土地出讓收入對公共品供給的影響研究

文婷婷

[摘要]利用2009～2016年廣西14個地級市的面板數(shù)據(jù)，分析了不同的土地出讓方式下的出讓收入對經(jīng)濟性、非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品供給的影響。實證結(jié)果表明，土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”收入）能提升經(jīng)濟性、非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品供給水平;協(xié)議出讓收入對經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的正效應(yīng)高于“招、拍、掛”出讓收入;而“招、拍、掛”出讓收入對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的正效應(yīng)顯著高于協(xié)議出讓收入;地方財政自主權(quán)減弱了土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對公共產(chǎn)品供給的正效應(yīng)。鑒于此，政府需利用土地出讓收入（特別是“招、拍、掛”出讓收入）加大對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入以調(diào)整公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的失衡。

[關(guān)鍵詞]協(xié)議出讓收入; “招、拍、掛”出讓收入;公共品供給;實證分析

[中圖分類號]F812.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1? ? 問題的提出

分稅制改革后，財權(quán)進(jìn)一步上交，事權(quán)進(jìn)一步下放，地方政府財力有限卻要承擔(dān)更多的公共品供給責(zé)任，且在現(xiàn)代的考核制中，地方政府開展了以GDP作為核心指標(biāo)的政績錦標(biāo)賽。在此背景下，地方政府開始“經(jīng)營土地”不斷擴張土地出讓規(guī)模，導(dǎo)致土地出讓收入迅速上漲，地方政府對土地財政的依賴性越來越大。

隨著我國公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡日益加重，即以道路、通訊、能源等有利于經(jīng)濟快速發(fā)展的經(jīng)濟性公共品發(fā)展迅猛，以教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等非經(jīng)濟性公共品卻發(fā)展緩慢。近年來，學(xué)者開始關(guān)注土地出讓收入對公共品供給結(jié)構(gòu)的影響，大多學(xué)者認(rèn)為土地出讓收入為地方政府提供公共品奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，但同時加劇了公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不平衡，即地方政府利用土地出讓收入過多地提供經(jīng)濟性產(chǎn)品以推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的增長，從而擠占了對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入。在相關(guān)的實證研究中多以土地出讓收入總規(guī)模作為自變量進(jìn)行考察，忽視了我國的土地出讓收入是由協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入共同構(gòu)成這一特性。具體表現(xiàn)在：第一，地方政府以較低的價格向農(nóng)民征用農(nóng)業(yè)用地，再以協(xié)議的方式低價出讓給工業(yè)企業(yè)以達(dá)到招商引資的目的，雖然短期內(nèi)獲得的收益較少，但地方政府主要依靠進(jìn)駐當(dāng)?shù)氐墓I(yè)企業(yè)長期繳納的稅收和促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的間接收入來彌補地方政府低價出讓土地的損失和增加地方財政收入;第二，地方政府以低成本獲取地段較好的土地后，再以“招、拍、掛”的方式高價出讓給土地使用者，賺取高額的土地轉(zhuǎn)讓差價（。需要指出的是，地方政府利用不同的土地出讓收入進(jìn)行差異化的支出配置，進(jìn)而對公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生不同的影響。雖然左翔（2014）利用2003～2008年284個城市面板數(shù)據(jù)檢驗了不同的土地出讓收入對地方公共品供給的影響，但其選用協(xié)議和“招、拍、掛”兩種方式出讓國有土地面積以衡量土地出讓收入并不精準(zhǔn)，除此之外，左翔（2014）只選用了教育類公共品作為非經(jīng)濟性公共品的衡量指標(biāo)，忽視了醫(yī)療、文化等其他非經(jīng)濟性公共品，難以深入分析出土地出讓方式對公共品供給結(jié)構(gòu)的影響。為此，文章在左翔（2014）論文的基礎(chǔ)上選用土地出讓金作為土地出讓收入的衡量指標(biāo)，選用教育、醫(yī)療、文化類公共品作為非經(jīng)濟性公共品供給水平的衡量指標(biāo)，并利用2009～2016年廣西14個地級市面板數(shù)據(jù)實證研究土地出讓方式下的出讓收入對公共品供給的影響，以探究相較于協(xié)議出讓收入，“招、拍、掛”出讓收入是否能更有效地調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)并提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。除此之外，文章還加入財政自主權(quán)和土地出讓收入的交互項以檢驗地方財政自主權(quán)和土地出讓收入的相互作用是否進(jìn)一步影響了地方公共品供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以此為提高廣西土地收益率和優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)提供建議，也為廣西土地市場和財政體制改革提供依據(jù)。

2? ? 研究假設(shè)

土地出讓收入是地方政府向土地使用者出讓一定時間的國有土地使用權(quán)，并向土地使用者收取的土地出讓的全部價款。土地出讓收入是地方政府預(yù)算外收入的主要來源，它能有效地維持地方財政支出。地方政府不僅是國有土地一級市場的壟斷者，也是公共品供給的提供者，地方政府利用不同土地出讓方式下的出讓收入調(diào)節(jié)公共品供給的結(jié)構(gòu)以促進(jìn)經(jīng)濟快速發(fā)展和吸引更多企業(yè)進(jìn)行投資。

2.1? ? 土地出讓收入與經(jīng)濟性公共產(chǎn)品

經(jīng)濟性公共產(chǎn)品包括交通、能源、通信等短期內(nèi)對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生正效應(yīng)的公共產(chǎn)品。經(jīng)濟性產(chǎn)品具有經(jīng)濟外溢性，表現(xiàn)在完善的基礎(chǔ)設(shè)施能實現(xiàn)商貿(mào)活動的便利化，提高勞動生產(chǎn)率，顯著地改善投資環(huán)境并在短期內(nèi)帶動經(jīng)濟的快速增長。為了吸引更多的工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐當(dāng)?shù)兀胤秸ㄟ^協(xié)議的方式低價出讓工業(yè)用地，出讓的土地價格相對低廉，獲得的收益比較低。而“招、拍、掛”出讓的土地價格主要由市場決定，“價高者得”，相對公平、公正的價格機制為地方政府帶來了更多的預(yù)算外收入，同時也為經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給奠定了基礎(chǔ)。除此之外，“招、拍、掛”出讓的土地一般位于城市中心或地段較好的區(qū)域，對基礎(chǔ)設(shè)施的要求更高，為了進(jìn)一步抬高“招、拍、掛”的土地價格以獲取更多的土地財政收入，地方政府不惜財力加強道路、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，相對于協(xié)議出讓收入，“招、拍、掛”出讓收入對經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的擠入效應(yīng)更大。基于此，可提出：

假設(shè)1：協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入對經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生正效應(yīng)，且后者大于前者。

2.2? ? 土地出讓收入與非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品

非經(jīng)濟公共產(chǎn)品包括教育、醫(yī)療、文化、社會保障等主要提高當(dāng)?shù)鼐用窀＠胶托腋Ｖ笖?shù)但短期內(nèi)對經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)不大的公共產(chǎn)品。由于非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品收益的長期性，無法短期內(nèi)迅速提高地方政府官員的政績和經(jīng)濟效益，因此，地方政府對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入缺乏動力和熱情。地方政府以協(xié)議方式低價甚至零價出讓工業(yè)用地以達(dá)到“以地引資征稅”的目的，但短期內(nèi)獲得的土地收入較低，因此，對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入少之又少。而“招、拍、掛”出讓的土地類型為商服用地，土地價格比協(xié)議出讓的價格高很多，“招、拍、掛”出讓收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于協(xié)議土地出讓收入。為了在“標(biāo)尺競爭”中獲勝得到政治晉升，地方政府往往將出讓收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視教育、醫(yī)療、文化等非經(jīng)濟公共品的投入。因此，相對于協(xié)議土地出讓收入，“招、拍、掛”出讓收入對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的負(fù)向效應(yīng)更大。基于此，可提出：

假設(shè)2：協(xié)議和“招、拍、掛”出讓收入對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，且后者大于前者。

2.3? ? 地方財政自主權(quán)和公共品供給

分稅制后，地方政府擁有了更大的財政自主權(quán)，作為“理性的經(jīng)濟人”和政治利益偏好者，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和意愿引導(dǎo)資金的使用方向以實現(xiàn)經(jīng)濟利益和政治利益的最大化。一般來說，地方政府對經(jīng)濟性公共品具有支出偏好性，因為經(jīng)濟性公共產(chǎn)品能在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟的增長，為地方帶來巨大的經(jīng)濟收益，有利于政績的提高;而非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品能有效地提高公民的福利水平，但對經(jīng)濟發(fā)展的促進(jìn)作用不大。隨著地方財政自主權(quán)的擴大，地方政府也會利用協(xié)議和“招、拍、掛”的方式所獲得的土地出讓收入偏向發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟性公共產(chǎn)品，從而忽視了對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入。基于此，可提出：

假設(shè)3：地方政府的支出偏好加劇了地方公共品供給結(jié)構(gòu)的失衡。

基于此，文章將利用廣西14個地級市的土地出讓收入數(shù)據(jù)和城市經(jīng)濟數(shù)據(jù)實證分析協(xié)議出讓收入、“招、拍、掛”出讓收入對經(jīng)濟性公共品、非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的影響。

3? ? 計量模型和變量選取

3.1? ? 模型設(shè)定

基于以上分析，為驗證以上假設(shè)，我們構(gòu)建以下的計量模型：

lnYit=β0+β1lnpxyit+β2lnpzpgit+β3Lnpxy*fina+β3Lnpzpg*fina+βX+uit

其中，下標(biāo)i和t分別表示第i個地級市和第t年;Yit是地級市公共品的供給水平，lnpxyit和lnpzpgit分別為人均協(xié)議和“招、拍、掛”兩種方式出讓收入的對數(shù)， Lnpxy*fina和Lnpzpg*fina分別為財政自主權(quán)和人均協(xié)議出讓收入的交互項以及財政自主權(quán)和人均“招、拍、掛”出讓收入的交互項，X是一系列的控制變量，表示城市的不可觀測且不隨時間變化的特征， u是誤差項。

文章的解釋變量為協(xié)議出讓收入（pxy）、“招、拍、掛”出讓收入（pzpg）。由于我國的土地出讓收入數(shù)據(jù)尚不完整，參照管清友（2011）在統(tǒng)計《土地成交價款相當(dāng)于地方財政收入的比例》表中，選用土地成交價款代替土地出讓收入，原因在于土地出讓成交價款能夠準(zhǔn)確衡量地方通過土地出讓獲取財政收入的實際規(guī)模。而依據(jù)土地出讓方式的不同，土地出讓收入分為協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入，文章選用協(xié)議土地成交價款和“招、拍、掛”土地成交價款作為衡量指標(biāo)。在因變量的選取上，文章選取城市每平方公里道路面積和人均道路面積以衡量城市經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給水平，并選取每萬人教育從業(yè)人員數(shù)量和每萬人普通中小學(xué)專任教師數(shù)量、每萬人衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)從業(yè)人員數(shù)和每萬人醫(yī)生數(shù)、每萬人文化、體育和娛樂業(yè)從業(yè)人員數(shù)量等變量以衡量非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給水平。

文章的控制變量包括：①預(yù)算內(nèi)財政自主權(quán)（fina）。財政自主權(quán)是分權(quán)制改革后中央政府給予地方政府對財政自主分配的權(quán)利，地方政府可依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和意愿調(diào)整財政收入和支出結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)，它體現(xiàn)了地方政府經(jīng)濟行為的內(nèi)在動機。文章參照左翔（2014）的研究，采用一般預(yù)算收入/一般預(yù)算支出度量地方政府財政自理及充裕程度。為體現(xiàn)財政自主權(quán)與土地出讓收入共同作用于地方公共品供給結(jié)構(gòu)，文章在模型中加入了財政自主權(quán)和土地出讓收入的交互項（Lnpxy*fina、Lnpzpg*fina）;②人均GDP（pgdp）：取對數(shù)，代表經(jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展越快，對土地資源和公共品的需求越大;③人口密度（pd）：總?cè)丝?城市面積，人口密度越大，對公共品需求越大，政府則應(yīng)加大對公共服務(wù)的供給力度;④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（is）：第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例越高，表明地區(qū)工業(yè)化水平和城市化水平越高，則公共品供給質(zhì)量也越高。

3.2? ? 數(shù)據(jù)來源和描述性統(tǒng)計

文章利用2009～2016年廣西14個地級市的面板數(shù)據(jù)，共112個樣本。其中，土地成交價款來源于2009～2016年《中國國土統(tǒng)計年鑒》的土地成交價款，被解釋變量和控制變量來源于2009～2016年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》，并運用統(tǒng)計軟件stata12.0進(jìn)行實證分析。

城市道路面積是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要指標(biāo)，是衡量地方政府的經(jīng)濟性公共產(chǎn)品水平的標(biāo)準(zhǔn)。在《中國城市統(tǒng)計年鑒》中鋪裝道路面積只有市轄區(qū)的數(shù)據(jù)，但土地成交價款在《中國國土資源年鑒》統(tǒng)計的是全市數(shù)據(jù)，為了彌補數(shù)據(jù)之間的不匹配問題，文章參照左翔、殷醒民（2014）的數(shù)據(jù)處理方法，包括：第一，由于市轄區(qū)出讓土地較為頻繁，故將模型中的指標(biāo)都用市轄區(qū)數(shù)據(jù)計算;第二，經(jīng)濟發(fā)展越發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完善，所以以GDP為權(quán)重對每平方公里道路面積進(jìn)行測算以保持與其他變量一致。

每平方公里道路面積=[年末城市道路面積*（市轄縣GDP/市轄區(qū)GDP）+年末城市道路面積]/全市總面積

為了保證數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，我們對土地成交價款、每平方公里道路面積和人均道路面積、每萬人教育從業(yè)人員數(shù)量和每萬人普通中小學(xué)專任教師數(shù)量、每萬人衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)從業(yè)人員數(shù)和每萬人醫(yī)生數(shù)、每萬人文化、體育和娛樂業(yè)從業(yè)人員數(shù)量、人均GDP、人口密度取了對數(shù)。數(shù)據(jù)詳細(xì)的描述性統(tǒng)計見表1。

表2是土地出讓收入對城市道路建設(shè)面積（每平方公里和人均水平）影響的實證結(jié)果。從該表可看出，協(xié)議土地出讓收入和“招、拍、掛”土地出讓收入對人均城市道路建設(shè)面積和每平方公里道路面積均產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，但效果并不顯著。原因可能在于城市道路作為主要的地方經(jīng)濟性公共物品之一，能在短期內(nèi)促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展和提高政府的績效水平，因此，政府往往優(yōu)先發(fā)展城市道路建設(shè)。從系數(shù)來看，協(xié)議出讓收入對城市道路建設(shè)面積（每平方公里和人均水平）的正向影響要大于“招、拍、掛”出讓收入，這與假設(shè)1相悖，表明經(jīng)濟性公共品供給的主要動力來源于“以地增稅”，而不是“以地生財”。廣西以工業(yè)發(fā)展為主，工業(yè)是推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的主要動力，為促進(jìn)工業(yè)的快速發(fā)展，廣西通過協(xié)議低價出讓工業(yè)用地等政策以吸引更多的企業(yè)進(jìn)行投資。因此，工業(yè)用地和倉儲用地出讓的比例逐漸增大，協(xié)議出讓收入迅速上漲，為經(jīng)濟性公共品的供給提供了物質(zhì)基礎(chǔ);工業(yè)用地和倉儲用地主要位于城市的郊外或較為偏僻的地方，基礎(chǔ)設(shè)施并不完善，地方政府將協(xié)議出讓所獲取的土地收入偏向于發(fā)展交通、通信等經(jīng)濟性的公共物品以改善企業(yè)的投資環(huán)境和員工的生活環(huán)境，吸引更多的資本和人口流入，實現(xiàn)土地邊際收益遞增和土地價格提升。而以“招、拍、掛”方式出讓的土地多為商服用地，周圍的環(huán)境較為完善，政府無需花過多的費用供給經(jīng)濟性公共產(chǎn)品。

從表2可看出相較于土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對城市道路建設(shè)的影響系數(shù)，地方財政自主權(quán)與土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）的交互項系數(shù)更高，說明財政自主權(quán)增強了土地出讓收入對城市道路面積的正向影響。原因可能在于在財政激勵和政治激勵下，政府利用手中的財政自主權(quán)加大對經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入。除此之外，人均協(xié)議出讓收入和財政自主權(quán)的交互項系數(shù)高于人均“招、拍、掛”出讓收入和財政自主權(quán)的交互項系數(shù)，表明政府利用大部分的協(xié)議出讓收入投入到基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟性公共產(chǎn)品中。

4.2 土地出讓收入對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品供給的影響

4.2.1 土地出讓收入對教育類公共物品供給影響的估計結(jié)果。模型1和模型2顯示土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對教育類公共物品供給具有正效應(yīng)。協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入每增長1%，對教育從業(yè)人員數(shù)量將分別增長0.0248%和0.0297%?！罢小⑴?、掛”出讓收入的影響系數(shù)要大于協(xié)議出讓收入，且通過了5%的顯著性水平的檢驗，表明“招、拍、掛”土地出讓收入對教育從業(yè)人員數(shù)量的正向影響更大更顯著。

4.2.2 土地出讓收入對醫(yī)療、社會福利類公共物品供給影響的估計結(jié)果。模型3和模型4顯示土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）顯著提升了醫(yī)療、社會福利類公共物品供給水平。協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入每增長1%，每萬人衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)從業(yè)人員數(shù)量將分別增長0.0493%和0.0612%。表明相對于協(xié)議出讓收入，“招、拍、掛” 出讓收入對衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)從業(yè)人員數(shù)量及醫(yī)生數(shù)量的促進(jìn)作用更大。

4.2.3 土地出讓收入對文化類公共物品供給的影響的估計結(jié)果。模型5和模型6顯示土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對文化類公共物品供給產(chǎn)生正效應(yīng)。協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入每增長1%，每萬人文化、體育和娛樂業(yè)產(chǎn)業(yè)人員數(shù)將增加0.0086%和 0.0551%?！罢小⑴摹臁背鲎屖杖氲挠绊懴禂?shù)要大于協(xié)議出讓收入，且通過了5%的顯著性水平的檢驗，表明“招、拍、掛”出讓收入對每萬人文化、體育和娛樂業(yè)產(chǎn)業(yè)人員數(shù)量具有更顯著更大的正向影響。

通過以上的實證結(jié)果可發(fā)現(xiàn)，土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對非經(jīng)濟性公共品的供給均產(chǎn)生了正效應(yīng)，且“招、拍、掛”出讓收入對非經(jīng)濟性公共品供給的正效應(yīng)更大更顯著，通過了假設(shè)2的檢驗。原因可能在于：2002年5月，國土資源部頒布實施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)、金融、旅游、娛樂及服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用地必須采用“招、拍、掛”方式進(jìn)行出讓。經(jīng)營性項目能獲取更豐厚的利潤，吸引企業(yè)進(jìn)行投資，土地價格隨之升高，其價格一般高出協(xié)議出讓土地價格的4～6倍。由于“招、拍、掛”出讓的土地價格能真實地還原地價，且在一定程度上能減少地方政府的“權(quán)利尋租”，有利于建立一個較為公開、公正和公平的土地市場。因此，我國開始大力推行市場化程度較高的“招、拍、掛”土地出讓方式。近年來，廣西響應(yīng)國家號召，“招、拍、掛”方式出讓的土地宗數(shù)大幅度上升，政府獲取了高額的土地出讓收入，進(jìn)而加大了對公共服務(wù)的投入、提升了非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給水平。而協(xié)議出讓土地的價格低，短期內(nèi)獲得的出讓收入遠(yuǎn)不及“招、拍、掛”出讓收入。根據(jù)表2的實證結(jié)果，政府可能把大部分的協(xié)議出讓收入投入到經(jīng)濟性公共品中，從而擠占了對非經(jīng)濟性公共品的供給，因此，協(xié)議出讓收入對非經(jīng)濟公共品供給的促進(jìn)作用較小。值得一提的是，隨著“民生財政”的興起，國家推行了一系列土地出讓收益用于民生的政策。有關(guān)社會保障方面，2011年6月，財政部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于切實落實保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》，規(guī)定“各地按照當(dāng)年實際繳入國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除相關(guān)規(guī)定項目后，嚴(yán)格按照不低于 10%的比例安排資金，統(tǒng)籌用于保障性安居工程建設(shè)”。有關(guān)教育方面，2011年8月，財政部規(guī)定各地區(qū)土地出讓收益的10%計提為教育資金，且重點用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育。在此背景下，廣西將土地出讓收益投放到教育、醫(yī)療、社會保障等民生方面，努力實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

實證結(jié)果還顯示地方財政自主權(quán)與土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）的交互項對教育從業(yè)人員數(shù)、衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)從業(yè)人員數(shù)以及文化、體育和娛樂業(yè)產(chǎn)業(yè)人員數(shù)均產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，驗證了假設(shè)3，表明地方財政自主權(quán)減弱了土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對教育、衛(wèi)生、社會保障及文化的正作用，甚至產(chǎn)生負(fù)作用。地方財政自主權(quán)越強，政府更不愿意將協(xié)議和“招、拍、掛”出讓收入投入到非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品中，即政府的財政自主權(quán)加劇了公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的失衡。

5 結(jié)論和政策

分稅制后，面臨事權(quán)和財權(quán)的不匹配，地方政府作為國有土地使用權(quán)的壟斷者，將經(jīng)濟利益與土地出讓聯(lián)系起來，通過“賣地”獲取土地收入以緩解巨大的財政壓力。在政治集權(quán)背景下，地方政府的自主權(quán)進(jìn)一步擴張，地方政府往往會優(yōu)先發(fā)展道路、電力等經(jīng)濟性產(chǎn)品以促進(jìn)地方經(jīng)濟快速發(fā)展，而忽視那些外溢性較大、回報周期長的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等非經(jīng)濟性產(chǎn)品。依據(jù)土地出讓方式的不同，土地出讓收入可劃分為協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入，作為公共產(chǎn)品的唯一提供者--地方政府如何使用和分配這兩種方式下的土地出讓收入來供給公共品？哪種土地出讓收入能更有效地調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)？基于此，文章利用了廣西2009～2016年14個地級市面板數(shù)據(jù)實證考察了協(xié)議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入對公共物品供給的影響，研究結(jié)果表明：土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）能提升公共產(chǎn)品供給水平。其中，協(xié)議出讓收入對經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的正效應(yīng)高于“招、拍、掛”出讓收入;而“招、拍、掛”出讓收入對非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的正向影響顯著高于協(xié)議出讓收入。除此之外，通過加入財政自主權(quán)與土地出讓收入的交互項，得出地方財政自主權(quán)減弱了土地出讓收入（協(xié)議和“招、拍、掛”）對教育、衛(wèi)生、社會保障及文化的正作用，甚至產(chǎn)生負(fù)作用。因此，為了合理利用土地出讓收益，提高資金使用率，改變廣西公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡的狀況，可以從以下幾方面入手：一是完善和健全相關(guān)的土地出讓制度，規(guī)范土地出讓收益，將協(xié)議出讓和“招、拍、掛”出讓收入多投入到非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品中，減少對經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入，并將土地出讓收益納入一般預(yù)算內(nèi)管理。二是地方公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的根源在于分稅制、事權(quán)和財權(quán)的不對稱刺激了地方政府熱衷供給經(jīng)濟性產(chǎn)品以彌補財政缺口，因此，要合理配置中央政府與地方政府的財權(quán)和事權(quán)以解決地方的財政困境。三是地方政府通過相互競價以更低的價格出讓土地以爭取更多企業(yè)在本地駐留以此拉動經(jīng)濟的快速增長，其共同目的在于提高政績。因此，需要改革政績考核制，不能只考慮GDP、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟方面的指標(biāo)，需將基本公共服務(wù)供給納入到考核體系中，并適當(dāng)擴大在考核指標(biāo)中的權(quán)重以提高公共產(chǎn)品供給的水平。四是改革土地市場，打破地方政府在國有土地使用權(quán)的壟斷地位，正確處理好在農(nóng)地轉(zhuǎn)為工商用地過程中政府、農(nóng)民和開發(fā)商之間的直接關(guān)系。

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