公共政策中的公民參與

高潔

摘要：本文綜述了國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共政策的相關(guān)定義和理論、介紹了機(jī)動(dòng)車限行的相關(guān)背景，并利用文獻(xiàn)綜述法、案例分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法等多種分析方法，對(duì)北京市城市機(jī)動(dòng)車限行政策過(guò)程的公民參與進(jìn)行了研究，并分析出對(duì)公民參與公共政策過(guò)程中的不足，針對(duì)不足給出合理的建議，為公民參與公共政策的有利發(fā)展建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：公民參與;公共政策;機(jī)動(dòng)車限行

一、研究背景

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車保有量也隨之急劇增長(zhǎng)。機(jī)動(dòng)車保有量的增長(zhǎng)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，方便市民的出行的同時(shí)，也帶來(lái)了日益嚴(yán)重的尾氣污染問(wèn)題，嚴(yán)重威脅著市民的生存和健康，已經(jīng)成為城市交通環(huán)境急需解決的問(wèn)題。公共政策是政府以實(shí)現(xiàn)公共利益和解決公共問(wèn)題為目標(biāo)，在一定時(shí)期制定的的一系列行為準(zhǔn)則。主要是針對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出的，作為對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的公共政策，其制定需要以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)取向，而公民參與公共政策制定無(wú)疑是確保公共政策公共性、合法性的內(nèi)在要求。然而，由于政治過(guò)程的復(fù)雜性、國(guó)家力量的強(qiáng)勢(shì)地位，在公共政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，公民常常缺乏公共利益表達(dá)機(jī)制而難以參與公共政策過(guò)程。而政府部門也因與公民溝通不暢而難以了解公民的真實(shí)意愿，從而出現(xiàn)政策偏差。為此，暢通公共政策制定過(guò)程中的公眾訴求表達(dá)渠道，構(gòu)建公民參與的有效途徑與方式，具有十分迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究

關(guān)于公共政策理論以及公民參與公共政策的研究由于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政策差異導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)外公民參與的差異，而國(guó)內(nèi)外的研究主要如下：

自20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方掀起研究公民參與的熱潮。由于分權(quán)與地方治理的改革趨勢(shì)為公民有序參與公共行政提供了活動(dòng)場(chǎng)域。在傳統(tǒng)行政學(xué)看來(lái)，“公共行政與政治本質(zhì)上有所差異，政治是屬于政治家的范疇，而行政則是由技術(shù)官員負(fù)責(zé)處理的層次。公民參與理論的先驅(qū)謝爾？阿斯汀認(rèn)為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，無(wú)法掌握權(quán)力的民眾，其意見(jiàn)在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮”。此外，行政國(guó)家持續(xù)擴(kuò)張帶來(lái)的政府財(cái)政壓力與信任危機(jī)迫使政府企圖擺脫“政治干擾”，重獲公眾信任與謀求政府合法性，而將公民參與帶來(lái)的民主訴求和公眾需求信息導(dǎo)入行政過(guò)程，是民主政治時(shí)代公共行政發(fā)展的最穩(wěn)固與最有效的策略。現(xiàn)代行政學(xué)突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分的思維，提倡行政過(guò)程中公民參與具體政策的制定，以保證行政行為的公共性取向。

阿爾蒙德和維巴通過(guò)對(duì)五個(gè)國(guó)家公民政治態(tài)度的觀察和研究，分析普通百姓的心理認(rèn)知、政治態(tài)度和價(jià)值判斷與政治結(jié)構(gòu)和行為的關(guān)系。巴伯更是將公民參與提高到更到的層次，強(qiáng)勢(shì)民主的基礎(chǔ)即在于公民的廣泛和踴躍的參與。學(xué)者們要求給予公民更多的決策參與權(quán)來(lái)改變官僚封閉系統(tǒng)的決策方式，或者要求政府在更大的層次和范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公眾參與決策或管理。

羅伯特·D·帕特南通過(guò)對(duì)意大利地方政府的觀察，指出公民參與對(duì)政府的影響巨大。治理的質(zhì)量取決于公民參與的強(qiáng)弱，投票率、讀報(bào)率、合唱團(tuán)的參與率、足球俱樂(lè)部的多寡等，往往是地區(qū)治理成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。

斯蒂弗斯提出，“行政合法性要求政府主動(dòng)對(duì)公民負(fù)責(zé)，責(zé)任要求發(fā)展一種共享價(jià)值觀的解釋體系，這種體系必須由官僚和公民在真實(shí)世界的情境中（而不是主觀假設(shè)下）共同發(fā)展起來(lái)。換句話說(shuō)，擁有合法性的行政國(guó)家必定要植根于積極的公民參與文化環(huán)境中。

以羅伯特·登哈為代表的新公共服務(wù)理論則進(jìn)一步認(rèn)為，“新公共管理認(rèn)為共同生產(chǎn)是落實(shí)政策、使公民參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的有效方式，但其初衷主要是降低成本和改進(jìn)績(jī)效，緩解財(cái)政困境，參與所代表的民主性只是副產(chǎn)品而已?！怨竦纳矸輩⑴c公共政策……行政人員不僅僅是對(duì)選任官員（傳統(tǒng)公共行政的觀點(diǎn)）和政策績(jī)效（新公共管理的觀點(diǎn)）負(fù)責(zé)，更為根本和重要的是要向公民負(fù)責(zé)，在任何情況下都為了公共利益而為公民服務(wù)，并且要以公民授權(quán)和基礎(chǔ)廣泛的公民參與為根據(jù)對(duì)此作出評(píng)判。

在中國(guó)學(xué)者的研究中，公民參與在我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中同樣扮演著不可或缺的重要角色。賈西津通過(guò)六個(gè)公民參與的案例總結(jié)了我國(guó)公民參與機(jī)制的各種類型，有效參與的原則以及應(yīng)避免的誤區(qū)。希望從兩個(gè)方面促進(jìn)中國(guó)公民參與的實(shí)踐：一是在不同場(chǎng)景中更深入和細(xì)致地理解公民參與的理念，認(rèn)知有序參與的基本原則;二是發(fā)展公民參與的方法、工具、程序和機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上積累參與經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)公民參與的能力。

石路在其《政府公共決策與公民參與》書(shū)中從公民參與的生態(tài)環(huán)境、公民參與能力、公民參與機(jī)制等方面分析了當(dāng)代中國(guó)政府公共決策中公民參與的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并從政府治理模式的變革、公民參與能力的提高和政府公共決策中公民參與的機(jī)制創(chuàng)新等三個(gè)方面，探討和提出了促進(jìn)我國(guó)政府公共決策中公民參與發(fā)展和完善的基本思路。

三、機(jī)動(dòng)車限行政策中的公民參與

《中華人民共和國(guó)憲法》中早有規(guī)定，中國(guó)公民有參與公共政策過(guò)程的權(quán)利和義務(wù)。新中國(guó)成立初期，公民參與公共政策就受到高度重視。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和健全，公民的權(quán)利意識(shí)漸漸提升，參與政治的觀念也得到了普及，參與形式也由被動(dòng)向著主動(dòng)發(fā)展。新世紀(jì)以來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和普及，公民參與公共政策也出現(xiàn)了新的形式。公民參與公共政策的形式主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）民意調(diào)查

作為一種簡(jiǎn)單易行的形式，適用于獲取公民信息為目的的狀況。由于民調(diào)的參與主體是公民個(gè)體，民意意見(jiàn)只是作為一種可參考民意。

（2）關(guān)鍵公眾接觸

政府就某一公共政策問(wèn)題通過(guò)訪談或電話咨詢等方式，想政策所涉及的關(guān)鍵公眾進(jìn)行咨詢，以獲得對(duì)政策的相關(guān)建議和意見(jiàn)信息。由于參與目標(biāo)明確，有助于獲得較高質(zhì)量的信息，而且由于受眾較小，成本低操作簡(jiǎn)便。但是由于接觸的均是相關(guān)利益組織，信息代表性較低。

（3）聽(tīng)證會(huì)和咨詢委員會(huì)

聽(tīng)證會(huì)和咨詢委員會(huì)一般由政府召開(kāi)，公民個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體與會(huì)。與會(huì)人員可以對(duì)政府相關(guān)公共政策進(jìn)行討論和協(xié)商，政府也會(huì)借此向公眾宣傳相關(guān)公共政策并爭(zhēng)取公民的理解和支持。

（4）專家咨詢

通過(guò)依靠相關(guān)領(lǐng)域的專家個(gè)人或者專家群體進(jìn)行相關(guān)政策的咨詢、論證等活動(dòng)，以提高政策的質(zhì)量。由于參與主體是相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，能夠具有很可靠的決策支撐作用。此外，隨著公共政策問(wèn)題的深度、難度持續(xù)加大，專家咨詢也成為政策過(guò)程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

隨著公民參與意識(shí)的提升以及互聯(lián)網(wǎng)的推動(dòng)，公民參與公共政策出現(xiàn)了些新的形式，具體包括以下幾點(diǎn)：

1.公民發(fā)起的接觸

以往公共政策的公民參與往往具有很大的被動(dòng)性，作為參與主體的公民是在政府主導(dǎo)下以不同的形式參與到公共政策中的。而公民發(fā)起的接觸則是隨著公民參與意識(shí)的提高，公民基于利益表達(dá)、維護(hù)和一些冤情申訴等目的，自發(fā)的與公共管理機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，具體包括信訪、投訴、舉報(bào)和熱線等形式參與到關(guān)系到切身利益的相關(guān)政策過(guò)程中。

2.公民旁聽(tīng)

七屆人大二次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，規(guī)定大會(huì)會(huì)議設(shè)置旁聽(tīng)席。之后，各地相繼開(kāi)始設(shè)置旁聽(tīng)席。公民通過(guò)旁聽(tīng)的“直接民主”形式參與到立法機(jī)關(guān)立法工作實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)，有助于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，推進(jìn)公共政策過(guò)程的公開(kāi)化、透明化、民主化和科學(xué)化。

四、公民參與公共政策的意義

（1）為公民參與制度的改革提供理論基礎(chǔ)

我國(guó)政府當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)利益的結(jié)構(gòu)體愈發(fā)復(fù)雜，當(dāng)前現(xiàn)狀下，公民更加關(guān)注對(duì)于自身利益的維護(hù)，并且更加積極和熱情的想要參與到公共政策的過(guò)程當(dāng)中，但是目前關(guān)于支持和促進(jìn)公民參與的相關(guān)理論研究比較欠缺，專門針對(duì)公共政策制定中公民參與的問(wèn)題研究，也是沒(méi)有形成系統(tǒng)性的理淪研究。所以針對(duì)這些問(wèn)題研究公民參與公共政策制定的相關(guān)理淪和方法具有很高的學(xué)術(shù)價(jià)值，利于改革現(xiàn)有制度和促進(jìn)相關(guān)理論的創(chuàng)新。是公共管理學(xué)理論在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的交叉應(yīng)用。

（2）有利于推進(jìn)公民參與公共政策過(guò)程有序及制度化

政府機(jī)構(gòu)在制定與公民的公共利益相關(guān)的的法律或是公共政策之前，應(yīng)該考慮絕大多數(shù)公民的意見(jiàn)，應(yīng)該保證社會(huì)公眾都享有表達(dá)自身觀點(diǎn)和利益的機(jī)會(huì)和途徑，從而使得最終出臺(tái)的公共政策符合絕大多數(shù)社會(huì)公眾的利益。公民的有序參與有利于增強(qiáng)公共政策的整合功能，擴(kuò)大政策制定主體的權(quán)力基礎(chǔ)。因而能夠使得政府在制定政策的過(guò)程反應(yīng)大多數(shù)公民的利益及訴求，同時(shí)也能夠在很大程度曰增加社會(huì)公眾的歸屬感和認(rèn)同感。3.為我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)和民主政治的發(fā)展和完善提供理論借鑒

五、北京市關(guān)于機(jī)動(dòng)車限行政策的公民參與

北京市從2008年開(kāi)始為了在奧運(yùn)會(huì)期間提供良好的城市空氣質(zhì)量和改善城市交通擁堵?tīng)顩r實(shí)施機(jī)動(dòng)車限行政策。奧運(yùn)會(huì)結(jié)束之后盡管北京市政府取消了奧運(yùn)期間車輛出行按單雙號(hào)出行的臨時(shí)性政策，但是車輛限行這一交通管制措施并未取消。2008年9月27日，北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于交通管理措施的通告》，通告決定：2008年10月11日至2009年4月10日，本市機(jī)動(dòng)車試行按車牌尾號(hào)每周停駛一天（法定節(jié)假日和公休日除外），限行范圍為五環(huán)路以內(nèi)道路（含五環(huán)路），限行時(shí)間為6時(shí)至21時(shí)，即“1/5限行方案”。

六、結(jié)論

本文以機(jī)動(dòng)車限行為例利用相關(guān)公共管理理論，結(jié)合公民參與的多種形式，針對(duì)西安市機(jī)動(dòng)車限行政策的頒布和實(shí)施出現(xiàn)的一系列問(wèn)題進(jìn)行討論和研究，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)研究、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)輿論分析等方法分析得出公共政策中公民參與的意義，并提出合理的意見(jiàn)和建議。首先通過(guò)文獻(xiàn)研究法對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析，對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行歸納總結(jié)，構(gòu)建公共政策中公民參與的理論基礎(chǔ)。結(jié)合北京市機(jī)動(dòng)車限行的相關(guān)政策過(guò)程中的公民參與，分析討論了政策實(shí)施后的網(wǎng)絡(luò)輿論、社會(huì)現(xiàn)象以及相關(guān)政策問(wèn)題進(jìn)行研究，以機(jī)動(dòng)車限行為實(shí)例對(duì)公民參與公共政策進(jìn)行剖析，得出公民參與公共政策中的不足包括公民參與政策渠道不暢、公民參與公共政策機(jī)制不完善、公民參與公共政策的組織化程度低和公民參與公共政策的制度化水平低;結(jié)合這些不足給出四條建議，為公民參與公共政策的良性發(fā)展建言獻(xiàn)策。

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