行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)控管理中的風(fēng)險和防范

謝艷華

摘 要：行政事業(yè)單位提供對公服務(wù)，經(jīng)常會涉及到組織大型公共工程項(xiàng)目的建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目往往涉及財(cái)政資金量巨大，流程環(huán)節(jié)眾多，建設(shè)項(xiàng)目生成過程本身也非常龐大而系統(tǒng)，過程中需要耗費(fèi)大量人、財(cái)、物。項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)控制度建設(shè)與運(yùn)用完善與否，直接關(guān)乎工程安全、財(cái)政資金安全和使用效果。引導(dǎo)行政事業(yè)單位完善并有效執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)控制度，加強(qiáng)各項(xiàng)風(fēng)險防控，對保障公共工程建設(shè)質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效果具重要的意義。本文在分析行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目控制制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的問題，淺析建設(shè)項(xiàng)目的主要風(fēng)險以及防范應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；建設(shè)項(xiàng)目控制；內(nèi)部控制

一、引言

行政事業(yè)單位提供對公服務(wù)，經(jīng)常會涉及到組織大型公共工程項(xiàng)目的建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目往往涉及財(cái)政資金量巨大，流程環(huán)節(jié)眾多，建設(shè)項(xiàng)目生成過程本身也非常龐大而系統(tǒng)，過程中需要耗費(fèi)大量人、財(cái)、物。在這一系列的環(huán)節(jié)過程中，項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)控制度建設(shè)與運(yùn)用完善與否，直接關(guān)乎工程安全、財(cái)政資金安全和使用效果。引導(dǎo)行政事業(yè)單位完善并有效執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)控制度，加強(qiáng)各項(xiàng)風(fēng)險防控，對保障公共工程建設(shè)質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效果具重要的意義。

二、行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)控過程中存在的風(fēng)險

（1）項(xiàng)目決策階段存在的風(fēng)險

立項(xiàng)決策過程中，有的項(xiàng)目沒有進(jìn)行可行性研究或可行性研究未經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目難于實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險。初步設(shè)計(jì)方案未經(jīng)合規(guī)程序進(jìn)行論證，設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，概預(yù)算投入不合理等情況，可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行多次設(shè)計(jì)變更、進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算多次增加，項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)不符合實(shí)際應(yīng)用，項(xiàng)目建成影響實(shí)際使用效果等風(fēng)險。招投標(biāo)過程中存在不公開公正的行為，可能導(dǎo)致中標(biāo)價格不實(shí)、中標(biāo)人實(shí)際難以勝任等風(fēng)險。

（2）項(xiàng)目執(zhí)行階段存在的風(fēng)險

項(xiàng)目執(zhí)行過程中未按正常的程序做出合理的調(diào)整或變更，或項(xiàng)目變更審核不嚴(yán)，導(dǎo)致隨意調(diào)整建設(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目績效目標(biāo)與預(yù)期相差太遠(yuǎn)，投資失控、預(yù)算超支等風(fēng)險；審核流程時間過長導(dǎo)致工期延誤風(fēng)險；項(xiàng)目施工監(jiān)管不力或流于形式導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險。

部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理部門在建設(shè)項(xiàng)目全過程中參與不到位，局限于財(cái)務(wù)部門的會計(jì)核算職能，弱化了其在項(xiàng)目中的管理與監(jiān)督職能，可能導(dǎo)致項(xiàng)目價款結(jié)算管理不嚴(yán)謹(jǐn)，支付進(jìn)度不及時，影響項(xiàng)目資金的落實(shí)，間接影響到項(xiàng)目工程的開展實(shí)施，也容易導(dǎo)致潛在的資金損失風(fēng)險。

（3）項(xiàng)目決算階段存在的風(fēng)險

竣工驗(yàn)收拖延，可能導(dǎo)致項(xiàng)目工程及時交付使用的風(fēng)險。驗(yàn)收程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致工程項(xiàng)目交付使用后存在重大隱患的風(fēng)險。審計(jì)決算中虛列材料成本等可能導(dǎo)致竣工決算失真等風(fēng)險。工程竣工、審計(jì)決算的滯后、審計(jì)人員履職能力不足等也會導(dǎo)致建成項(xiàng)目投入使用滯后，影響項(xiàng)目效益發(fā)揮的風(fēng)險。

（4）項(xiàng)目建設(shè)合同管理過程中存在的風(fēng)險

簽署的施工合同不嚴(yán)謹(jǐn)完善，如付款方式界定不清楚、質(zhì)保條款格式化、違約金條款空缺等，可能導(dǎo)致出現(xiàn)爭議時，雙方扯皮，引起法律糾紛的風(fēng)險。由于項(xiàng)目相關(guān)人員在材料申報、財(cái)務(wù)結(jié)算審核環(huán)節(jié)等方面的原因，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中并未嚴(yán)格按合同及進(jìn)度執(zhí)行付款，會一定程度導(dǎo)致工程延誤或資金損失等風(fēng)險。

三、建設(shè)項(xiàng)目管理中風(fēng)險防范應(yīng)對措施

（1）項(xiàng)目決策階段

在項(xiàng)目立項(xiàng)前，要進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，并在程序規(guī)范的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會、法律等部門的專家或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目工程的可行性研究報告以及概預(yù)算進(jìn)行評審和論證。

招投標(biāo)時，建設(shè)單位要通過招標(biāo)方式選擇勘察設(shè)計(jì)單位，招標(biāo)過程中應(yīng)設(shè)置相應(yīng)條件，嚴(yán)格檢查保證勘察設(shè)計(jì)單位具備應(yīng)用資質(zhì)。同時結(jié)合設(shè)計(jì)單位提交的設(shè)計(jì)方案，借助行業(yè)專家的力量，考量其方案的經(jīng)濟(jì)性和適用性，以此選擇具有相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)的勘察設(shè)計(jì)單位。建設(shè)單位需與勘察設(shè)計(jì)單位進(jìn)行有效的技術(shù)交流，并提供詳細(xì)的基礎(chǔ)資料，避免因信息傳遞不充分，溝通不順暢導(dǎo)致勘察設(shè)計(jì)的重大疏漏。此外，也可結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺，利用行業(yè)數(shù)據(jù)，施工單位共同參與等方式對設(shè)計(jì)方案的安全性、經(jīng)濟(jì)性、可操作性進(jìn)行分析審核，使工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案既能盡量滿足建設(shè)單位的需求，又避免因過度建設(shè)造成成本浪費(fèi)。在概預(yù)算編制上，要結(jié)合項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案，關(guān)注項(xiàng)目的概預(yù)算編制是否完整、規(guī)范，以規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施過程中隨意增加費(fèi)用調(diào)整預(yù)算的情況。

單位要建立建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)管理制度，明確招標(biāo)范圍和要求，規(guī)范招標(biāo)程序。招標(biāo)前，要結(jié)合項(xiàng)目情況進(jìn)行充分的市場調(diào)查，合理確定招標(biāo)限價。招標(biāo)時，要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序，涉及工程招標(biāo)的招標(biāo)文件制作、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)等環(huán)節(jié)要嚴(yán)格審查，避免串通或暗箱操作，切實(shí)做到公開公平公正。對重大項(xiàng)目招標(biāo)文件中的關(guān)鍵技術(shù)條款和招標(biāo)限價，建議組織行業(yè)專家或委托有資質(zhì)的第三方進(jìn)行評審，確保有效控制風(fēng)險和成本。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門相關(guān)人員也應(yīng)當(dāng)積極的參加到工程項(xiàng)目的前期招投標(biāo)工作中，提前了解項(xiàng)目情況，對于項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉及到與財(cái)務(wù)有關(guān)的條款，可以從財(cái)務(wù)自身專業(yè)的角度提出合理建議和措施，以防范后期合同簽訂過程中隱藏的風(fēng)險。

（2）項(xiàng)目執(zhí)行階段

單位要嚴(yán)格完善審批制度，加強(qiáng)工程設(shè)計(jì)變更控制，要求施工方在提出變更設(shè)計(jì)同時應(yīng)提供變更技術(shù)方案和技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，說明變更的原因、必要性和合理性，并明確變更的作用。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)組織分析變更對工程造價、概算和投資控制目標(biāo)的影響以及同一合同項(xiàng)下歷次變更實(shí)施狀況。如遇重大設(shè)計(jì)方案調(diào)整，項(xiàng)目建設(shè)單位還需組織專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行技術(shù)分析與論證，防范項(xiàng)目質(zhì)量風(fēng)險。

建設(shè)單位要督促監(jiān)理單位按監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理實(shí)施細(xì)則的要求對施工過程進(jìn)行檢查，及時糾正違規(guī)操作，消除質(zhì)量隱患。同時，要求監(jiān)理單位嚴(yán)格按照審批后的要求監(jiān)理施工，在制定好的施工組織計(jì)劃基礎(chǔ)上，加強(qiáng)計(jì)劃的執(zhí)行力度。

單位財(cái)務(wù)部門需負(fù)責(zé)牽頭制定項(xiàng)目資金管理制度或辦法，對工程項(xiàng)目資金的進(jìn)行專項(xiàng)核算。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)工程結(jié)算的財(cái)務(wù)人員也應(yīng)積極主動參與工程項(xiàng)目管理，了解工程進(jìn)度等情況，加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，將財(cái)務(wù)監(jiān)督融入到工程項(xiàng)目管理的各個環(huán)節(jié)。單位也可以借助第三方中介機(jī)構(gòu)對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施績效跟蹤評價，并結(jié)合跟蹤評價結(jié)果來判斷項(xiàng)目工程結(jié)算的推進(jìn)實(shí)施情況，過程中做好防范相關(guān)風(fēng)險的應(yīng)對措施。

（3）項(xiàng)目決算階段

行政事業(yè)單位需要健全竣工驗(yàn)收各項(xiàng)管理制度，組織由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位及相關(guān)政府管理部門參加竣工驗(yàn)收，督促各方完成資料歸檔工作。關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到竣工驗(yàn)收條件后，施工單位是否及時提出竣工驗(yàn)收申請。驗(yàn)收以驗(yàn)收規(guī)范或相關(guān)文件、工程質(zhì)量驗(yàn)評標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計(jì)圖紙等為依據(jù)，督促施工單位全面實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目合同約定的質(zhì)量目標(biāo)。對于需要安裝的技改項(xiàng)目，在安裝完畢并試運(yùn)行正常后，進(jìn)行最終的工程驗(yàn)收手續(xù)。同時，對于涉及單項(xiàng)工程驗(yàn)收，整體工程驗(yàn)收的項(xiàng)目工程，要關(guān)注工程驗(yàn)收的時間、程序，并做好相關(guān)檔案資料的歸集。在工程項(xiàng)目決算實(shí)踐中，必須通過以施工合同為主體的審計(jì)作業(yè)，通過對相關(guān)料、工、費(fèi)的了解，以及必要的現(xiàn)場調(diào)研等程序，及時發(fā)現(xiàn)工程項(xiàng)目中存在的各種風(fēng)險與缺陷。

（4）合同管理風(fēng)險防范

單位要明確合同歸口管理部門，加強(qiáng)對合同簽訂及執(zhí)行等規(guī)范性管理。合同簽訂時，相關(guān)合同的日期、簽字、蓋章，違約條款等要明確。對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法律、技術(shù)、財(cái)會等工作人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與相關(guān)工作。

如遇重大方案調(diào)整，合同管理部門應(yīng)提前提請相關(guān)部門介入合同變更，參與合同變更方案的研究，形成書面意見。合同發(fā)生變更時，單位合同管理部門要與原招標(biāo)文件及合同的對比分析。對重點(diǎn)復(fù)雜的項(xiàng)目涉及到合同變更時，可借助項(xiàng)目投資監(jiān)理單位提前介入合同變更方案的研究，出具投資監(jiān)理意見，說明變更的原因和內(nèi)容，變更價的編制依據(jù)、審核情況及需要說明的問題、合同的歷次變更情況以及對合同條款及價格的確認(rèn)，防范合同變更過程中的風(fēng)險。

單位應(yīng)當(dāng)建立合同履行監(jiān)督審查制度。單位可指派相關(guān)人員定期對項(xiàng)目實(shí)施過程中的合同履行信息進(jìn)行整理制表。對合同履行中簽訂補(bǔ)充合同，或變更、解除合同等應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。財(cái)會部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同履行情況辦理價款結(jié)算和進(jìn)行賬務(wù)處理。

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