促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局協(xié)調(diào)發(fā)展的基本對(duì)策

焦煒 焦玲玲

[摘 要]城鎮(zhèn)化對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)引起了農(nóng)村義務(wù)教育布局的重大變化，教育布局與城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化的必然要求。對(duì)西部地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整過程中存在著調(diào)整速度過快、教育布局規(guī)劃缺乏科學(xué)性、城鄉(xiāng)教育投入不均衡、教育布局調(diào)整缺乏配套政策等突出問題。西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整必須結(jié)合農(nóng)村人口流動(dòng)情況、促進(jìn)縣域教育空間布局優(yōu)化、均衡城鄉(xiāng)教育投入、促進(jìn)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)等基本措施的實(shí)施予以統(tǒng)整，才能有效促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化;西部偏遠(yuǎn)山區(qū);義務(wù)教育布局;協(xié)調(diào)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]G521? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-5843（2019）04-0018-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.004

我國(guó)西部地區(qū)地處內(nèi)陸，地形復(fù)雜，自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施差;對(duì)外開放較晚，人力資本水平低;農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村社會(huì)保障制度和服務(wù)體系很不健全，城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)指數(shù)低①。西部山區(qū)中的多數(shù)鄉(xiāng)村散落在大山的溝壑里，位置偏僻、交通閉塞、信息滯后，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施并未完全實(shí)現(xiàn)東西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的公平增長(zhǎng)，東西部差距仍十分明顯。近10余年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女?dāng)?shù)量逐年增加。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)通過撤點(diǎn)并校對(duì)學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模布局調(diào)整的改革取得了一定成效，但也存在著因盲目撤點(diǎn)并校而帶來的一系列問題。2012年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，要求暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并行動(dòng)，已撤并的學(xué)校要依群眾意愿進(jìn)行恢復(fù)。同年12月，黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，隨后正式公布了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)名單。因此，農(nóng)村義務(wù)教育布局發(fā)生重大變化的根本原因是由城鎮(zhèn)化對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)引起的，教育布局優(yōu)化并與城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展就成為新型城鎮(zhèn)化的必然要求。因此，分析西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局問題，須慎重考慮與之密切相關(guān)的人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)化速度、城鄉(xiāng)教育投入等因素的影響。西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育作為農(nóng)村義務(wù)教育不容忽視的一部分，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和深入推進(jìn)對(duì)于解決其根本問題具有重要的推動(dòng)作用。我國(guó)西部地區(qū)自實(shí)施大開發(fā)戰(zhàn)略以來，城鎮(zhèn)化在數(shù)量、規(guī)模和等級(jí)等方面都取得了明顯的進(jìn)展，為新型城鎮(zhèn)化背景下西部地區(qū)承接人口城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)，也為西部地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。在此背景下，筆者在對(duì)西部地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)②義務(wù)教育布局調(diào)整狀況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整存在的問題，探討如何抓住新型城鎮(zhèn)化這一機(jī)遇，促進(jìn)西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局的優(yōu)化與發(fā)展。

一、西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整的現(xiàn)狀

進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整，是我國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化教育布局的基本趨勢(shì)。近10余年來，伴隨農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的減少和撤點(diǎn)并校力度的不斷加大，西部農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)數(shù)量大幅度減少。以甘肅省秦安縣為例。秦安縣位于西秦嶺北緣，屬隴中黃土高原西部梁峁溝壑區(qū)，總面積1 601.6平方公里，耕地面積105.45萬畝（山地面積占95.6%），屬于典型的西部山區(qū)縣。全縣現(xiàn)有5個(gè)鎮(zhèn)，12個(gè)鄉(xiāng)，全縣農(nóng)業(yè)人口46.8萬人（占全縣總?cè)丝诘?6.3%）。從學(xué)校數(shù)量來看，2000年全縣共有農(nóng)村初級(jí)中學(xué)24所、農(nóng)村完全小學(xué)360所、初級(jí)小學(xué)和村學(xué)216所，基本上每個(gè)行政村有一所小學(xué)。2003年3月全縣撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，撤銷的5個(gè)鄉(xiāng)的學(xué)區(qū)也相繼消失。2010年，有農(nóng)村初級(jí)中學(xué)25所、一貫制學(xué)校3所，農(nóng)村小學(xué)數(shù)量減至314所，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量減至88個(gè)。從2000年到2012年，完全小學(xué)撤并了31.5%，教學(xué)點(diǎn)撤并了56.5%。而同期農(nóng)村小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)人數(shù)由60 031人減少至58 997人，減幅僅為1.7%。從班級(jí)規(guī)模來看，2000年，農(nóng)村小學(xué)平均班額30.8人，初中為62.9人。2012年，農(nóng)村小學(xué)平均班額20.3人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中班額平均65.1人。總體來看，西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整具有以下基本特征。一是農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)撤并力度大。義務(wù)教育撤并行動(dòng)全部集中在小學(xué)，且教學(xué)點(diǎn)撤并力度大于小學(xué)（其他各樣本的情況與此類似，如圖1、圖2所示）。初級(jí)中學(xué)也進(jìn)行了適度的調(diào)整，但數(shù)量變化不大。二是撤并模式多元化。偏遠(yuǎn)山區(qū)在學(xué)校撤并過程中采取了多種模式：除了學(xué)校整體撤并外，也有小學(xué)高年級(jí)的撤并，如將部分小學(xué)變成教學(xué)點(diǎn)，或?qū)πW(xué)從四年級(jí)以上、五年級(jí)以上進(jìn)行合并。三是農(nóng)村初中學(xué)校中班額大。農(nóng)村初中學(xué)校數(shù)量增長(zhǎng)速度緩慢，初中班額普遍超過國(guó)家規(guī)定的45人的標(biāo)準(zhǔn)。2012年的數(shù)據(jù)表明，秦安縣蓮花學(xué)區(qū)初中班額最大，達(dá)到平均每班84人;班額最小的五營(yíng)學(xué)區(qū)平均每班為33人。四是代課教師得到調(diào)整，節(jié)省了工資性財(cái)政支出。例如，秦安縣代課教師數(shù)量由2000年的392人減少到2012年的216人，減少了44.9%。隨著農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的撤并、學(xué)校地理位置的改變，教育資源得到有效整合：（1）撤并學(xué)校的動(dòng)產(chǎn)向布點(diǎn)的中心學(xué)校集中，使中心學(xué)校的文體設(shè)施、實(shí)驗(yàn)設(shè)備得以完善，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。（2）地方政府集中有限的財(cái)力，改擴(kuò)建了一批辦學(xué)條件有限的學(xué)校，同時(shí)配合“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”“危房改造”等一系列教育工程的實(shí)施，大力消除學(xué)校危房，并逐步為學(xué)校配備了現(xiàn)代化教育設(shè)備。布局調(diào)整使農(nóng)村學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，教育資源的重新配置使每所學(xué)?？芍涞慕逃Y源相對(duì)增加，在一定程度上提高了學(xué)校的規(guī)模效益。

二、西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整中存在的突出問題

教育布局作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的學(xué)校在地理空間上的分布結(jié)構(gòu)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口分布狀況密切相關(guān)。教育布局是否科學(xué)，直接關(guān)系到教育資源的利用效率和教育的發(fā)展水平。義務(wù)教育作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人力資本提升的基礎(chǔ)要素，其協(xié)調(diào)發(fā)展必然會(huì)受到城鎮(zhèn)化的雙重影響：它既可以提升農(nóng)村教育的量，但也加劇了教育非均衡化發(fā)展的程度。西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整在整合教育資源、提高學(xué)校規(guī)模效益、緩解農(nóng)村學(xué)校師資緊缺狀況等方面雖取得了一定的成效，但由于許多地方在執(zhí)行過程中存在著“教育縣鎮(zhèn)化”“片面教育成本論”“規(guī)模越大越好”“鄉(xiāng)村學(xué)校功能單一化”“縣里說了算”等諸多觀念性、改策性誤區(qū)[1]，導(dǎo)致了西部農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)中小學(xué)布局調(diào)整過程中的突出問題。

（一）偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整速度與西部城鎮(zhèn)化速度不匹配

由于城鎮(zhèn)化在一定程度上代表著一個(gè)地區(qū)現(xiàn)代化的總體水平，因此城鎮(zhèn)化率被視為地方政府的一個(gè)重要政績(jī)指標(biāo)而加以積極推動(dòng)。雖然近30年我來國(guó)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化取得了較大的發(fā)展，但由于城鎮(zhèn)化速度仍滯后于工業(yè)化速度，城市公共資源在短期內(nèi)無法完全容納和承擔(dān)大量的外來人口，大量收入較低的農(nóng)村人口不得不返回其流出地，大量農(nóng)村學(xué)齡兒童仍然需要在農(nóng)村接受義務(wù)教育。而在城鎮(zhèn)規(guī)劃中，發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育資源被視為吸引人口聚居的重要因素，“鎮(zhèn)辦小學(xué)，縣辦中學(xué)”被很多地區(qū)視為實(shí)施中小學(xué)布局調(diào)整的重要策略。這就導(dǎo)致了許多地方政府在義務(wù)教育布局調(diào)整過程中急于在短期內(nèi)完成農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整目標(biāo)，設(shè)定的布局調(diào)整進(jìn)度和學(xué)校辦學(xué)規(guī)模指標(biāo)較為冒進(jìn)，采取劃定辦學(xué)規(guī)模、制訂撤并學(xué)校數(shù)量目標(biāo)等不切實(shí)際的辦法推進(jìn)學(xué)校撤并工作，使辦學(xué)規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)在短期內(nèi)消失。實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整以來，西部農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)小學(xué)校數(shù)量減少幅度超過小學(xué)學(xué)齡人口和在校生減幅的5倍，小學(xué)教學(xué)點(diǎn)的減幅更大。例如，秦安縣2000年到2010年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)減少了41.5%，村小和教學(xué)點(diǎn)減少了63.9%，比全國(guó)同期教學(xué)點(diǎn)減少數(shù)高出3.9個(gè)百分點(diǎn)，而同期本縣農(nóng)村常住人口數(shù)僅減少了12.3%（秦安縣統(tǒng)計(jì)局、秦安縣統(tǒng)計(jì)年鑒 （1998—2012年），致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下小學(xué)生只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地就讀。

西部地區(qū)偏遠(yuǎn)山區(qū)由于受自然地理、歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多因素的影響，包括學(xué)齡人口在內(nèi)的區(qū)縣人口并未像中東部平原地區(qū)農(nóng)村那樣出現(xiàn)大幅減少的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2006年的6年間，6—11歲小學(xué)學(xué)齡人口在東、中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村分別減少了24.2%和19.5%，而西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村平均僅減少了18%，其中一些農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)半牧區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)學(xué)齡人口的減幅僅為5%左右[2]。西部地區(qū)小學(xué)布局調(diào)整的力度大于全國(guó)平均水平，農(nóng)村中小學(xué)向城鎮(zhèn)集中的速度過快，與西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平不匹配。

（二）偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局規(guī)劃缺乏科學(xué)性

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的根本目的在于整合與優(yōu)化農(nóng)村教育資源，提高義務(wù)教育質(zhì)量，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。但西部地區(qū)在開展義務(wù)教育布局調(diào)整工作時(shí)，由于一些地方政府一方面對(duì)中央有關(guān)文件缺乏深入細(xì)致的領(lǐng)會(huì)，片面甚至簡(jiǎn)單地將布局調(diào)整理解為撤并或關(guān)閉農(nóng)村中小學(xué)校，將學(xué)校布局調(diào)整錯(cuò)誤地等同于在一定年限內(nèi)撤減一定量的中小學(xué)，而將分散的學(xué)校進(jìn)行集中就等同于教育均衡發(fā)展。另一方面缺乏深入的走訪調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)仄h(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、交通、教育等實(shí)際狀況了解不徹底、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致學(xué)校布局規(guī)劃缺乏合理性和科學(xué)性。因此，學(xué)校布局調(diào)整政策在執(zhí)行中只重點(diǎn)考慮服務(wù)人口、服務(wù)范圍、學(xué)校規(guī)模、撤并速度等可量化因素，而較少考慮到村民的經(jīng)濟(jì)承受能力、學(xué)生身心健康成長(zhǎng)、親情關(guān)懷、鄉(xiāng)村文化與發(fā)展等關(guān)乎教育公平和農(nóng)村學(xué)校所發(fā)揮的多種功能與綜合效益[3]等方面的問題，導(dǎo)致布局調(diào)整簡(jiǎn)單化、形式化，損害了群眾尤其是弱勢(shì)群體的利益。布局調(diào)整后，學(xué)校覆蓋的教育區(qū)域增加，學(xué)生上學(xué)路途過遠(yuǎn)，每天在路上消耗的時(shí)間過長(zhǎng)，既增加了學(xué)生上學(xué)的困難，也影響并消耗了學(xué)生的學(xué)習(xí)精力，導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)率增加。例如，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)大河學(xué)區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8個(gè)行政村、65個(gè)自然村，有9 123戶28 130人。撤并前該學(xué)區(qū)基本上每個(gè)行政村有1所小學(xué)，4個(gè)行政村有1所初級(jí)中學(xué);小學(xué)撤并后2個(gè)行政村有1所小學(xué)，8個(gè)行政村有1所初級(jí)中學(xué)。校點(diǎn)轄區(qū)面積太寬，僅大河行政村包含的自然村數(shù)量就達(dá)19個(gè)，但2012年該學(xué)區(qū)原有10個(gè)教學(xué)點(diǎn)被全部撤銷。許多學(xué)生家校間距離太遠(yuǎn)且主要靠走讀，最遠(yuǎn)的達(dá)10公里。校點(diǎn)轄區(qū)內(nèi)有很多高山、溝壑，山體滑坡現(xiàn)象多發(fā)，學(xué)生上學(xué)路途中的安全隱患增多。由于西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整造成大量村小和教學(xué)點(diǎn)短期內(nèi)從村落中消失，農(nóng)村學(xué)校從村落匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校遠(yuǎn)離學(xué)生居住地，學(xué)生就近入學(xué)的機(jī)會(huì)被剝奪，產(chǎn)生了諸如交通不便、安全隱患、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、寄宿生活、班額過大、輟學(xué)率升高等許多問題。在政策執(zhí)行過程中，不合理的布局調(diào)整也造成了地方政府與村民之間的利益沖突。

（三）城鄉(xiāng)教育投入不均衡，義務(wù)教育布局調(diào)整缺乏配套政策

國(guó)家和地方教育投入的不均衡，是導(dǎo)致偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校陷入教育財(cái)政困境的根本原因。從國(guó)家層面來看，我國(guó)中央和省級(jí)財(cái)政的教育投入重心是高等教育，基礎(chǔ)教育投入與高等教育形成巨大反差，且教育經(jīng)費(fèi)投入因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約而在區(qū)域間和城鄉(xiāng)間存在嚴(yán)重的不平衡。經(jīng)合組織發(fā)布的《教育概覽2010》表明，我國(guó)基礎(chǔ)教育和高等教育（含科研經(jīng)費(fèi)）的生均經(jīng)費(fèi)比為1∶5.5，而經(jīng)合組織國(guó)家兩者的比例僅為1∶1.9。即使被認(rèn)為高等教育最發(fā)達(dá)的美國(guó)，二者之比也僅為1∶2.46。我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，地方財(cái)政狀況不佳。從2011年全國(guó)各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)據(jù)和排名情況來看，西部地區(qū)人均教育經(jīng)費(fèi)僅為東部地區(qū)的44.2%，而西部地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)僅為東部地區(qū)的57.58%（數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2011》），義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在嚴(yán)重的不平衡。從地方層面來看，西部地區(qū)地方政府的財(cái)力十分有限，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)間的“二元結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致了一些政府部門在制訂公共政策時(shí)的“城市優(yōu)先”思維慣性[4]，以及國(guó)家基礎(chǔ)教育投入執(zhí)行“以縣為主”的政策，使我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在總體規(guī)模、師資水平、教學(xué)質(zhì)量等方面存在著很大差異。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上，大部分縣域教育資源過度向縣城學(xué)校傾斜，將農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)資金集中分配到縣城學(xué)校，造成縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下農(nóng)村地區(qū)的教育資源配置的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，“在一些西部的城市初中，每張課桌上都配備了寬帶插口，而在有的農(nóng)村學(xué)校，孩子們連上學(xué)必備的紙和筆都買不起。一些西部城市的小學(xué)擁有塑膠跑道的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)不止一個(gè)，而在農(nóng)村小學(xué)連一個(gè)可供學(xué)生玩的籃球也拿不出”[5]。西部農(nóng)村教育投入的不足，直接導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教師資源和標(biāo)準(zhǔn)教學(xué)設(shè)施的缺乏，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育教學(xué)的差距越來越大，造成新的結(jié)構(gòu)失衡。由于西部地區(qū)政府財(cái)政緊缺，教育投資嚴(yán)重不足，導(dǎo)致義務(wù)教育布局調(diào)整缺乏經(jīng)費(fèi)投入、教學(xué)設(shè)施、師資力量、教學(xué)管理等配套政策。學(xué)校被大量撤并之后，教師的工作量大幅增加，很多合并后的中心學(xué)校不僅未能實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量和教育效益的提升，卻因?qū)W生人數(shù)的陡增和缺乏配套措施，導(dǎo)致班級(jí)人數(shù)過多甚至出現(xiàn)超大班級(jí)。這不僅不利于農(nóng)村教育質(zhì)量的提升，也影響了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展。

此外，由于西部山區(qū)特殊的自然地理環(huán)境，偏遠(yuǎn)山區(qū)人口稀少，居住分散，交通不便，學(xué)校以小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)居多，布點(diǎn)散、規(guī)模小，缺少資金投入和建設(shè)，學(xué)校破敗不堪，教學(xué)質(zhì)量低下。地方教育部門實(shí)施的“縣教育局——鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校——村小或教學(xué)點(diǎn)”的垂直式分包分管教育模式，即“中心校管理模式”，而不是由縣級(jí)教育行政部門直接管理，大多數(shù)教學(xué)點(diǎn)和村小（小規(guī)模學(xué)校）在與中心校的關(guān)系上只是“空間上的獨(dú)立”，缺乏獨(dú)立的法人地位，身份上依附于當(dāng)?shù)氐闹行男W(xué)，教師選派、公用經(jīng)費(fèi)分配、教學(xué)設(shè)施供給等方面受制于中心小學(xué)。身份的不平等、權(quán)力的不對(duì)等，造成了優(yōu)秀師資被抽離、教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)被剝奪的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。中心校層層截留村小和教學(xué)點(diǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)而不受監(jiān)督，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)難度，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)山區(qū)小規(guī)模學(xué)校陷入困境。

三、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的基本對(duì)策

西部地區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整存在以上矛盾和問題的主要癥結(jié)，可以歸結(jié)為“決策有誤”和“決策無誤但執(zhí)行不力”兩個(gè)方面[6]。但從根本上來說，西部地區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整存在以上問題的主要原因是由城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境以及進(jìn)入劇變期的鄉(xiāng)村教育本身等多種因素造成的：舊的運(yùn)行機(jī)制正在打破，新的機(jī)制尚未建立;教育需求不斷增長(zhǎng)，教育資源相對(duì)短缺;有限的教育資源與龐大的受教育人口需求，教育的公平原則與教育資源配置的不平衡等。這些矛盾使鄉(xiāng)村教育在與城鎮(zhèn)化的互動(dòng)中不斷產(chǎn)生沖突，城鄉(xiāng)教育之間的差距不斷擴(kuò)大，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校轉(zhuǎn)型的數(shù)量、規(guī)模和速度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的極度不適應(yīng)。為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中存在的問題，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，就必須高度重視并著力解決好以下問題。

（一）偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局必須和農(nóng)村人口流動(dòng)相結(jié)合

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出，要“加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”“推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展……與服務(wù)‘三農(nóng)相結(jié)合”“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)?！裙卜?wù)設(shè)施”。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，將對(duì)人口空間流動(dòng)和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。在此背景下，義務(wù)教育布局調(diào)整既要重視一定區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展變化的歷史，也要對(duì)區(qū)域內(nèi)未來人員數(shù)量和空間分布的變化趨勢(shì)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。從人口普查數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)人口規(guī)模、城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率[7]來看，中小城鎮(zhèn)的人口吸引力與集聚功能正在逐步增強(qiáng)。有研究者對(duì)西部山區(qū)外出人口回流現(xiàn)象的調(diào)查發(fā)現(xiàn)[8]，農(nóng)村勞動(dòng)力向外地遷移、進(jìn)行異地城鎮(zhèn)化的的同時(shí)，外出人員多數(shù)人都有回流意愿，且年齡大多不到40歲，農(nóng)村勞動(dòng)力在逐步向縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和縣城集聚并首選自主創(chuàng)業(yè)，且貧困程度越高，異地遷移意愿越弱，貧困人口總體呈現(xiàn)出在本地發(fā)展和本地城鎮(zhèn)化的傾向，回流人口呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)—縣城”集聚的趨勢(shì)。由此可見，農(nóng)村勞動(dòng)力回流必將對(duì)回流地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生多方面的影響。因此，在農(nóng)村人口城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的背境下，西部地區(qū)地方政府除了需要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、打破城鄉(xiāng)戶籍的體制性限制、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平及人居環(huán)境、提升流出人口的返鄉(xiāng)吸引力之外，在偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局方面，應(yīng)按照國(guó)家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局的總體要求，合理適度地加以調(diào)整。鑒于近10余年來各地在農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整中由于缺乏對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃而表現(xiàn)出盲目作為和急功近利的現(xiàn)象，要求縣級(jí)人民政府要認(rèn)真充分地進(jìn)行調(diào)研和考察，在廣泛征求學(xué)生及其家長(zhǎng)和村民意見的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持教育公平的前提下，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地理環(huán)境及交通狀況、學(xué)齡人口變化、經(jīng)濟(jì)水平和教育條件保障能力、學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等各種因素，將小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃與偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校布局規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)制訂符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)的鄉(xiāng)村學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)政策，有效配置農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)偏遠(yuǎn)山區(qū)適齡兒童既能就近上學(xué)，也能享受同城鎮(zhèn)學(xué)生一樣的較高質(zhì)量的義務(wù)教育。

（二）加強(qiáng)西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)縣域教育空間布局的優(yōu)化

新型城鎮(zhèn)化要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，從根本上打破城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。只有適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的新形勢(shì)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、學(xué)齡人口變化以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地理環(huán)境及交通狀況、教育條件保障能力、學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等因素，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的科學(xué)布局。針對(duì)西部人口和城鎮(zhèn)空間分布極為不均的現(xiàn)狀，建立以新型農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及城鎮(zhèn)群網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化的可取之舉。地方政府應(yīng)按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體要求，科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和農(nóng)村社區(qū)區(qū)域范圍，通過產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，依托現(xiàn)有條件較好的村莊、農(nóng)牧業(yè)、民族特色區(qū)、生產(chǎn)基地、城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)等規(guī)劃布局農(nóng)村社區(qū)，按照地域相近、規(guī)模適度、群眾認(rèn)同、便于服務(wù)的原則引導(dǎo)散居村、弱小村和偏遠(yuǎn)村的人口向新型農(nóng)村社區(qū)聚集，穩(wěn)步推進(jìn)遷村并點(diǎn)工作，推動(dòng)村鎮(zhèn)聚落集中行動(dòng)，促進(jìn)廣大鄉(xiāng)村的人口、產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)聚集。積極推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化。西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局一定要與縣城教育規(guī)劃、與新型農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及小城鎮(zhèn)的建設(shè)相協(xié)調(diào)，這就意味著城鄉(xiāng)教育布局不僅要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教育層次結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，還要突出城鄉(xiāng)教育設(shè)施的協(xié)調(diào)。因此，要在新型農(nóng)村社區(qū)設(shè)立幼兒園、小學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建立幼兒園、小學(xué)、初中，并綜合配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)辦學(xué)條件的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。地方政府要按照分步走的原則，循序漸進(jìn)，量力而行，尊重民意，先試點(diǎn)后推廣。針對(duì)當(dāng)前西部偏遠(yuǎn)落后山區(qū)村民居住分散、交通困難、生活貧困，集中辦學(xué)難度過大的實(shí)際，短期內(nèi)還是要保留學(xué)校。在增加經(jīng)費(fèi)投入、加大貧困生補(bǔ)助力度的基礎(chǔ)上，保障區(qū)域內(nèi)學(xué)校布局與學(xué)齡人口居住分布相適應(yīng)、學(xué)校數(shù)量與學(xué)齡人口數(shù)量相匹配，合理確定教學(xué)點(diǎn)、村小、中心校和寄宿制學(xué)校布局，滿足學(xué)生就近入學(xué)的需要?？傊?，各級(jí)政府應(yīng)站在城鄉(xiāng)一體化和可持續(xù)發(fā)展的高度，從長(zhǎng)計(jì)議，先搬家、后搬校，校隨家走，慎重撤并現(xiàn)有偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校，合理統(tǒng)籌布局農(nóng)村學(xué)校，注重農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的提升和體制創(chuàng)新，保護(hù)城鄉(xiāng)學(xué)校各自的特色及差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）均衡城鄉(xiāng)教育投入，注重制訂配套政策

城鄉(xiāng)教育的不平等是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的重要內(nèi)因。這正如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的人類發(fā)展報(bào)告《跨越障礙：人員流動(dòng)與發(fā)展》（UNDP，2009）中所言，“當(dāng)今世界上機(jī)會(huì)的分配是極不平等的，這個(gè)不平等是人員流動(dòng)的一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)力”[9]。而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育的不平等歸根結(jié)底是由城鄉(xiāng)間教育條件的非均衡造成的。這種非均衡進(jìn)一步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)適齡兒童的就學(xué)權(quán)利和就學(xué)機(jī)會(huì)的非均衡、城鄉(xiāng)之間受教育程度的差異。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為首要任務(wù)之一，其核心是均衡城鄉(xiāng)教育投入，這是降低城鄉(xiāng)教育落差的根本途徑。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政性教育、經(jīng)費(fèi)支出仍低于欠發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平③。不僅如此，政府的教育投入存在重高等教育輕基礎(chǔ)教育的問題，且有限的投入大多流入了城市重點(diǎn)示范性中小學(xué)，村中小學(xué)享受到的政府經(jīng)費(fèi)資助相當(dāng)有限。鑒于此，首先，應(yīng)調(diào)整國(guó)家財(cái)政分配體制?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，設(shè)立教育撥款委員會(huì)，進(jìn)行教育預(yù)算的審議，監(jiān)督政府按照預(yù)算進(jìn)行撥款，并對(duì)各地的教育、經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)價(jià)④。同時(shí)要考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，針對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和少數(shù)民族人口多的情況，經(jīng)費(fèi)投入上不宜實(shí)施“以縣為主”的政策，中央可以嘗試建立農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育專項(xiàng)資金，通過轉(zhuǎn)移支付的方式加大對(duì)西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的政策和投入力度。同時(shí)，通過建立問責(zé)機(jī)制，從體制上保證投向農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)能夠落實(shí)到位。要防止一些重點(diǎn)示范性學(xué)校、容易出政績(jī)的教育項(xiàng)目占去大部分的教育經(jīng)費(fèi)，更要防止教育經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用和侵吞的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于西部貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育，國(guó)家應(yīng)通過進(jìn)一步實(shí)施教育扶貧戰(zhàn)略，通過加強(qiáng)資金管理、調(diào)整投資分配結(jié)構(gòu)，合理配置教育資源，推動(dòng)貧困地區(qū)教育的發(fā)展。其次，建立偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)義務(wù)教育財(cái)政投入保障機(jī)制。由省級(jí)和市縣級(jí)財(cái)政、教育部門負(fù)責(zé)，組織對(duì)全省范圍內(nèi)的偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)義務(wù)教育發(fā)展及布局情況進(jìn)行全面深入的調(diào)研，根據(jù)農(nóng)村人口變化特點(diǎn)、學(xué)校辦學(xué)能力、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和影響未來教育發(fā)展的可能因素等，以縣為主，制訂偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，并由省市縣財(cái)政部門分別設(shè)立偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)義務(wù)教育發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，列入省市縣各級(jí)財(cái)政預(yù)算。最后，注重配套政策的制訂。在結(jié)合義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，充分考慮配套設(shè)施、交通條件、師資隊(duì)伍和生源，優(yōu)化配置資源，辦好村小及教學(xué)點(diǎn)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 中心校，大力提高寄宿制學(xué)校生活條件，縮小城鄉(xiāng)教育差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的一體化均衡發(fā)展。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源共享機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)間教師的合理流動(dòng)

新型城鎮(zhèn)化化進(jìn)程中需要著力解決的突出問題就是縮小城鄉(xiāng)教育差距過大，提高農(nóng)村教育質(zhì)量和城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化。構(gòu)建教師流通體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源共享，是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化、提高農(nóng)村教師質(zhì)量和改善偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校教育落后狀況的重要途徑。通過全面推進(jìn)農(nóng)村教育信息化建設(shè)，搭建城鄉(xiāng)教育資源共享平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享機(jī)制，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，逐步縮小西部地區(qū)城鄉(xiāng)教育差距，提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平。與此同時(shí)，西部地區(qū)應(yīng)根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求，制訂符合地區(qū)實(shí)際的教師輪崗交流實(shí)施方案和教師流動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制。如通過實(shí)施優(yōu)秀骨干教師城鄉(xiāng)巡回授課、緊缺專業(yè)教師城鄉(xiāng)流動(dòng)教學(xué)、城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對(duì)子幫扶等活動(dòng)，推動(dòng)西部地區(qū)城鄉(xiāng)間教師資源的流動(dòng)。對(duì)支援農(nóng)村的城鎮(zhèn)教師提供支援津貼;在教師職稱評(píng)定中將支援農(nóng)村學(xué)校的年限作為優(yōu)先條件，且制訂根據(jù)年限的長(zhǎng)短予以優(yōu)先評(píng)定等激勵(lì)政策，提高城鎮(zhèn)中小學(xué)教師服務(wù)農(nóng)村學(xué)校的積極性，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。湖北省黃梅縣、江西省南昌縣、吉林省通榆縣等地區(qū)已經(jīng)通過教師交流輪崗實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)學(xué)校反哺農(nóng)村學(xué)校的目標(biāo)，吸引了不少農(nóng)村學(xué)生回流鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效改變了農(nóng)村學(xué)生盲目進(jìn)城上學(xué)所導(dǎo)致的農(nóng)村班額小、城鎮(zhèn)班額大的弊病，有力地緩解了城鄉(xiāng)教育的落差，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡具有積極的借鑒意義。在教師流動(dòng)支援的基礎(chǔ)上，加大鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)的范圍和力度，充分利用“國(guó)培”“省培”以及“農(nóng)村中小學(xué)教師素質(zhì)提高工程”等平臺(tái)開展大規(guī)模的教師培訓(xùn)工作，切實(shí)提高偏遠(yuǎn)山區(qū)教師的整體素質(zhì)。對(duì)于缺編的教師崗位，可根據(jù)情況結(jié)合地方政府財(cái)力向社會(huì)招考錄用新教師，或通過特崗教師、免費(fèi)師范生計(jì)劃等吸納教師;在待遇、職稱等方面加大向偏遠(yuǎn)山區(qū)教師的傾斜力度，吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任教，提高當(dāng)?shù)亟處熀痛髮W(xué)畢業(yè)生服務(wù)鄉(xiāng)村的積極性。

注釋：

①2012年末，我國(guó)西部地區(qū)12?。▍^(qū)、市）總?cè)丝?.64億，西部農(nóng)村人口約2.01億，占全國(guó)總?cè)丝诘?6.9%。其中農(nóng)村人口占西部地區(qū)總?cè)丝诘?5.26%，占全國(guó)農(nóng)村總?cè)丝诘?1.34%，而城鎮(zhèn)化率僅為44.74%，比全國(guó)平均水平低7.83%。西部84個(gè)地級(jí)及以上城市中有38.1%的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)指數(shù)低于0.5，反映了西部地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)比例低，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度低的現(xiàn)實(shí)。

②包括甘肅省秦安縣、寧夏回族自治區(qū)西吉縣和貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)和黎平縣。

③ ④從世界水平來看，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出在發(fā)達(dá)國(guó)家中已達(dá)到了5%左右，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的比例為4.1%（吳杰等.教育經(jīng)費(fèi)占到4%為何那么難[N].南方周末，2013-03-08.）。

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