)下高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制體系框架，如圖1所示。

從組織界定角度來講，我國高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)涵蓋兩個(gè)層面：單位層面和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面，其中，單位層面應(yīng)包含頂層決策層控制和環(huán)境要素層控制。頂層決策層是連接高校內(nèi)外部利益相關(guān)者的橋梁，一方面頂層決策層要接受外部相關(guān)政府部門的管控與監(jiān)督，另一方面頂層決策層又是高校內(nèi)部控制的組織者，是行使高校決策權(quán)和保證高校正常運(yùn)作的重要職責(zé)部門，其地位和作用有必要對(duì)其進(jìn)行控制和監(jiān)督，因此將頂層決策層納入高校內(nèi)部控制范疇而不限制于業(yè)務(wù)層面是新形勢(shì)下高校內(nèi)部控制建設(shè)的必然結(jié)果。

從業(yè)務(wù)界定角度來講，雖有個(gè)別人士提出擴(kuò)大內(nèi)部控制覆蓋領(lǐng)域，高校的內(nèi)部控制要涵蓋高校業(yè)務(wù)的全方面，但就目前我國高?，F(xiàn)狀來看此種理想化的內(nèi)部控制建設(shè)難以構(gòu)建和實(shí)施，反而達(dá)不到控制目標(biāo);并且從內(nèi)部控制理論最初提出至今的發(fā)展歷程和實(shí)踐中可以看出內(nèi)部控制建設(shè)主要針對(duì)的還是單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，因此，新形勢(shì)下我國高校內(nèi)部控制建設(shè)依然應(yīng)該局限于業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)。

從控制內(nèi)容角度來講，高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制主要涵蓋三個(gè)大的方面，分別為決策層面控制、環(huán)境要素控制、業(yè)務(wù)層面控制。決策層面的控制主要是對(duì)高校黨委會(huì)及常委會(huì)、校長辦公會(huì)等決策組織進(jìn)行監(jiān)管，但是由于決策層擔(dān)任著內(nèi)部控制組織者的角色，依靠其自己建立的內(nèi)部控制制度來監(jiān)控自己，不具有約束力也不符合原則，因此對(duì)高校決策層面的控制既要依靠于自身的內(nèi)部控制監(jiān)督還要借助于外部責(zé)任部門的治理和監(jiān)管;環(huán)境要素控制主要關(guān)注的是高校的戰(zhàn)略目標(biāo)、績效考核、人事政策、組織架構(gòu)、內(nèi)部文化、國家政策、財(cái)務(wù)體系、內(nèi)審體系、信息溝通幾個(gè)方面的監(jiān)管;業(yè)務(wù)層面控制主要涉及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理、附屬單位管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容。

四、高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的實(shí)施

首先，在組織架構(gòu)上應(yīng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門及監(jiān)察部門，并由校長辦公會(huì)等決策層牽頭成立組建內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)高校環(huán)境要素層面控制及業(yè)務(wù)活動(dòng)層面控制進(jìn)行組織牽頭實(shí)行并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)，同時(shí)決策層也要接受教代會(huì)等組織的監(jiān)督。

其次，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部授權(quán)審批流程，依據(jù)職責(zé)與分工逐級(jí)進(jìn)行授權(quán)與審批，不得越權(quán)，不得逃避責(zé)任。

最后，管理者要高度重視內(nèi)部控制的重要，內(nèi)部控制的有效實(shí)施是需要各個(gè)部分的相互配合與溝通，順暢的溝通可以大大提高內(nèi)部控制執(zhí)行效果，這就要求高校管理層應(yīng)不定期組織內(nèi)部控制專項(xiàng)培訓(xùn)，將內(nèi)部控制思想傳遞給每一個(gè)人，增加全員上下的內(nèi)部控制意識(shí)，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

1.財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），2012.

2.財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見，2015.

3.教育部.教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行），2016.

4.財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知，2016.

5.李延召，胡惠怡.新時(shí)期高校內(nèi)部控制建設(shè)探討.教育財(cái)會(huì)研究，2016（4）.

（責(zé)任編輯：王文龍）