政策演進中的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀及其變革路徑探析

王鳳華

[摘要]2008年2月22日教育部頒布《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，該法令頒布后獨立學(xué)院開始了轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)展之路，轉(zhuǎn)設(shè)進程雖然緩慢，但每年都有一批獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成為獨立設(shè)置的普通本科高校。本文結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，對獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量、轉(zhuǎn)設(shè)地域分布、轉(zhuǎn)設(shè)后辦學(xué)屬性選擇以及舉辦者進行了分析，對獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的政策制度設(shè)計與推進過程進行了梳理。隨著民辦教育新法新政的頒布和分類管理的實施，在新一輪高等教育利益格局變革中，獨立學(xué)院應(yīng)盡快明確發(fā)展道路，把握發(fā)展機遇。

[關(guān)鍵詞]獨立學(xué)院;轉(zhuǎn)設(shè);分類管理

[中圖分類號] G648[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]1005-5843（2019）02-0010-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.003

2008年2月22日教育部頒布《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱“教育部26號令”），該法令頒布后獨立學(xué)院開始了轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)展之路，轉(zhuǎn)設(shè)進程雖然緩慢，但每年都有一批獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成為獨立設(shè)置的普通本科高校。2018年5月31日教育部發(fā)展規(guī)劃司公布《關(guān)于2018年擬批準(zhǔn)設(shè)置高等學(xué)校的公示》，公示中又有3所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置民辦普通本科學(xué)校。同時，浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院分別宣布，2018年所有新生將按公費標(biāo)準(zhǔn)收取學(xué)費，這一舉措，成為獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦普通本科學(xué)校的首例。

一、獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進程及現(xiàn)狀

（一）獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進程

2008年至今，教育部共審批了 64 所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為63 所民辦本科院校（其中沈陽2 所獨立學(xué)院聯(lián)合轉(zhuǎn)設(shè)為沈陽工學(xué)院），加上浙江省2所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦本科院校，共有66所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為本科高校。其中，2008年哈爾濱商業(yè)大學(xué)德強商務(wù)學(xué)院等 4 所轉(zhuǎn)設(shè);2009 年東北大學(xué)大連藝術(shù)學(xué)院 1 所轉(zhuǎn)設(shè);2011 年華中師范大學(xué)漢口分校等 14 所轉(zhuǎn)設(shè);2012 年哈爾濱理工大學(xué)遠(yuǎn)東學(xué)院等6所轉(zhuǎn)設(shè);2013 年復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院等 11所轉(zhuǎn)設(shè);2014 年中國地質(zhì)大學(xué)江城學(xué)院等8所轉(zhuǎn)設(shè);2015 年華中科技大學(xué)武昌分校等 8所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè);2016年武漢大學(xué)珞珈學(xué)院等6所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè);2018年福建師范大學(xué)閩南科技學(xué)院等5所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)（圖1）。

（二）轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院地域分布

從已轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院的地區(qū)分布情況來看，存在較大差異。湖北省是全國獨立學(xué)院數(shù)量最多的省份，共有 31 所，目前有 14 所轉(zhuǎn)設(shè)，數(shù)量居全國第一。東北地區(qū)最早開始了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作，2008年轉(zhuǎn)設(shè)的4所獨立學(xué)院均在東北地區(qū)。東北地區(qū)是近十年來轉(zhuǎn)設(shè)最多的地區(qū)，遼寧省有 12 所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)、黑龍江省有8所、吉林省有5所。另外，河南省有6所轉(zhuǎn)設(shè)、四川省有4所轉(zhuǎn)設(shè)、福建省3所轉(zhuǎn)設(shè)，河北省、安徽省、山東省各有2所轉(zhuǎn)設(shè)。廣東、上海、重慶、江蘇、海南各有 1 所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。值得關(guān)注的是，作為獨立學(xué)院大省，浙江省 22 所獨立學(xué)院中僅有3所轉(zhuǎn)設(shè)，江蘇26所獨立學(xué)院僅有 1所轉(zhuǎn)設(shè)。目前，包括北京、陜西、天津、湖南、山西等14個省（市、自治區(qū)）均無獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)（圖2）。

（三）轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院辦學(xué)屬性選擇

在轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院中，除浙江省2所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校外，其余均轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通本科高校。從轉(zhuǎn)設(shè)后的各學(xué)校章程可以看到，目前已轉(zhuǎn)設(shè)的61所學(xué)校中，要求取得合理回報的有8所，不要求取得合理回報的有52所。也就是說，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的民辦本科高校后，大部分不要求合理回報，也就是非營利性，占轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的86%。但隨著新的民辦教育促進法及分類管理的實施，所有民辦高校，包括轉(zhuǎn)設(shè)及未轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學(xué)院在內(nèi)，都面臨著重新的選擇和登記（圖3）。

（四）轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院舉辦者

依據(jù)教育部官方公布的信息，我們對獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前后的舉辦者進行了對比分析發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)設(shè)后絕大部分母體高校選擇退出，僅有3所除外（表1）。其中浙江大學(xué)城市學(xué)院和浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院這2所學(xué)校，母體高校繼續(xù)與地方政府合作，轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校。復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校，轉(zhuǎn)設(shè)后的舉辦者是復(fù)旦大學(xué)和上海文化廣播影視集團、文匯新民聯(lián)合報業(yè)集團等5個國有企事業(yè)單位共同舉辦，復(fù)旦大學(xué)以管理等無形資產(chǎn)作價12 000萬元。從獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的舉辦者可以看到，在轉(zhuǎn)設(shè)后的61所獨立學(xué)院中，有54所學(xué)校的舉辦者是單一企業(yè)事業(yè)單位或個人，占89%，絕大部分是獨立學(xué)院直接脫離原母體高校，由原參與舉辦獨立學(xué)院的投資方直接舉辦。

二、政策持續(xù)推進：國家制度設(shè)計

關(guān)于獨立學(xué)院的“轉(zhuǎn)設(shè)”一詞最早出現(xiàn)于2006年，在教育部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》中提出，“獨立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通本科高?！薄?2008年頒布的“教育部26號令”中并沒有提到轉(zhuǎn)設(shè)，但在隨后的工作說明中指出，“對已設(shè)獨立學(xué)院給予五年的過渡期：基本符合“教育部26號令”要求的，教育部組織考察驗收，并對考察驗收合格的獨立學(xué)院核發(fā)辦學(xué)許可證。符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請轉(zhuǎn)設(shè)民辦高等學(xué)校，頒發(fā)民辦教育辦學(xué)許可證”。根據(jù)這一要求，獨立學(xué)院可以選擇繼續(xù)舉辦，或者轉(zhuǎn)設(shè)民辦，但前提條件是要符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到要求的要不斷完善條件達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。為持續(xù)推進“教育部26號令”的政策執(zhí)行，2009 年教育部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于編報省級獨立學(xué)院五年過渡期方案》，給出了繼續(xù)舉辦、轉(zhuǎn)設(shè)民辦、終止辦學(xué)、回歸母體、數(shù)校合并5條獨立學(xué)院發(fā)展道路。

教育部《關(guān)于“十二五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》中提出“對于布局合理，條件具備，辦學(xué)行為規(guī)范的獨立學(xué)院，可以按照普通高等學(xué)校設(shè)置程序，申請轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦本科學(xué)校”，并表示獨立學(xué)院不受“一年西部、一年中東部、一年民辦”節(jié)奏的影響，“2014年以前每年均可開展獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的審批工作”。從系列政策導(dǎo)向中可以看出，教育主管部門極力推進獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作。2017年，《教育部關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》指出“對布局合理，條件具備，辦學(xué)行為規(guī)范的獨立學(xué)院，鼓勵按照普通高等學(xué)校設(shè)置程序，申請轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的本科學(xué)校”。相比之前的政策不同之處在于，鼓勵轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的本科學(xué)校，而不單單是民辦本科學(xué)校，增加了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)道路選擇的多樣性。

教育部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在關(guān)于獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的講話中指出，根據(jù)26號令的要求，教育部對獨立學(xué)院的規(guī)范發(fā)展提出了6條路徑，并要求各地組織獨立學(xué)院研究確定符合當(dāng)?shù)匾约白陨韺嶋H情況的規(guī)范目標(biāo)。第一是繼續(xù)舉辦獨立學(xué)院;第二是轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)立的民辦本科高校;第三是并入母體公辦學(xué)校;第四是與政府合作轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校;第五是和其它的公辦、民辦學(xué)校合并;第六是調(diào)整為其它層次的學(xué)?；蛘叱蜂N。雖然教育部給出了獨立學(xué)院發(fā)展的多條路徑，但從目前情況來看，大部分學(xué)校選擇了轉(zhuǎn)設(shè)和繼續(xù)辦獨立學(xué)院。其中以轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的居多，有2所是合并以后轉(zhuǎn)設(shè)，僅有兩所轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，另外也有個別獨立學(xué)院停止招生。

2016 年 11 月，隨著《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定 》（以下簡稱《修改決定》）法律的頒布及相關(guān)配套文件的實施，必將加快獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的進程。2018年教育部等十三部門關(guān)于印發(fā)《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2018年工作要點》中最重要的一條就是要修訂教育部令26號，重新研究制定獨立學(xué)院發(fā)展的路徑和政策措施。同年5月份教育部辦公廳在全國獨立學(xué)院范圍內(nèi)開展了基本情況問卷調(diào)查工作，調(diào)查的主題是全面梳理獨立學(xué)院發(fā)展的基本情況、面臨的重大問題和突出困難，了解舉辦者、教職工、學(xué)生、社會相關(guān)方面對獨立學(xué)院發(fā)展的意見建議，找準(zhǔn)制約發(fā)展的體制機制問題，提出未來發(fā)展的路徑政策，指導(dǎo)獨立學(xué)院健康發(fā)展。調(diào)查內(nèi)容包括學(xué)?；厩闆r、舉辦者情況、規(guī)范發(fā)展考慮、法人治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)費使用情況、師生權(quán)益保障情況、政策建議。調(diào)查工作旨在摸清目前獨立學(xué)院現(xiàn)狀，找出制約獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵因素，為下一步的政策修訂提供依據(jù)。獨立學(xué)院的發(fā)展也必將迎來一個新的轉(zhuǎn)折。

三、獨立學(xué)院未來發(fā)展道路選擇

（一）制度上以轉(zhuǎn)設(shè)為主，多元發(fā)展政策推進

無論“從教育部26號令”及相關(guān)的政策文件中，還是教育部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的官方講話中，政策的側(cè)重點在于規(guī)范獨立學(xué)院的發(fā)展，對于未來發(fā)展道路從來都不止“撤、并、轉(zhuǎn)”，獨立學(xué)院仍可作為長期存在的組織形式，轉(zhuǎn)設(shè)并不是唯一道路選擇。但隨著政策的推進，教育部對獨立學(xué)院的未來發(fā)展從頂層設(shè)計上來講，要么選擇民辦本科，要么是公辦本科[2]。尤其是以“教育部26號令”為核心的政策出臺，對獨立學(xué)院辦學(xué)模式進行規(guī)范的同時，打開了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的合法性閘門，為獨立學(xué)院的不確定未來提供了一個發(fā)展方向[3]。盡管轉(zhuǎn)設(shè)并不是獨立學(xué)院的唯一出路，但政策卻明顯起到引導(dǎo)和推動作用，并在很大程度上加速了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的進程。

對舉辦高校而言，近年來，政府對公辦高校學(xué)生的生均撥款不斷提高，招收獨立學(xué)院學(xué)生不存在經(jīng)濟優(yōu)勢，獨立學(xué)院作為創(chuàng)收組織的價值大大降低[4]。對投資方而言，最大的轉(zhuǎn)設(shè)動力來自于轉(zhuǎn)設(shè)成民辦本科院校后可以大幅減少或者免于上繳掛靠母體公辦高校的品牌資源使用費[5]。加上母體高校的光環(huán)，隨著延長其價值和作用逐漸變?nèi)酰阁w高校的影響力隨之變小[6]，這些因素都增加了投資方選擇終止合作的可能性。從目前轉(zhuǎn)設(shè)情況來看，多數(shù)是由民營企業(yè)或個人等真正社會力量投資舉辦的獨立學(xué)院，而對于由母體高校與地方政府、校辦企業(yè)、國有企業(yè)、基金會等合作舉辦的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意愿比較小。隨著《民辦教育促進法》的頒布和分類管理的持續(xù)推進，民辦學(xué)校的法人屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬將得到清晰的界定，營利性和非營利性相關(guān)的優(yōu)惠和支持政策將逐步出臺，這些都將進一步增強獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的動力。

（二）舉辦者上明確道路，做好分類管理

隨著新法新政的實施，獨立學(xué)院同其他民辦高校一樣，不能再處于混沌狀態(tài)，要在營利性與非營利性之間做出選擇。但相比其他純民辦高校，獨立學(xué)院在選擇營利性或非營利性道路上面臨著更多的障礙。除了“校中?！毙酮毩W(xué)院以外，大部分獨立學(xué)院有多個投資主體，包括個人、企事業(yè)單位、股份制融資、外企或合資企業(yè)等。從混合所有制的視角來看，獨立學(xué)院中既有國有資本，又有集體資本，還有民營資本、國外資本[7]。如果獨立學(xué)院選擇非營利性，其中的民營經(jīng)濟主體不能取得辦學(xué)收益;如果選擇營利性，作為舉辦方的公辦高校、政府、事業(yè)單位必須選擇退出。根據(jù)2018年8月10日，司法部發(fā)布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《修訂草案》）第七條規(guī)定，公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。如果獨立學(xué)院要選擇營利性，作為舉辦者之一的公辦高校必須退出。

實施民辦高校分類管理改革，意味著民辦高校利益相關(guān)者現(xiàn)有利益格局的重新分配和調(diào)整。其中，影響最大的是舉辦者。對現(xiàn)有民辦高校舉辦者來說，選擇營利性或者非營利性，都直接關(guān)涉切身利益[8]?！缎薷臎Q定》提出，民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。對已設(shè)民辦高校來說，選擇登記為非營利性的，終止時，進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)。對于具體辦法，仍由各省、自治區(qū)、直轄市制定，從目前各省頒布的實施意見來看，上海市、湖南省對登記為非營利性舉辦者的補償和獎勵辦法比較具體，多數(shù)省份并不明確?，F(xiàn)有民辦高校選擇登記為營利性或者非營利性后，舉辦者對學(xué)校享有何種權(quán)利也不明確。因此，對于民辦高校的舉辦者來說，在嚴(yán)格分類后相關(guān)配套政策并不明朗的情況，需要理性權(quán)衡得與失，根據(jù)學(xué)校自身發(fā)展?fàn)顩r，做出分類選擇。

（三）學(xué)院角度上增強內(nèi)功，提升辦學(xué)水平

雖然此次民辦教育促進法的出臺和相關(guān)配套文件，明確了對包括獨立學(xué)院在內(nèi)的民辦高校政策扶持，但獨立學(xué)院只有依法辦學(xué)、規(guī)范辦學(xué)，才能獲得健康發(fā)展。無論是依據(jù)《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，還是《修改決定》，目前獨立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)仍然是參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。由于獨立學(xué)院辦學(xué)實踐的復(fù)雜性和多樣性，加之先發(fā)展后規(guī)范的特殊性，按照普通本科學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，有些獨立學(xué)院難過師資關(guān)和辦學(xué)條件關(guān)。在歷次全國獨立學(xué)院峰會上，許多獨立學(xué)院的董事長和院長表示，對于獨立學(xué)院不能按“教育部26號令”的標(biāo)準(zhǔn)一刀切，要實事求是。教育部已經(jīng)啟動了高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)修訂工作，將按照不同類別、不同標(biāo)準(zhǔn)的思路進行修訂，還允許小規(guī)模單科學(xué)校存在，獨立學(xué)院設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)必將根據(jù)普通本科高校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)隨之變化。

面對外部政策環(huán)境的變化，作為優(yōu)質(zhì)教育資源和靈活市場機制優(yōu)勢的獨立學(xué)院，首先要擯棄消積等待和停滯觀望的心態(tài)，積極改善辦學(xué)條件，做好規(guī)范工作。其次，要積極轉(zhuǎn)變教育方式，科學(xué)確定辦學(xué)定位，堅定不移地走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路。最后，積極服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，通過專業(yè)結(jié)構(gòu)的深化和調(diào)整，探索具有自身特色和優(yōu)勢的發(fā)展新方向、新模式，增強自身在高等教育體系中的競爭力，只有這樣，才能在新一輪高等教育利益格局的變革中脫穎而出。展望未來，隨著系列政策和細(xì)則的相繼落地和實施，相信包括獨立學(xué)院在內(nèi)的民辦高校在國家進一步重視民辦教育發(fā)展的大環(huán)境下，迎來新的發(fā)展契機。

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（責(zé)任編輯：王嵐）