淺議借助第三方監(jiān)督推進(jìn)“陽光”審計(jì)

周祖學(xué)

摘要：近年來，隨著審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的加大和反腐倡廉工作的深入開展，對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行第三方監(jiān)督日益引起人們的重視。借助第三方監(jiān)督，有利于提高審計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)廉政建設(shè)，推進(jìn)“陽光”審計(jì)。但在將這一監(jiān)督模式向其他審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行推廣應(yīng)用的過程中，需要我們對(duì)外部第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)及其實(shí)際運(yùn)行中可能存在的問題去思考和探索，以便充分發(fā)揮其功效。

關(guān)鍵詞：第三方；監(jiān)督；陽光審計(jì)

第三方監(jiān)督作為一種創(chuàng)新的外部監(jiān)督模式，現(xiàn)已應(yīng)用于法庭審理、食品、藥品安全監(jiān)管等領(lǐng)域，并發(fā)揮了重要作用，而在審計(jì)方面尚處于起步階段，只應(yīng)用在工程投資和政府采購方面。筆者認(rèn)為，對(duì)審計(jì)工作引入第三方監(jiān)督進(jìn)行研究和探索具有很積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、審計(jì)工作引入“第三方監(jiān)督”的可行性

（一）單一審計(jì)監(jiān)督模式的固有局限性需要引入外部監(jiān)督機(jī)制

國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門的審計(jì)從形式和實(shí)質(zhì)上看都是一種內(nèi)部審計(jì)行為，既要對(duì)政府部門履行監(jiān)督職能，但又歸所在地政府的領(lǐng)導(dǎo)，很容易形成“同體審計(jì)”的怪圈。要解決體制內(nèi)“燈下黑”的難題，就需要“第三只眼”來“亮劍”，審計(jì)“審計(jì)者”，即引入外部的“第三方監(jiān)督”，才能從制度層面構(gòu)建較為完善的審計(jì)保障機(jī)制。因?yàn)橹挥型瑫r(shí)構(gòu)筑內(nèi)部“防火墻”和外部“安全網(wǎng)”，才能從制度層面構(gòu)建較為完善的審計(jì)保障機(jī)制。歷史經(jīng)驗(yàn)也一再證明：真正有效的監(jiān)督永遠(yuǎn)來自于外部。因此，審計(jì)工作引入“第三方監(jiān)督”勢(shì)在必行。

（二）第三方監(jiān)督已在工程審計(jì)和政府采購中嶄露頭角，發(fā)揮重要作用

引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有利于增強(qiáng)政府審計(jì)部門危機(jī)意識(shí)和質(zhì)量意識(shí)，切實(shí)履行自身職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程項(xiàng)目建設(shè)和政府采購過程中存在的問題，并采取措施及時(shí)進(jìn)行整改，提出財(cái)政資金的使用效率，我國近年來已有很多成功的案例，如2013年，沈陽市鐵西區(qū)強(qiáng)化政府采購管理，對(duì)30萬以上的項(xiàng)目，增加第三方審計(jì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)，提高了政府采購項(xiàng)目質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)了“陽光操作”。近些年實(shí)踐證明，在工程審計(jì)中引入第三方監(jiān)督著實(shí)發(fā)揮了重要的作用。

二、對(duì)審計(jì)工作引入第三方監(jiān)督的必要性

推進(jìn)“陽光”審計(jì)，是保障審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能得到充分發(fā)揮的重要手段，而做好對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)履行、公正執(zhí)法、廉政勤政情況的外部監(jiān)督正是推進(jìn)“陽光”審計(jì)的內(nèi)在要求。

（一）引入第三方監(jiān)督可以降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)工作質(zhì)量

首先，審計(jì)是一項(xiàng)綜合性工作，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，領(lǐng)域涵蓋諸多行業(yè)，對(duì)審計(jì)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)能力提出了很高的要求，而審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)水平和綜合能力往往不能滿足與審計(jì)目標(biāo)要求，容易在審計(jì)工作中出現(xiàn)偏差，帶來了一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，為解決審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量不足的矛盾。目前很多審計(jì)機(jī)關(guān)聘用部分中介機(jī)構(gòu)參與國家審計(jì)，以解決人員不足的問題，但大多數(shù)社會(huì)審計(jì)人員流動(dòng)性強(qiáng)，其職業(yè)道德素質(zhì)參差不齊；加之可能同時(shí)進(jìn)行多項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)，很多時(shí)候他們是“人在曹營心在漢”，在利益考量方面，很難保證完全對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此，外聘人員的道德風(fēng)險(xiǎn)也不容低估，一旦制約機(jī)制跟不上，也會(huì)產(chǎn)生很大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而引入第三方監(jiān)督之后，由外部專家對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行再審計(jì)，可以對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的不良“苗頭”及時(shí)預(yù)警，從而降低了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高了審計(jì)工作質(zhì)量。

同時(shí)，通過建立這樣一種外部的第三方監(jiān)督機(jī)制，還可以促使審計(jì)人員切實(shí)履行審計(jì)責(zé)任，增強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)，防止其舞弊行為的發(fā)生，進(jìn)一步防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)審計(jì)健康發(fā)展。

（二）引入第三方監(jiān)督可以增強(qiáng)廉政意識(shí)，促進(jìn)審計(jì)廉政建設(shè)

近些年不斷爆出的審計(jì)者與被審計(jì)者“舉杯共飲”的事件充分說明了“物必先腐而蟲后生”。在腐敗問題上，審計(jì)機(jī)關(guān)和人員在任何時(shí)候都不能掉以輕心，放松管理和監(jiān)督，否則就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。

加強(qiáng)審計(jì)廉政建設(shè)，除了要進(jìn)行倡廉教育，從思想上牢固筑起審計(jì)隊(duì)伍廉潔自律的堅(jiān)固防線外，完善制度建設(shè)也是其中的重要一環(huán)。引入第三方監(jiān)督使審計(jì)人員在監(jiān)督下工作、從而促使其始終客觀公正地對(duì)待工作，提高工作質(zhì)量；堅(jiān)持持證上崗，文明執(zhí)法，公開審計(jì)職責(zé)、權(quán)限、程序和審計(jì)紀(jì)律，建立廉政回訪制度；開展審前公示，嚴(yán)把執(zhí)法關(guān)，告知被審計(jì)單位人員的權(quán)利義務(wù)，并公開審計(jì)內(nèi)容和監(jiān)督電話；做好審計(jì)結(jié)果公告，自覺接受公眾監(jiān)督，及時(shí)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，將審計(jì)工作置于全社會(huì)的監(jiān)督之下。

開展第三方審計(jì)監(jiān)督，有利于規(guī)范審計(jì)行為、控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)審計(jì)廉政建設(shè)，增強(qiáng)審計(jì)工作的公信力，從程序和制度上杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象。外部專家的每一次評(píng)審都是一次對(duì)審計(jì)人員的考查、檢驗(yàn)和培訓(xùn)，既增強(qiáng)了廉政意識(shí)，又提高了業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，實(shí)踐也證明：引進(jìn)第三方監(jiān)督，不僅強(qiáng)化了外聘機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)和質(zhì)量意識(shí)，而且進(jìn)一步促進(jìn)了審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理。

三、對(duì)外部第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)構(gòu)想

（一）第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有獨(dú)立性和公正性

獨(dú)立性是審計(jì)工作的生命，更是第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的靈魂。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)與審計(jì)和被審計(jì)機(jī)構(gòu)等被監(jiān)督對(duì)象相獨(dú)立，與其無利害關(guān)系，從而真正具有獨(dú)立的“調(diào)查權(quán)”和公正的“審判權(quán)”，以確保監(jiān)督的客觀公正。同時(shí)，第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)具有較高的職業(yè)操守，要公正評(píng)價(jià)，不能帶有主觀自我偏見，并對(duì)監(jiān)督的過程和結(jié)果做到客觀公開。

（二）第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)具有專業(yè)權(quán)威性和成員流動(dòng)性

第三方監(jiān)督者的水平將決定監(jiān)督的效果。因此，應(yīng)效仿建立審計(jì)專家智能庫的方式建立第三方監(jiān)督人才庫，將符合條件

的一些調(diào)查公司、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、高等院校、機(jī)關(guān)單位等具有較強(qiáng)資質(zhì)和專業(yè)水平、較高職業(yè)道德和公道正派的專業(yè)人士納入并分類管理，以確保監(jiān)督的權(quán)威性和說服力，以及人員配備結(jié)構(gòu)的全面性和合理性。同時(shí)，定期對(duì)庫內(nèi)人才進(jìn)行維護(hù)，適時(shí)增加人才，清理、淘汰不符合條件的單位和個(gè)人。在需要第三方監(jiān)督時(shí)，從中隨機(jī)選擇，以增加監(jiān)督的科學(xué)性和客觀性。

四、第三方監(jiān)督在實(shí)踐中可能會(huì)存在的問題

（一）第三方機(jī)構(gòu)獲取資料來源的不完整性

目前第三方監(jiān)督不是國家法律法規(guī)規(guī)定的模式，不具有強(qiáng)制性，無法在各審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行推廣，許多審計(jì)所需的資料基本上還需要被審計(jì)單位和政府部門提供。第三方審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法控制相關(guān)政府部門提供的數(shù)據(jù)資料的質(zhì)量。雖然《審計(jì)法》明確，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表以及其他與財(cái)政、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計(jì)單位不得拒絕。由于第三方不屬于《審計(jì)法》所指的“審計(jì)機(jī)關(guān)”范疇。因此，第三方機(jī)構(gòu)單憑自身資源和被審所提供的有限資料，很難達(dá)到預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)。

（二）第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果可能會(huì)有失公允

顯然，前述中的第三方機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)資料的不完整性勢(shì)必會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)準(zhǔn)確性。同時(shí)，第三方監(jiān)督人才庫中的專家學(xué)者和社會(huì)精英們?cè)诒O(jiān)督評(píng)價(jià)時(shí)也存在著兩個(gè)問題：一是他們雖然理論知識(shí)淵博，但可能并不十分熟悉政府部門業(yè)務(wù)和工作，可能會(huì)以其慣性思維看待問題，具有某種傾向性和片面性，容易形成主觀的偏見或無心的偏差；二是在目標(biāo)制定、方案選擇、項(xiàng)目安排乃至審計(jì)結(jié)果方面在一定程度上上會(huì)受到政府部門的影響，甚至在某些權(quán)威和權(quán)力的暗示下容易改變自己的立場(chǎng)，產(chǎn)生“暗示效應(yīng)誤差”，上述兩個(gè)問題可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果有失公允。

五、結(jié)束語

對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行第三方監(jiān)督國內(nèi)沒有現(xiàn)成模式可循，只能在實(shí)踐中摸索著前進(jìn)。第三方監(jiān)督作為打破同體審計(jì)怪圈的有效舉措，對(duì)于增強(qiáng)審計(jì)部門的職責(zé)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高審計(jì)工作質(zhì)量具有一定的促進(jìn)作用，因此在我國推廣第三方監(jiān)督具有積極意義，國家審計(jì)部門應(yīng)高度重視，積極出臺(tái)相關(guān)制度，大力推行這

一模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]何雪鋒，郭志英.用“第三方審計(jì)”破“同體審計(jì)”怪圈[J].財(cái)會(huì)信報(bào)，2013（3）.

[2]徐清.審計(jì)工作引入“第三方監(jiān)督”的思考. http：//www.audit.gov.cn/n6/n41/c21331/content.html.

（作者單位：蘇州高新區(qū)（虎丘區(qū)）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中心）