行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建策略

趙燕

摘 要：行政事業(yè)單位的預(yù)算是本部門開展具體業(yè)務(wù)和完成任務(wù)目標(biāo)的重要保障，是財(cái)政部門控制支出、管理收入的重要依據(jù)之一，能全面反映某一單位的整體發(fā)展情況。本文結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中的常見問(wèn)題展開分析，并提出構(gòu)建行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的合理化建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算績(jī)效;管理體系;構(gòu)建策略

近年來(lái)，我國(guó)行政改革的力度不斷加大，對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府越來(lái)越重視，政府的公共服務(wù)能力與管理水平逐步提高。建設(shè)服務(wù)型政府，需要公共財(cái)政提供的物質(zhì)基礎(chǔ)做保障，它在政府體制改革中起著十分重要的作用，需要相關(guān)政府部門合理規(guī)劃，部門預(yù)算作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都要有適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，這正是預(yù)算績(jī)效管理的意義所在。

一、預(yù)算績(jī)效的內(nèi)涵

行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效，一般指投入一定量的資金，通過(guò)使用資金達(dá)到預(yù)期的效益與結(jié)果，它包括三個(gè)方面：效率、效果、效益。

預(yù)算能為行政事業(yè)單位正常履行其公共服務(wù)職能提供最根本的資金支持，年度性、收支性、法制性是其基本特征，這也使得行政事業(yè)單位預(yù)算從編制到執(zhí)行再到年終決算，都要受到法律的嚴(yán)格管理。部門預(yù)算涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)及行政學(xué)，是對(duì)財(cái)經(jīng)知識(shí)的綜合運(yùn)用，作為政府部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它也有一定的規(guī)律性。我國(guó)行政事業(yè)單位的部門預(yù)算一般包括預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行三個(gè)階段。從每年的1月1日至12月31日，為一個(gè)部門預(yù)算年度周期。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效的常見問(wèn)題

1.預(yù)算績(jī)效制度不完善

完善的預(yù)算績(jī)效體系構(gòu)建，需要健全的制度作為保障，但預(yù)算績(jī)效在制度建設(shè)上還存在一定的問(wèn)題，如體系不健全、重點(diǎn)不突出及制度建設(shè)的定位不高等，諸多問(wèn)題的存在制約著政府部門預(yù)算改革的發(fā)展。第一，建立健全單位預(yù)算績(jī)效管理體系是我們的根本目的，但當(dāng)前相應(yīng)的管理制度匱乏，相關(guān)建設(shè)目標(biāo)還未延伸到管理層面，致使預(yù)算績(jī)效及評(píng)價(jià)體系雖然在不斷完善，但預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容卻無(wú)法同步。第二，制度體系的不健全是改革的障礙之一。事實(shí)上，政府部門預(yù)算績(jī)效管理需要一整套完整的制度體系，組織實(shí)施、目標(biāo)規(guī)劃、資料信息的搜集等環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。但當(dāng)前的預(yù)算制度難以把績(jī)效管理的全部?jī)?nèi)容囊括進(jìn)去。

2.管理技術(shù)有待提升

首先，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是預(yù)算績(jī)效體系的核心部分，科學(xué)的評(píng)價(jià)體系能夠合理地評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效。但實(shí)際執(zhí)行中，當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系還有待完善，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，衡量標(biāo)準(zhǔn)存在多樣化現(xiàn)象，這也在一定程度上導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)價(jià)的隨意性。同時(shí)，量化指標(biāo)的簡(jiǎn)單化導(dǎo)致預(yù)算的總體情況得不到真實(shí)反映。

其次，我國(guó)行政事業(yè)單位一般采用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法是目標(biāo)分析比較法、成本效益分析法等，這些方法對(duì)于我們要達(dá)到的目標(biāo)來(lái)說(shuō)還是很簡(jiǎn)單的，主觀因素較大，很多單位還沒(méi)有引進(jìn)層次分析法等先進(jìn)方法，管理技術(shù)提升緩慢。

最后，績(jī)效評(píng)價(jià)的重要目的就是對(duì)預(yù)算進(jìn)行公正客觀的評(píng)價(jià)，但由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革尚處于起步階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定的差距，多數(shù)政府部門的歷史數(shù)據(jù)及信息缺失，所以缺乏客觀公正的數(shù)據(jù)，這勢(shì)必導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作的作用受限，并且難以量化。

3.預(yù)算績(jī)效環(huán)境掣肘多

首先，體制改革尚未完全到位。財(cái)政部門是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效改革的重要部門之一，但受我國(guó)傳統(tǒng)政府管理模式的影響，財(cái)政部門的合理訴求尚得不到全部滿足，這也給改革帶來(lái)了不利影響。當(dāng)前，服務(wù)型政府的理念還沒(méi)真正落實(shí)，部分行政部門還存在職責(zé)不清晰、服務(wù)水平較低、部門權(quán)力交叉等問(wèn)題，這嚴(yán)重制約著預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建。

其次，政府采用的會(huì)計(jì)制度直接影響著預(yù)算績(jī)效改革，當(dāng)前政府部門更多的是采用收付實(shí)現(xiàn)制度，它的優(yōu)點(diǎn)是便于掌握預(yù)算支出，但缺點(diǎn)是難以真正反映政府整體運(yùn)行狀況，相信隨著政府會(huì)計(jì)制度的改革，政府部門采用權(quán)責(zé)發(fā)生制作為記賬方法，這種現(xiàn)象會(huì)有明顯改觀，預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境也會(huì)得到有效改善。

4.預(yù)算績(jī)效管理觀念落后

首先，思想觀念不統(tǒng)一。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起步較晚，尚未形成完善的制度來(lái)支撐其發(fā)展，管理觀念滯后，所以管理者重視與否，是改革能否深入推進(jìn)的直接動(dòng)力。但實(shí)際工作過(guò)程中，因各行政事業(yè)單位管理者對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)上的偏差，其重視程度也不一樣，改革力度難以一致，甚至有的持反對(duì)態(tài)度，思想觀念的阻礙導(dǎo)致改革步入困境。

其次，績(jī)效管理意識(shí)不足。近些年來(lái)，我國(guó)也進(jìn)行了一些財(cái)政支出有益嘗試，如國(guó)庫(kù)集中支付、部門預(yù)算等，從某種程度上改變了我國(guó)財(cái)政支出模式，但是傳統(tǒng)的預(yù)算管理卻沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，人們的觀念還停留在以收定支上，對(duì)于預(yù)算績(jī)效的積極意義認(rèn)識(shí)不足。所以，相關(guān)人員應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，及時(shí)改變觀念。

最后，受傳統(tǒng)政績(jī)觀的影響，行政事業(yè)單位管理者更關(guān)注能給他們帶來(lái)政績(jī)的項(xiàng)目、工程等，注重向上級(jí)多申請(qǐng)資金，而對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)注度明顯不足。受政績(jī)理念的影響，評(píng)價(jià)支出績(jī)效一般以GDP的增長(zhǎng)為指標(biāo)，且是唯一指標(biāo)，這也在很大程度上影響了預(yù)算績(jī)效的深入發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建

1.完善預(yù)算績(jī)效管理制度與機(jī)制

行政事業(yè)單位要建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度及與之配套的規(guī)章制度，提出任務(wù)目標(biāo)，明確各自的職責(zé)分工。同時(shí)從內(nèi)部控制的角度來(lái)說(shuō)，完善預(yù)算績(jī)效管理制度，需要全面掌控預(yù)算績(jī)效管理中出現(xiàn)的各類問(wèn)題。

首先，要充分認(rèn)清預(yù)算績(jī)效管理的重要性，單位管理者須從概念上對(duì)其有明確的認(rèn)識(shí)，預(yù)算績(jī)效直接關(guān)系到單位各項(xiàng)活動(dòng)的開展，所以相關(guān)的預(yù)算績(jī)效管理必須到位，避免出現(xiàn)疏漏。

其次，在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，應(yīng)以財(cái)務(wù)部門為主，其他部門為輔，多部門協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的全覆蓋。

最后，行政事業(yè)單位還要正確理順預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)系，內(nèi)部控制并不僅僅是一項(xiàng)獨(dú)立的工作，在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，要把內(nèi)部控制的理念整合到預(yù)算績(jī)效管理中去，從整體全面的角度展開獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理工作。

2.科學(xué)編制預(yù)算

預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行是緊密聯(lián)系在一起的，只有預(yù)算編制合理，預(yù)算執(zhí)行才能規(guī)范。行政事業(yè)單位應(yīng)明確各相關(guān)業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制中的職責(zé)，做好財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，密切財(cái)務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)科室的協(xié)調(diào)交流，做好前期調(diào)研工作，充分考慮各種制約因素，做到科學(xué)合理地編制預(yù)算，確保預(yù)算執(zhí)行效率。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行后的績(jī)效跟蹤

在行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行中，要有行之有效的跟蹤形式，由上級(jí)主管部門和本級(jí)單位共同對(duì)績(jī)效管理目標(biāo)的完成情況進(jìn)行跟蹤，由財(cái)務(wù)科室對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行合理的分析，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行與財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算目標(biāo)有差異時(shí)，深入挖掘存在的缺陷及問(wèn)題，對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算批復(fù)的原因進(jìn)行深入分析，并及時(shí)向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門匯報(bào)，采取合理的補(bǔ)救措施。

4.嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的核心內(nèi)容就是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)也是預(yù)算改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是否有效、合理會(huì)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量產(chǎn)生決定性的影響。

首先，行政事業(yè)單位須根據(jù)單位自身的實(shí)際情況，制定合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)并不是利潤(rùn)最大化，而是社會(huì)效益最大化，因此應(yīng)選擇單位所產(chǎn)生的社會(huì)效益及其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，即將社會(huì)效益、服務(wù)質(zhì)量作為一級(jí)指標(biāo)，再?gòu)囊患?jí)指標(biāo)中細(xì)化出二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)。

其次，合理設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重，要根據(jù)時(shí)態(tài)變化對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，常用的權(quán)重確定方法有主成分分析法、層次分析法等。在內(nèi)控視角下，還應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容融入預(yù)算績(jī)效管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)里，認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)單位潛在的內(nèi)部及外部風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也要積極引入先進(jìn)的評(píng)價(jià)方法，如層次分析法等，使績(jī)效評(píng)價(jià)更具科學(xué)性、數(shù)據(jù)更具說(shuō)服力，更能服務(wù)于單位管理與決策。

最后，應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行“雙監(jiān)控”，及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的偏差，避免資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)扥問(wèn)題，還要及時(shí)糾正政策和項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，堵住管理漏洞，確保資金使用的安全高效。

5.建設(shè)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)制

行政事業(yè)單位當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行完畢后，上級(jí)主管部門要匯總系統(tǒng)內(nèi)的預(yù)算績(jī)效自我評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)情況上報(bào)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門，由財(cái)政部門根據(jù)要求，選擇有代表性的重點(diǎn)項(xiàng)目再次評(píng)審，找出不足，提出改進(jìn)策略，同時(shí)要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行不力的單位，可通過(guò)收回預(yù)算資金、下一年少安排財(cái)政支出項(xiàng)目等方式開展問(wèn)責(zé)，對(duì)亂作為、不作為的相關(guān)人員要制定相關(guān)懲處措施。評(píng)價(jià)結(jié)果可作為下一年編制預(yù)算的重要依據(jù)之一，評(píng)價(jià)良好的單位可優(yōu)先考慮予以安排項(xiàng)目，反之則減少預(yù)算安排甚至取消預(yù)算安排。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理，并不單單是一項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，它真正體現(xiàn)的是一個(gè)單位的發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展思路及管理模式，預(yù)算績(jī)效管理作為一種規(guī)范的管理方式，不僅可以提升公共資源的使用效率，同時(shí)對(duì)于改革創(chuàng)新也有一定的促進(jìn)作用。所以，在今后的工作中，行政事業(yè)單位的相關(guān)人員要加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，相關(guān)部門及人員要互相配合，共同做好預(yù)算績(jī)效的管理工作。

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（責(zé)任編輯：王文龍）