我國(guó)民辦高校分類(lèi)管理政策的執(zhí)行問(wèn)題與對(duì)策研究

趙淑梅 劉學(xué)軍

[摘 要]當(dāng)前，我國(guó)民辦高校分類(lèi)管理政策執(zhí)行進(jìn)度相當(dāng)緩慢，基本處于政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段，只有個(gè)別省份進(jìn)入了政策的實(shí)施階段。反思現(xiàn)狀，還存在地方政策執(zhí)行程度參差不齊、民辦高校對(duì)分類(lèi)管理政策認(rèn)識(shí)不到位、民辦高校處于糾結(jié)與企盼的交織狀態(tài)、教育行政管理體制運(yùn)行不暢、原有政策的慣性阻礙、地方配套政策制訂艱難等問(wèn)題?；诖?，結(jié)合政策目標(biāo)的群體需求，提出建立政策落實(shí)的有效機(jī)制、開(kāi)展相關(guān)政策法規(guī)的解讀宣傳工作、進(jìn)一步完善教育行政管理體制、盡快完善國(guó)家和地方相關(guān)配套政策等建議，營(yíng)造政策執(zhí)行的良好環(huán)境，推動(dòng)民辦高校分類(lèi)管理改革的順利進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]民辦高校; 分類(lèi)管理政策; 執(zhí)行; 問(wèn)題與對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)]? G642.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-5843（2019）04-0038-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.007

截止2016年底，國(guó)家先后密集出臺(tái)了“1+4”（共5個(gè)）重要主體文件，即《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）》《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。至此，國(guó)家民辦教育分類(lèi)管理的政策體系基本形成。民辦高校分類(lèi)管理的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府管理職能、制度體系以及高校辦學(xué)模式的深層次變革[1]，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、艱巨性的改革工程。那么，這項(xiàng)改革政策目前執(zhí)行到什么程度、存在哪些問(wèn)題、如何破解等問(wèn)題是本文探討的主要內(nèi)容。

為了確保研究問(wèn)題的有效性，課題組對(duì)黑龍江、吉林、遼寧、廣東、上海、浙江6省的30所民辦高校進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。此外，在 “2018年中國(guó)民辦高等教育改革發(fā)展（信陽(yáng)）論壇（2018-10-12）”有關(guān)分類(lèi)管理政策專(zhuān)題的研討會(huì)上，廣東、江西、江蘇、陜西、貴州、河南、重慶等省的董事長(zhǎng)、高校相關(guān)負(fù)責(zé)人就分類(lèi)管理政策談了各自的看法，其中很多看法與本次調(diào)研的觀點(diǎn)相契合，說(shuō)明本研究能反映出全國(guó)民辦高校分類(lèi)管理政策的執(zhí)行狀態(tài)。

一、全國(guó)民辦高校分類(lèi)管理政策執(zhí)行狀態(tài)分析

（一）地方政策的出臺(tái)

基于政策學(xué)理論，廣義的政策執(zhí)行可分為準(zhǔn)備和實(shí)施兩大階段[2]。當(dāng)前，我國(guó)民辦高校分類(lèi)管理政策基本處于政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段，只有上海、浙江等個(gè)別省份進(jìn)入了政策的實(shí)施階段，政策執(zhí)行進(jìn)度相當(dāng)緩慢。截止2019年2月20日，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2019年2月20日，在31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（自治區(qū)、直轄市）中共有28個(gè)省正式頒布了《實(shí)施意見(jiàn)》，占大陸行政區(qū)的90.3%;其中正式出臺(tái)的既有《實(shí)施意見(jiàn)》又有配套政策的省份共有16個(gè)，占51.6%;沒(méi)有正式出臺(tái)文件的有3個(gè)省份，占9.7%（見(jiàn)表1）。按照教育部的要求，2017年底應(yīng)完成主體文件《實(shí)施意見(jiàn)》的制訂工作，但實(shí)際上按要求完成的只有8個(gè)省份;2018年5月公布的《教育部辦公廳關(guān)于民辦教育分類(lèi)管理改革地方配套文件制定工作進(jìn)展情況的通報(bào)》[教發(fā)廳函〔2018〕79號(hào)]，要求“務(wù)必在年底前保質(zhì)保量完成配套文件的制訂工作”，但目前來(lái)看尚未做到。為了反映該要求的執(zhí)行程度，將其分為3種基本類(lèi)型，即準(zhǔn)備較完善型、不完善型和猶豫觀望型。其中不完善型所占比例較大，總體呈現(xiàn)兩頭小中間大的特點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

表1 全國(guó)民辦教育分類(lèi)管理地方政策頒布情況

地方政策主要由基本文件《實(shí)施意見(jiàn)》和具體文件兩部分構(gòu)成。各省《實(shí)施意見(jiàn)》主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是都在國(guó)家政策框架下制定的，指導(dǎo)思想明確;二是相對(duì)具體，有一定的針對(duì)性和可操作性。比如對(duì)過(guò)渡期、學(xué)校收費(fèi)、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、民辦教育基金會(huì)等有些省份做了明確的說(shuō)明，具有可操作性。同時(shí)，也有些不足，一是地方政策相對(duì)保守，沒(méi)有太大的突破，比如在專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生、師生權(quán)益等方面大同小異，沒(méi)有地方特色。二是對(duì)重點(diǎn)關(guān)注的敏感問(wèn)題沒(méi)有明確的解決辦法，比如差異扶持、產(chǎn)權(quán)細(xì)化、投資者補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)等政策不明確、不具體，難以落地，使國(guó)家倡導(dǎo)的“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合”[3]的理念未能得到充分體現(xiàn)。從具體政策來(lái)看，上海、浙江省出臺(tái)的系列政策較全，兩省政策各有側(cè)重，各有特色，且有開(kāi)拓性和可操作性，能夠保證其政策得到有效落實(shí)，值得各地借鑒。

1.上海市政策實(shí)施的特點(diǎn)。（1）財(cái)政扶持做得實(shí)。為了扶持民辦教育，上海各級(jí)財(cái)政支持力度逐年加大，“目前上海公共財(cái)政扶持占民辦高校學(xué)費(fèi)收入的平均比例已經(jīng)超過(guò)15%”。例如，上海市民辦教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金已從2005年剛設(shè)立時(shí)的4 000萬(wàn)元，增加到2018年的4個(gè)億，并列入了年度同級(jí)教育財(cái)政預(yù)算[4]。另外，上海市對(duì)各民辦高校提供內(nèi)涵發(fā)展的獎(jiǎng)勵(lì)基金（2016年）及教師發(fā)展基金（2009年）。（2）財(cái)務(wù)監(jiān)管科學(xué)有效。2011年上海市教委在民辦高校統(tǒng)一安裝了財(cái)務(wù)軟件和學(xué)生收費(fèi)管理軟件，開(kāi)發(fā)了民辦高校財(cái)務(wù)遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)與預(yù)算申報(bào)平臺(tái)，對(duì)各校的資金資產(chǎn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，提高了資金的使用效益[5]。

2.浙江省政策實(shí)施的特點(diǎn)。既有統(tǒng)一的省級(jí)政策，也有各具特色的市區(qū)政策。（1）省級(jí)扶持政策公平、公開(kāi)。一是給予學(xué)校200—300萬(wàn)元不等的績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目補(bǔ)貼資金。二是擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)：下放民辦高校職稱(chēng)評(píng)聘權(quán);收費(fèi)放開(kāi)，實(shí)行備案制;通過(guò)學(xué)校自薦和相關(guān)部門(mén)審核相結(jié)合的方式派駐民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人。（2）各市扶持政策不拘一格。對(duì)于寧波市（計(jì)劃單列市）寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院專(zhuān)升本項(xiàng)目，寧波市給予其3 000萬(wàn)元補(bǔ)貼，通過(guò)教育部本科教學(xué)合格評(píng)估給予1 500萬(wàn)元補(bǔ)貼，籌建大宗商品商學(xué)院，政府和交易所給予5 000萬(wàn)元補(bǔ)貼等等。2002年經(jīng)市里批準(zhǔn)，學(xué)校已從民政局退出，登記注冊(cè)市人事局，并給予自收自支的1 000個(gè)事業(yè)編。紹興市于2011年開(kāi)始對(duì)民辦高校實(shí)施生均補(bǔ)貼制度，每年每生補(bǔ)助600元，目前增至800元;紹興市政府給學(xué)校自收自支事業(yè)編600個(gè)，學(xué)校給進(jìn)編教師交職業(yè)年金（學(xué)校繳28%，個(gè)人繳12%），這是穩(wěn)定教師隊(duì)伍的得力之策[6]。

三、主要問(wèn)題與歸因剖析

（一）地方政策執(zhí)行程度參差不齊

從表1可知，地方政府執(zhí)行政策的進(jìn)度參差不齊，可分為3種基本類(lèi)型，即準(zhǔn)備較完善的占6.5%，準(zhǔn)備不完善的占83.9%，猶豫觀望的占9.6%。即積極作為和不作為的均不足1成，有一些作為的占8成多。同時(shí)也說(shuō)明，一些地方政府對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不到位，思想比較保守，瞻前顧后，少自主性、少擔(dān)當(dāng)、少作為，這是分類(lèi)管理改革推行遲緩的基本原因。

（二）民辦高校對(duì)政策認(rèn)同度不高

從整體上看，民辦高校對(duì)分類(lèi)管理政策的認(rèn)同度不高。據(jù)調(diào)研得知，分別有46.7%、36.7%、16.7%的民辦高校持認(rèn)同、中立、不太認(rèn)同的態(tài)度。其中，有相當(dāng)一部分舉棋不定和無(wú)奈選擇非營(yíng)利性的高校對(duì)改革精神“持中立”或“不太認(rèn)同”的態(tài)度，認(rèn)為這次改革是對(duì)民辦學(xué)校的清算，有些超前，不適合我國(guó)民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，而且這樣的態(tài)度在一些發(fā)達(dá)省份表現(xiàn)得更為激進(jìn)。一些民辦高校認(rèn)為在這次改革中“國(guó)家有‘卸磨殺驢之意，更有‘社會(huì)主義改造之嫌”[7]。由于我國(guó)民辦教育政策的制定具有“劇變”（ 而非“漸變”）和“理想導(dǎo)向型”（而非“問(wèn)題導(dǎo)向型”）的特點(diǎn)，易使新政策與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生較大的差距[8]，部分民辦高校有些想法也在情理之中。一方面反映了民辦高校對(duì)改革發(fā)展趨勢(shì)及其基本精神認(rèn)識(shí)不到位、思想保守等問(wèn)題，另一方面也映射出分類(lèi)管理改革的復(fù)雜性、艱巨性及對(duì)其宣傳解讀不到位等問(wèn)題。

（三）民辦高校處于糾結(jié)與企盼交織的狀態(tài)

在調(diào)研的30所民辦高校中，選擇非營(yíng)利性?xún)A向的占53.3%，選擇營(yíng)利性的占16.7%，舉棋不定的占30.0%，除了少數(shù)捐資辦學(xué)、公有民辦和土地已出讓的學(xué)校外，大多數(shù)都沒(méi)有最后確定，基本上都處于糾結(jié)的狀態(tài)。另外，某校根據(jù)新政做了測(cè)算，如果選擇營(yíng)利性辦學(xué)之路，每年將額外承擔(dān)稅費(fèi)4 000萬(wàn)元左右[9]。這也加重了舉辦者糾結(jié)的程度。由于國(guó)家政策過(guò)于宏觀、抽象，地方配套政策尚未出臺(tái)，有的盡管出臺(tái)了地方政策，但對(duì)大家所關(guān)注的產(chǎn)權(quán)、回報(bào)或獎(jiǎng)勵(lì)、扶持、稅收優(yōu)惠等敏感問(wèn)題都沒(méi)有給出具體的答案，致使絕大多數(shù)民辦高校在糾結(jié)的同時(shí)，企盼著國(guó)家和地方配套政策盡快出臺(tái)。

（四）教育行政管理體制不暢

1.專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)缺失。2019年2月20，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)31個(gè)省教育廳官網(wǎng)調(diào)研得知，有15個(gè)省份和直轄市（北京、上海、天津、重慶、甘肅、陜西、貴州、云南、四川、湖南、河南、安徽、山東、遼寧、吉林）設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的民辦教育管理機(jī)構(gòu)，占總數(shù)的48.4%，有16個(gè)省的民辦教育管理職能被納入到發(fā)展規(guī)劃處等部門(mén)，且往往只有一兩個(gè)管理人員負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)，這種不成比例的機(jī)構(gòu)與人員配置，一方面難以有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃、服務(wù)好一個(gè)省或一個(gè)市的民辦教育;另一方面，導(dǎo)致多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)往往在同一時(shí)間要求上報(bào)各種相同或不同內(nèi)容的材料，給民辦學(xué)校造成許多重復(fù)性勞動(dòng);同時(shí)，上下級(jí)行政部門(mén)之間缺少溝通與協(xié)作，導(dǎo)致其工作效率低，為此學(xué)校強(qiáng)烈呼吁有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)。

2.聯(lián)席會(huì)議制度缺位。為了貫徹落實(shí)《若干意見(jiàn)》精神，推動(dòng)分類(lèi)管理改革有序進(jìn)行，2017年8月，國(guó)家成立了部際聯(lián)席會(huì)議制度，而各省區(qū)的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)相對(duì)遲緩。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)31個(gè)省政府對(duì)民辦教育工作聯(lián)席會(huì)議批文的檢索得知，有12個(gè)省份和直轄市（黑龍江、上海、天津、浙江、遼寧、湖南、四川、甘肅、寧夏、江西、云南、青海）建立了民辦教育工作聯(lián)席會(huì)議制度，僅占總數(shù)的38.7%。同時(shí)，在訪談中得知，有些省份盡管建立了聯(lián)席會(huì)議制度，但由于各部門(mén)之間存在利益博弈等問(wèn)題，這種制度被束之高閣，并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.管理理念滯后，方式簡(jiǎn)單。有些省份反映，宏觀上管理部門(mén)在為民辦學(xué)校的發(fā)展創(chuàng)造條件、營(yíng)造環(huán)境、科學(xué)引導(dǎo)與服務(wù)等方面做得不夠;對(duì)學(xué)校管理過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)硬，使民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不充分、行政審批繁瑣，存在著越位、缺位、重監(jiān)督和少服務(wù)等問(wèn)題。

（五）原有政策的慣性阻礙

目前，國(guó)家有關(guān)民辦學(xué)校師生權(quán)益和舉辦者權(quán)益的政策還沒(méi)有得到落實(shí)。比如：在2002年的《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定，“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”“民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利?！薄懊褶k學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位?！薄俺鲑Y人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”（至新法刪除前尚未落實(shí)）等等。同時(shí)，《規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也有類(lèi)似的規(guī)定。而且，這些規(guī)定在國(guó)家其他一些教育文件中也都有體現(xiàn)，但始終沒(méi)有落地，這種慣性阻礙在民辦學(xué)校中反映相當(dāng)強(qiáng)烈，致使國(guó)家政策在民辦學(xué)校中的權(quán)威大大降低。

（六）地方政策制訂艱難

1.受上位政策制約，政策基礎(chǔ)難突破?！睹褶k學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則（教發(fā)[2016]19號(hào)）》中指出的“民辦非企業(yè)單位”法人，與新頒布的《中華人民共和國(guó)民法總則（中華人民共和國(guó)主席令第六十六號(hào)）》中的“事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等”4種非營(yíng)利法人有沖突，而且民辦高校多有質(zhì)疑，很難操作。國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)民辦教育投資人的投資權(quán)屬界定尚不明晰，對(duì)不同類(lèi)型民辦學(xué)校制定的扶持政策很抽象，難以操作，而且新修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》遲遲未出臺(tái)，沒(méi)有明確具體的指導(dǎo)范本。

2.民辦教育配套政策的制訂復(fù)雜而艱難。“民辦教育政策的一個(gè)特點(diǎn)是其制定和執(zhí)行往往要涉及多個(gè)利益團(tuán)體和多個(gè)政府部門(mén)，甚至要調(diào)整業(yè)已存在的法規(guī)和制度”[10]。歷數(shù)40年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的各種民辦教育法規(guī)、政策，有約1/3的文件署名為國(guó)字號(hào)，有80%以上的文件為各部委聯(lián)合發(fā)文，2017年7月7日，《中央有關(guān)部門(mén)貫徹實(shí)施〈國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)〉任務(wù)分工方案》由14個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)，涉及到教育部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等14個(gè)組織機(jī)構(gòu)，由此可見(jiàn)民辦教育的復(fù)雜性和政策出臺(tái)的艱巨性，而且地方配套政策出臺(tái)的難度更大。

三、對(duì)策

（一）建立政策落實(shí)的有效機(jī)制

為使分類(lèi)管理政策得到有效執(zhí)行，應(yīng)部際聯(lián)席會(huì)議的要求，應(yīng)制訂具體的工作方案，制訂監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲制度，落實(shí)責(zé)任制，并有明確的時(shí)間表，促使地方政府變被動(dòng)為主動(dòng)，解放思想，積極擔(dān)責(zé)，積極作為。同時(shí)，地方政府要出臺(tái)具體的改革工作實(shí)施方案，使推進(jìn)政策落實(shí)有抓手，有依據(jù)，有動(dòng)力，有保障。

（二）開(kāi)展相關(guān)政策法規(guī)的解讀宣傳工作

民辦教育實(shí)施分類(lèi)管理改革是大勢(shì)所趨，當(dāng)前要解決的首要問(wèn)題是政策目標(biāo)群體的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一方面可以通過(guò)教育媒體、開(kāi)展培訓(xùn)會(huì)、搭建常態(tài)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式宣傳解讀相關(guān)政策法規(guī)。借助此平臺(tái)，邀請(qǐng)《民辦教育促進(jìn)法》《民法總則》和財(cái)稅等方面的專(zhuān)家來(lái)解答民辦學(xué)校在分類(lèi)改革中面臨的重要難題，使民辦高校對(duì)分類(lèi)改革的背景、任務(wù)和前景有新的認(rèn)識(shí)，明確本校的改革發(fā)展思路與策略;另一方面，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，支持民辦教育改革，為民辦教育改革發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。

（三）進(jìn)一步完善教育行政管理體制

1.建立省級(jí)民辦教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度。民辦學(xué)校不同于公辦學(xué)校，在投融資體制、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等諸多方面都有自己顯著的特征，而且在用地、稅收、收費(fèi)、補(bǔ)充養(yǎng)老金等一系列問(wèn)題上涉及多個(gè)政府部門(mén)，若對(duì)其進(jìn)行綜合改革，亟需建立一個(gè)具有統(tǒng)籌推進(jìn)職能的機(jī)構(gòu)。故各省應(yīng)盡快建立與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，并賦予其相對(duì)權(quán)威，用以執(zhí)行工作上的任務(wù)，加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)作，共同破解地方民辦教育發(fā)展改革的重點(diǎn)、難題問(wèn)題，推動(dòng)分類(lèi)管理改革政策的順利實(shí)施。

2.建立專(zhuān)門(mén)的民辦教育管理機(jī)構(gòu)。一是省教育廳及其下屬各級(jí)教育行政部門(mén)，應(yīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立對(duì)民辦教育服務(wù)、管理、監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，不僅要解決多頭管理的問(wèn)題，還要為民辦學(xué)校提供更多的服務(wù)，使民辦學(xué)校有個(gè)“家”。同時(shí)，要加強(qiáng)各級(jí)民辦教育管理部門(mén)的溝通與合作。二是與有處罰權(quán)的工商、稅務(wù)等部門(mén)成立聯(lián)合檢查和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法嚴(yán)查違法辦學(xué)行為，加大監(jiān)管力度。三是健全民辦教育協(xié)會(huì)。沒(méi)有建立民辦教育協(xié)會(huì)的個(gè)別省份應(yīng)盡快建立，使內(nèi)部機(jī)構(gòu)不完善、沒(méi)有充分發(fā)揮職能的協(xié)會(huì)盡快走向正軌，為民辦高校搭建一個(gè)學(xué)術(shù)交流平臺(tái)和科研服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)而推進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展。

（四）盡快完善相關(guān)配套政策

1.國(guó)家層面。（1）進(jìn)一步完善《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》。將原非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為“民辦非企業(yè)單位”法人的條款廢除，都?xì)w結(jié)到“事業(yè)單位法人”條款中，這樣既可以與上位法《民法總則》保持一致，也消除了非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記中的政策障礙，同時(shí)簡(jiǎn)化了登記程序，這是民辦高校反映非常強(qiáng)烈的問(wèn)題。而且，浙江省寧波市已經(jīng)做出了這樣的嘗試，效果很好，目前其正在探索不同類(lèi)型的事業(yè)單位法人管理辦法[11]。（2）盡快出臺(tái)新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。一是對(duì)民辦學(xué)校關(guān)注的產(chǎn)權(quán)、投資人的回報(bào)或獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政扶持、稅收減免等敏感問(wèn)題提出明確具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)。其中，投資人產(chǎn)權(quán)的合理性保護(hù)問(wèn)題是重中之重。（3）出臺(tái)《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等類(lèi)似文件。營(yíng)利性民辦學(xué)校有監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則，對(duì)得到政府財(cái)政扶持的非營(yíng)利性民辦學(xué)校更應(yīng)有明確的監(jiān)管措施。而且，投資者是“理性經(jīng)濟(jì)人”，具有天然的逐利性[12]，況且有一部分民辦學(xué)校出于無(wú)奈選擇了非營(yíng)利性辦學(xué)模式更是如此?，F(xiàn)實(shí)中已出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易等違規(guī)行為，如A與B兩所學(xué)校購(gòu)買(mǎi)同一型號(hào)同一質(zhì)量的機(jī)器，A校購(gòu)買(mǎi)價(jià)格卻是B校的4倍甚至更高。所以，必須加大監(jiān)管力度，尤其是財(cái)務(wù)監(jiān)管，一定要有可操作的監(jiān)管實(shí)施細(xì)則。否則，會(huì)破壞“非營(yíng)利性原則”，擠壓營(yíng)利性民辦高校的生存空間，難以形成良好的民辦教育生態(tài)。

2.地方層面。為了推動(dòng)地方民辦教育分類(lèi)管理改革的順利進(jìn)行，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)配套政策，以解政策執(zhí)行主體之急、政策目標(biāo)群體之惑、民辦高校發(fā)展之困。（1）政策制訂的基本原則。一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃的原則。從全省視角制訂分類(lèi)改革實(shí)施方案，設(shè)計(jì)整體的政策框架（筆者認(rèn)為出臺(tái)“1+4”個(gè)配套政策足矣）和具體實(shí)施計(jì)劃，明確具體政策出臺(tái)的時(shí)間表。二是公平公正原則。對(duì)選擇非營(yíng)利性和營(yíng)利性的民辦學(xué)校在法律上要一視同仁，非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校構(gòu)成民辦教育發(fā)展的整體，二者缺一不可。若一味倡導(dǎo)非營(yíng)利性辦學(xué)和財(cái)政支持，可能會(huì)給政府的財(cái)政開(kāi)支造成極大的壓力，還會(huì)增加民辦學(xué)校依賴(lài)政府的惰性（在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了這種苗頭）。比如，有的高校明確指出：“分類(lèi)管理后，要真正保障非營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，就要使民辦高校全方位、各方面、無(wú)死角地享受與公辦學(xué)校同等的待遇?！睘榇?，如何結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和財(cái)政能力制定政策及如何給予資助，這是地方政府制訂配套政策要考慮的首要問(wèn)題。三是務(wù)實(shí)有效原則。結(jié)合本省民辦高校發(fā)展實(shí)際，著力解決民辦高校亟待解決的問(wèn)題，并兼顧政策的有效性，政策實(shí)施措施要具體、可行、可操作，使舉辦者不再猶豫、不再糾結(jié)，進(jìn)而做出正確的抉擇。當(dāng)前，多數(shù)配套政策缺少針對(duì)性和可操作性，有應(yīng)付上級(jí)政策之嫌，不能不引起高度重視。（2）盡快出臺(tái)《實(shí)施意見(jiàn)》。到目前為止，還有5個(gè)省份應(yīng)盡快出臺(tái)基礎(chǔ)性文件，否則很難完成教育部確定的改革目標(biāo)，而且也會(huì)錯(cuò)過(guò)改革發(fā)展的“第一班車(chē)”。另外，制訂此文件，要在國(guó)家文件基礎(chǔ)上有突破、有特色、有內(nèi)涵、有指向。（3）制訂《民辦學(xué)校分類(lèi)登記管理實(shí)施細(xì)則》。一是建立過(guò)渡期監(jiān)管機(jī)制。首先，要明確過(guò)渡期期限。其次，在此期間，民辦學(xué)校需要完成產(chǎn)權(quán)過(guò)戶(hù)、產(chǎn)權(quán)登記、財(cái)務(wù)清查等工作，這需要相關(guān)部門(mén)采取有效的監(jiān)管措施，避免出現(xiàn)違規(guī)操作的辦學(xué)行為。因?yàn)檗k教育與經(jīng)營(yíng)企業(yè)不同，一旦出現(xiàn)重大事故，所造成的損失將無(wú)法挽回。二是細(xì)化非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校的具體標(biāo)準(zhǔn)，破解分類(lèi)登記的難題。三是就分類(lèi)登記的法人屬性、登記機(jī)關(guān)、登記基本程序及變更登記等基本問(wèn)題給出具體解決辦法。其中非營(yíng)利辦學(xué)的屬性應(yīng)一致登記為事業(yè)單位法人，可分為不同類(lèi)型的事業(yè)單位法人，以簡(jiǎn)化登記程序，消解與新的《民法總則》的矛盾。四是細(xì)化法人屬性。法人屬性直接關(guān)系到民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)和會(huì)計(jì)制度，包括產(chǎn)權(quán)屬性、合理回報(bào)、會(huì)計(jì)制度等諸多問(wèn)題，所以首先要解決好法人屬性細(xì)化問(wèn)題。（4）制訂《民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。一是明確監(jiān)管范圍，非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校均在監(jiān)管之內(nèi)。二是建立政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管制度。民辦學(xué)校的辦學(xué)行為監(jiān)管由政府負(fù)責(zé)，教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管可由政府委托社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)去完成。同時(shí)，建立行政化與學(xué)術(shù)化相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，以網(wǎng)站、微信等互聯(lián)網(wǎng)方式通報(bào)相關(guān)信息，并接受民眾監(jiān)督。三是建立監(jiān)管機(jī)制。明確監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，建立隨機(jī)檢查和定期檢查相結(jié)合的制度，建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，建立民辦學(xué)校信息強(qiáng)制公開(kāi)制度，建立違規(guī)失信懲戒機(jī)制。四是明確監(jiān)管內(nèi)容。法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管方面：其一，對(duì)于非營(yíng)利民辦學(xué)校的董事會(huì)、校管理層要實(shí)行親屬回避制度，在法人變更、法人代表變更等環(huán)節(jié)加強(qiáng)資質(zhì)審查，防止學(xué)校家族化與徹底企業(yè)化。其二，要建立獨(dú)立于董事會(huì)（理事會(huì)）的監(jiān)事（會(huì)），保證其監(jiān)督職能得到有效實(shí)施。目前，只有個(gè)別學(xué)校設(shè)立了監(jiān)事，并有兩種情況，一是明確監(jiān)事的監(jiān)督職能，但有其名無(wú)其實(shí);二是偷換概念的監(jiān)事，實(shí)際上是學(xué)校的督導(dǎo)。其三，慎重選擇學(xué)校黨委書(shū)記派駐方式。調(diào)研得知，多數(shù)學(xué)校希望采取學(xué)校推薦、上級(jí)審核相結(jié)合的方式。因而，這樣更有利于開(kāi)展工作。其四，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子老化隨之帶來(lái)的二代接班人傳承問(wèn)題。這是當(dāng)前民辦高校發(fā)展所面臨的一個(gè)普遍性問(wèn)題，亟待解決。目前，長(zhǎng)春財(cái)經(jīng)學(xué)院的接班模式值得研究和借鑒。辦學(xué)行為監(jiān)管方面：要加強(qiáng)對(duì)學(xué)校人、財(cái)、物、教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管，尤其是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控，并實(shí)行委托第三方審計(jì)制度，建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金。當(dāng)前，上海實(shí)施的財(cái)務(wù)專(zhuān)用賬戶(hù)管理制度和財(cái)務(wù)遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)值得借鑒。（5）制訂《民辦學(xué)校分類(lèi)扶持的具體辦法》。一是對(duì)營(yíng)利、非營(yíng)利學(xué)校的差異扶持、同等扶持與資助的內(nèi)容、具體措施和標(biāo)準(zhǔn)的制訂都要明確、具體、可操作，并形成具體的扶持機(jī)制?！澳壳埃虾９藏?cái)政扶持占民辦高校學(xué)費(fèi)收入的平均比例已經(jīng)超過(guò)15%”，“上海對(duì)民辦學(xué)校的補(bǔ)貼模式已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)得到了推廣”[13]。二是在師生權(quán)益保障方面要明確解決保障標(biāo)準(zhǔn)、誰(shuí)來(lái)落實(shí)、如何落實(shí)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督等具體問(wèn)題。三是辦學(xué)自主權(quán)在法制框架下的靈活處理。在省內(nèi)招生總規(guī)模一定的前提下，招生指標(biāo)可向生源好、有特色、辦學(xué)質(zhì)量高的學(xué)校傾斜，合并二、三批次為一個(gè)批次，打破公辦高校和民辦高校在錄取方面的壁壘;非營(yíng)利性、營(yíng)利性民辦高校學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)均實(shí)行自主定價(jià)，實(shí)行備案制;鼓勵(lì)民辦院校以市場(chǎng)化思維開(kāi)辦目錄外專(zhuān)業(yè)，并徹底下放職稱(chēng)評(píng)聘權(quán)。當(dāng)前，這方面浙江省做得比較具體，也很務(wù)實(shí)，并有可操作性，值得借鑒。（6）制訂《加強(qiáng)民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施辦法》，教師是民辦學(xué)校發(fā)展的重要人力資源，需對(duì)其高度重視，要對(duì)教師的身份、師資配備、社會(huì)保障、專(zhuān)業(yè)發(fā)展等有效保障機(jī)制做出具體說(shuō)明。

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