防控PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

趙瑋

摘 要：防范化解PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是PPP模式持續(xù)發(fā)展的根本保障。我國(guó)PPP模式的快速發(fā)展，推動(dòng)了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解了地方財(cái)政壓力，但由于立法滯后導(dǎo)致支出責(zé)任和義務(wù)不確定等原因，一些PPP項(xiàng)目逐漸顯現(xiàn)出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響了PPP模式的推廣和穩(wěn)定發(fā)展。探索切實(shí)的防范風(fēng)險(xiǎn)路徑，成為PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的重大命題。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

一、 PPP概述

PPP模式是政府與社會(huì)資本通過(guò)簽訂合同的方式來(lái)控制他們合作開展的公益與經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目，政府在不損害社會(huì)資本的前提下提高對(duì)社會(huì)公共性的追求，社會(huì)資本會(huì)在項(xiàng)目供應(yīng)性不受影響的前提下讓其利益達(dá)到最大化，這種合同方式既能夠在對(duì)雙方行為進(jìn)行約束的同時(shí)，又能夠?qū)﹄p方的利益實(shí)施保護(hù)。

二、防控PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）加快PPP立法進(jìn)程，建立國(guó)家層面的法律法規(guī)

在PPP立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，把防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為主要著眼點(diǎn)。第一，完善PPP合同，使其更具完整性、規(guī)范性和長(zhǎng)效性。按照風(fēng)險(xiǎn)由最適宜承擔(dān)者承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與回報(bào)相匹配、風(fēng)險(xiǎn)合理分配的原則，制定項(xiàng)目唯一性、最低需求承擔(dān)、政府承諾和合理回報(bào)等條款，形成邊界條件清晰、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)明確的合同體系。第二，明確規(guī)定利益主體的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任和義務(wù)。從法律源頭，嚴(yán)格劃分在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和處置過(guò)程中，政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)等的義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。第三，確定政府部門在應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的分工、協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。在PPP項(xiàng)目中，地方政府、財(cái)政部門、發(fā)改部門和國(guó)資委等部門都按照部門職責(zé)，參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督。第四，規(guī)范各部門和地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)政策文件。由國(guó)務(wù)院牽頭，聯(lián)合各部門和地方政府，統(tǒng)一梳理現(xiàn)有PPP法規(guī)和政策。對(duì)于存在沖突的部門規(guī)章和地方政策，進(jìn)行整合規(guī)范。

（二）構(gòu)建具有強(qiáng)約束力的PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)

PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，是有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。未來(lái)應(yīng)當(dāng)以定量分析為基礎(chǔ)，積極探索PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，可以根據(jù)項(xiàng)目階段進(jìn)行劃分：

1、PPP項(xiàng)目識(shí)別和分析階段

建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，檢驗(yàn)項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)物有所值和財(cái)政可承受。目前我國(guó)仍未出臺(tái)操作手冊(cè)，用于甄別項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式。如果PPP項(xiàng)目初期沒(méi)有進(jìn)行充分論證，未來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本可能大幅增加，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，引發(fā)更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》已經(jīng)具備一定的財(cái)政可承受能力的評(píng)價(jià)方法，但應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政承受能力的評(píng)價(jià)方法。

2、PPP項(xiàng)目采購(gòu)和合同訂立階段

建立合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，選擇適合的社會(huì)資本。社會(huì)資本的技術(shù)水平和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)十分重要。因此，運(yùn)用合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，在選擇適合資本時(shí)，不僅要考慮資金實(shí)力，更多要關(guān)注專業(yè)技術(shù)水平和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)等，綜合判斷社會(huì)資本是否具備履行合同的能力。

3、PPP項(xiàng)目實(shí)施階段

建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)績(jī)效監(jiān)管模型，識(shí)別和治理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。監(jiān)管PPP項(xiàng)目績(jī)效，不僅是對(duì)社會(huì)資本項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也是對(duì)政府部門的財(cái)政資金撥付等工作加以評(píng)價(jià)，以達(dá)到公平公正的合作目標(biāo)。可以探索以平衡記分卡為基礎(chǔ)，建立動(dòng)態(tài)的全生命周期的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系。

4、PPP項(xiàng)目移交階段

建立移交財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督模型，保證項(xiàng)目移交的完整性。項(xiàng)目合作期限結(jié)束，綜合考慮設(shè)施、人員、技術(shù)、無(wú)形資產(chǎn)等內(nèi)容，保證項(xiàng)目移交符合合同規(guī)定，避免因存在瑕疵，影響未來(lái)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。這樣從以上四方面都考慮全面了，才能盡可能的防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善與PPP模式相配套的財(cái)稅體制

防控PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要與PPP模式相配套的財(cái)稅體制。

1、合理劃分中央與地方稅收

在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，科學(xué)確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當(dāng)增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學(xué)的具有中國(guó)特色的中央和地方收入劃分體系。

2、鞏固營(yíng)改增改革成效

合理降低增值稅的水平，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)低稅收和全覆蓋，避免征收環(huán)節(jié)出現(xiàn)重復(fù)征稅的情況，降低稅收扭曲效應(yīng)的影響。

3、完善PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策

PPP項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、投資金額大，社會(huì)資本投資熱情不高。為激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情，需要制定合理的稅收優(yōu)惠政策，推動(dòng)社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）建立地方政府信用體系

PPP模式是一個(gè)長(zhǎng)期合作過(guò)程，守合同、重信用是合作的基石。構(gòu)建地方政府信用體系，有利于吸引社會(huì)資本長(zhǎng)期參與PPP模式。

（1）建立PPP全面信用監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部和外部共同監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府，政府、人大、財(cái)政部門對(duì)PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，要定期進(jìn)行PPP信用監(jiān)督檢查，若發(fā)現(xiàn)存在失信行為，要根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究。外部監(jiān)督方面，充分發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用：通過(guò)PPP綜合信息平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布PPP信息;設(shè)立政府PPP失信行為舉報(bào)渠道;支持高校、科研院所和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)參與信用評(píng)級(jí)體系監(jiān)督。

（2）建立財(cái)政支付追償機(jī)制

對(duì)于社會(huì)資本已按合同履約，但地方政府拒不支付服務(wù)費(fèi)用的情況，社會(huì)資本可以向上級(jí)財(cái)政部門提出申請(qǐng)，將轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支付PPP項(xiàng)目，保證PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

（3）建立政府失信懲罰機(jī)制

對(duì)于在PPP領(lǐng)域中出現(xiàn)的政府失信行為，應(yīng)該由上級(jí)政府牽頭，結(jié)合失信行為對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)造成的負(fù)面影響程度，要求地方政府書面說(shuō)明失信原因、過(guò)程并制定整改方案。對(duì)于失信行為的主要負(fù)責(zé)人，要依法追究其法律責(zé)任。

（五）加大PPP項(xiàng)目信息公開力度

陽(yáng)光化的PPP項(xiàng)目信息公開機(jī)制，是最好的防腐劑和制度約束，也是防控PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，加大信息披露力度。

1、PPP項(xiàng)目中后期的信息公開

目前公開信息中，采購(gòu)環(huán)節(jié)內(nèi)容多，運(yùn)營(yíng)和移交環(huán)節(jié)內(nèi)容少。細(xì)化PPP項(xiàng)目中后期的信息公開披露要求，為解決政府付費(fèi)類項(xiàng)目的財(cái)政支付問(wèn)題提供有力抓手，讓項(xiàng)目實(shí)施更有全面性、合理性和科學(xué)性。

2、細(xì)化PPP項(xiàng)目信息公開的內(nèi)容

對(duì)于占用公共資源較多和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的單個(gè)項(xiàng)目，需重點(diǎn)單獨(dú)披露財(cái)政支出責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和結(jié)果;對(duì)于轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府需定期披露財(cái)政支出責(zé)任，并分析是否對(duì)財(cái)政及社會(huì)運(yùn)行造成影響[2]。

3、引入第三方監(jiān)督

引入高校、科研機(jī)構(gòu)和PPP咨詢機(jī)構(gòu)等獨(dú)立的第三方組織，對(duì)已納入項(xiàng)目庫(kù)的全部PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，并向社會(huì)公開評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)報(bào)告。第三方監(jiān)督有利于提高信息管理的質(zhì)量，避免信息出現(xiàn)“失真”和“失準(zhǔn)”現(xiàn)象。

結(jié)束語(yǔ)：

總之，PPP作為一種公共服務(wù)的供給方式，本來(lái)就具有比較高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。不少質(zhì)量較低的PPP項(xiàng)目引起的債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)都要求財(cái)政來(lái)兜底，加上部分地方政府強(qiáng)行實(shí)施PPP項(xiàng)目，通過(guò)PPP發(fā)揮已經(jīng)被否定了的融資平臺(tái)功能，使其面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)非常大。這些可能給PPP項(xiàng)目的未來(lái)現(xiàn)金流帶來(lái)不確定性，并對(duì)商業(yè)銀行提出了更高的要求。要更好地防控這種風(fēng)險(xiǎn)，需結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，建立起科學(xué)的防控體系，有效地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)財(cái)政擔(dān)保等手段，有效地規(guī)避潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜愛(ài)華，劉家豪.PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制研究[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，30（04）：100-107.

[2]王寶華.政府與社會(huì)資本合作（PPP）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)題研究[J].新經(jīng)濟(jì)，2016