城市貧困流動(dòng)人口基層扶助的政策啟示

王承藝 黃綺彤 陶玲 鄒輝

[摘 要] 自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，加速推進(jìn)的城市化、工業(yè)化進(jìn)程促使了農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力大規(guī)模向城市流動(dòng)，這些青壯年逐步成為城市建設(shè)中不可或缺的中堅(jiān)力量，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。但農(nóng)村流動(dòng)人口與城市中的社會(huì)融入情況存在著嚴(yán)重脫節(jié)問(wèn)題，他們的社會(huì)權(quán)利無(wú)法得到有效保障。因此，解決好流動(dòng)人口的貧困問(wèn)題迫在眉睫。

[關(guān)鍵詞] 流動(dòng)人口 基層扶助 社會(huì)保障 公共政策

中圖分類(lèi)號(hào)：R197.322 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2018年的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》顯示，我國(guó)流動(dòng)人口已經(jīng)高達(dá)2.44億人，占總?cè)丝跀?shù)的17.49%。我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速，大部分農(nóng)村青壯年為了家庭，愿意脫離原居住地的生活，選擇來(lái)到城市打拼，成為流動(dòng)人口。與城市居民相比，城市流動(dòng)人口生活在城市中，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)保障及文化精神追求等方面容易產(chǎn)生無(wú)力感，陷入貧困狀態(tài)，具體原因主要有：（1）非城市身份；（2）不穩(wěn)定的職業(yè)；（3）薄弱的社會(huì)關(guān)系；（4）受限制的戶(hù)籍制度；（5）缺失的社會(huì)保障制度等[1]。

目前，雖然政府部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始制定了一些管理政策，但并沒(méi)有取得顯著效果。本文以湖南省長(zhǎng)沙市的流動(dòng)人口貧困問(wèn)題為研究對(duì)象，分析現(xiàn)狀，梳理政策的發(fā)展，并得到相應(yīng)的政策啟示。

一、長(zhǎng)沙市流動(dòng)人口貧困現(xiàn)狀

本項(xiàng)目將在長(zhǎng)沙市居住六個(gè)月及以上的，在18～60周歲年齡范圍的流動(dòng)人口選取為研究樣本對(duì)象。在湖南省長(zhǎng)沙市內(nèi)，通過(guò)線上線下相結(jié)合的方式發(fā)放問(wèn)卷，調(diào)查問(wèn)卷總計(jì)302份，由于部分人不配合隨意填寫(xiě)，通過(guò)認(rèn)真篩選后回收有效問(wèn)卷共296份，無(wú)效問(wèn)卷6份。通過(guò)統(tǒng)計(jì)得出如下結(jié)果：其中，男性174人，占總數(shù)的58.78%，女性122人，占總數(shù)的41.22%；已婚人士有215人，占72.64%，未婚（單身、離異或者喪偶）81人，占27.36%；18～25周歲的有79人，占26.69%，26～35周歲的97人，占32.77%，36～45周歲的有69人，占23.31%，46周歲以上的有51人，占17.23%。

本文基于上述調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)為研究基礎(chǔ)，通過(guò)走訪歸納總結(jié)出長(zhǎng)沙市流動(dòng)人口貧困現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因，主要體現(xiàn)在以下四方面。

第一，嚴(yán)重低下的生活質(zhì)量。與流入地居民相比較，通常情況下，流動(dòng)人口會(huì)考慮自己的收入水平，這一要素成為他們?cè)诳缭匠鞘谢系K以及在城市中生活中克服種種困難的重要方面。根據(jù)2018年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及湖南省地方統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)顯示：湖南省長(zhǎng)沙市至株洲湘潭地區(qū)居民人均可支配收入39 274元，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 698元?；谡{(diào)查結(jié)果可得，僅有10.81%的長(zhǎng)沙流動(dòng)人口的可支配收入達(dá)到3 500元/月，而其中存在著2.36%的流動(dòng)人口月可支配收入不足1 500元。

第二，就業(yè)面窄，不樂(lè)觀。根據(jù)調(diào)查結(jié)果得出，整體上流動(dòng)人口受教育程度普遍偏低，初高中文化水平占比較大，為74.66%，說(shuō)明整體文化素養(yǎng)不高，小學(xué)及小學(xué)以下水平比例也很大，有18.92%，而大專(zhuān)及大專(zhuān)以上學(xué)歷僅6.42%。流動(dòng)人口的文化素質(zhì)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)技能較低，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)崗位，流動(dòng)人口想要在城市中找到一份工作相當(dāng)困難。相比之下，城市的無(wú)業(yè)人員可申請(qǐng)城鎮(zhèn)居民最低生活保障（低保戶(hù)）和就業(yè)優(yōu)惠，而流動(dòng)人口則一無(wú)所有。

第三，居住條件較差，以租住房屋為主，具體情況如表1所示。對(duì)于流動(dòng)人口而言，在城市中，絕大多數(shù)沒(méi)有自己的住房，他們往往通過(guò)租房的方式來(lái)解決住房問(wèn)題，當(dāng)然，還有一小部分人群使用廢舊材料，變廢為寶，搭建簡(jiǎn)易住所。值得一提的是，本次調(diào)查并未遇到有政府廉租房的租住者，據(jù)了解，申請(qǐng)廉租房需要本地戶(hù)籍等多項(xiàng)要求，對(duì)于貧困流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)較為困難。

第四，流動(dòng)人口心理難關(guān)，社會(huì)融入感不強(qiáng)。對(duì)于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，他們長(zhǎng)期生活在長(zhǎng)沙這座城市中，時(shí)常會(huì)受到本地人的歧視，這種現(xiàn)象的發(fā)生對(duì)他們?cè)斐闪艘欢ǖ男睦韨?，不僅直接阻礙了城市精神文明建設(shè)的進(jìn)程，也破壞了城市社會(huì)的和諧發(fā)展。流動(dòng)人口由于生活水平低下，社會(huì)地位不高，與城市本地人的溝通交往往往較少，并很少參加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織的活動(dòng)。經(jīng)調(diào)查得出，88.51%的流動(dòng)人口認(rèn)為自己的社會(huì)融入感一般或較弱。

二、長(zhǎng)沙市關(guān)于流動(dòng)人口的政策發(fā)展

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)政府為了加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，逐步放開(kāi)了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的管控限制，從此發(fā)生了迄今為止長(zhǎng)達(dá)三十年的大規(guī)模人口流動(dòng)現(xiàn)象。期間，我國(guó)在流動(dòng)人口方面的相關(guān)政策，基本上可以說(shuō)是從“管控模式”到“服務(wù)模式”進(jìn)行了轉(zhuǎn)變[2]。

（一）管控模式

1992年，長(zhǎng)沙市人民政府頒布了《長(zhǎng)沙市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理實(shí)施辦法》。之前，長(zhǎng)沙市市政府對(duì)于以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口主要是采取強(qiáng)制性管理模式進(jìn)行管理，該強(qiáng)制性管理政策主要體現(xiàn)在以下兩方面。第一，采用限制非本地戶(hù)籍的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的控制。第二，宣傳“有序流動(dòng)”口號(hào)，采用居住管理、收容遣送等措施來(lái)限制外來(lái)流動(dòng)人口在城市中就業(yè)與居住的自由。對(duì)于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)政策是嚴(yán)重不公平和不人道的。

（二）服務(wù)模式

2003年，由于“孫志剛事件”的發(fā)生，政府取消了收容遣送制度，這從本質(zhì)上標(biāo)志著對(duì)流動(dòng)人口管理由強(qiáng)制性管理到服務(wù)性管理的轉(zhuǎn)變。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》提出，要堅(jiān)持以保障權(quán)利為中心構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)政策體系的總體方向。長(zhǎng)沙市市政府以總體方向?yàn)橹笇?dǎo)，為流動(dòng)人口的權(quán)利保護(hù)及社會(huì)服務(wù)方面提出了許多行之有效的政策：（1）在就業(yè)上，積極提倡構(gòu)建和諧平等的勞動(dòng)關(guān)系體系，尊重流動(dòng)人口勞動(dòng)，保障其基本權(quán)益；（2）在醫(yī)療衛(wèi)生方面，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行開(kāi)放，確保其享有基本的醫(yī)療健康服務(wù)；（3）在住房政策方面，逐步放開(kāi)流動(dòng)人口公租房的保障范圍；（4）在城市基層社區(qū)層面，重點(diǎn)關(guān)注流動(dòng)人口的社會(huì)融入感，組織其納入社區(qū)服務(wù)體系，融入社會(huì)組織[3]。2011年，頒布了《長(zhǎng)沙市流動(dòng)人口居住登記管理辦法（試行）》；近年來(lái)，長(zhǎng)沙市逐步深化了戶(hù)籍制度改革，放開(kāi)戶(hù)籍準(zhǔn)入，同時(shí)也建立了新的居住證制度。

三、解決長(zhǎng)沙市貧困流動(dòng)人口基層扶助的政策啟示

（一）改革創(chuàng)新制度，提升貧困流動(dòng)家庭的結(jié)構(gòu)位置

中國(guó)城市流動(dòng)人口是一個(gè)高度分化的社會(huì)群體，不同流動(dòng)家庭在發(fā)展水平、資源稟賦、行動(dòng)能力等方面存在較大差異，城市貧困流動(dòng)家庭處于實(shí)踐過(guò)程的邊緣化位置?；诖?，需要轉(zhuǎn)變貧困流動(dòng)家庭在扶貧實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)性位置，對(duì)于社會(huì)體制中現(xiàn)行的戶(hù)籍制度等進(jìn)行改革，進(jìn)一步推動(dòng)流動(dòng)人口在流入地的社會(huì)參與和融入。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)以家庭和戶(hù)為單位，樹(shù)立公共財(cái)政的理念，整合區(qū)域教育資源，開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)；逐步建立健全的、平等的社會(huì)保障體制，進(jìn)一步開(kāi)放公租房、廉租房的保障范圍，讓貧困流動(dòng)家庭在扶貧資源分配中處于優(yōu)先位置。

（二）建立互助組織，發(fā)揮流動(dòng)人口組織的作用功能

目前，城市流動(dòng)人口在扶貧實(shí)踐中處于被動(dòng)狀態(tài)，人員分散，意見(jiàn)繁雜，難以正確參與其中并掌握該有的話語(yǔ)權(quán)等。而通過(guò)成立城市流動(dòng)人口互助組織，可以提升城市流動(dòng)人口的自我組織、自我發(fā)展能力建設(shè)，培育城市流動(dòng)人口內(nèi)部扶貧資源的承載主體。充分鼓勵(lì)和扶持流動(dòng)人口互助組織的建立，并給予正確引導(dǎo)，這樣可有效減少扶貧資源傳遞過(guò)程中的損耗和偏離，提升流動(dòng)人口在扶貧實(shí)踐中的參與程度和參與能力。

（三）規(guī)范管理和服務(wù)，轉(zhuǎn)變城市基層政府角色身份

城市貧困流動(dòng)人口應(yīng)該是扶貧實(shí)踐的主要決策者、執(zhí)行者和最終受益者。基層政府要充分發(fā)揮自身在資源整合和動(dòng)員等方面的權(quán)力和能力，協(xié)助城市貧困流動(dòng)人口開(kāi)展扶貧實(shí)踐，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行科學(xué)有效管理，完善制度，從“管控者”向“服務(wù)者”進(jìn)行身份轉(zhuǎn)變。

我國(guó)城市的街道辦事處及市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層、最核心的社會(huì)管理組織，他們應(yīng)當(dāng)為本區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)人口提供一定的保護(hù)和資源配給。總之，城市基層政府應(yīng)該真正由扶貧實(shí)踐的主導(dǎo)者、扶貧資源的主要分配者變?yōu)榉鲐殞?shí)踐中城市貧困流動(dòng)人口的協(xié)助者、合作者。

（四）完善公益體系，鼓勵(lì)社會(huì)公益組織的廣泛參與

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)公益組織發(fā)展迅速，應(yīng)充分利用社會(huì)公益組織作為城市流動(dòng)人口基層扶貧治理的第三方監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)公益組織的專(zhuān)業(yè)作用，同時(shí)發(fā)揮它接近民情的優(yōu)勢(shì)，并在國(guó)家政策的引導(dǎo)下開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化、有針對(duì)性的幫扶工作，針對(duì)每一家、每一戶(hù)的不同特點(diǎn)提供不同的幫助。還可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式鼓勵(lì)社會(huì)公益組織參與扶貧工作，既能夠培養(yǎng)城市流動(dòng)人口扶貧工作精英人才，同時(shí)能夠確保扶貧資源有效傳遞到貧困者手中。

參考文獻(xiàn)：

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