征地拆遷中公民權利保護邊界問題研究

劉寧

【摘要】本文重在探討當前公民尤其是農民在征地拆遷中的權利保護現(xiàn)狀，剖析征地拆遷中公民權利受侵害的主要表現(xiàn)，試圖尋找在建設性用地與公益性用地征收過程中公民權利保護的邊界，以求在此范圍內有效保護公民所享有的合法權利，并在此基礎上提出解決公民面臨的權利侵害現(xiàn)狀的舉措。希望通過構建多元主體有效參與的權利保護機制，明確公共利益的具體內容和建立公民共同參與的監(jiān)督體系，從而實現(xiàn)對公民在征地拆遷中有關合法權利的有效保障。

【關鍵詞】征地拆遷 公民權利 公共利益 保護邊界

1引言

2018年是改革開放40周年，中國經濟形勢良好，現(xiàn)代化步伐加快隨之而來的城市化進程也在逐步推進。當前要想進一步推進城市化首先就要實現(xiàn)好農業(yè)人口的市民化。據今年國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，2017年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率上升了1.17個百分點，城鎮(zhèn)化已經升至58.82%。然而，作為現(xiàn)代化必由之路的城鎮(zhèn)化過程始終面臨著諸多矛盾和問題，其中處理好農民與土地的關系問題更是重中之重。

2征地拆遷中公民所享有的合法權利

2.1財產權

我國在《憲法》第十三條中就明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”所謂財產權主要包含有物權、債權以及知識產權等一系列財產性質的權利。此類權利具體到征地拆遷中主要是指被拆遷人享有的所有權、對宅基地所享有的長期使用、收益和處分的權利以及被征地公民享有的獲得經濟補償的權利。根據我國《物權法》第三十九條和第四十二條的規(guī)定被拆遷人所享有的物權性質的財產權主要是指對于其房屋、土地上的附著物、以及對該房屋配套的相關動產享有的所有權。

2.2人身權

我國《憲法》以根本法的形式明確規(guī)定公民享有人身權，任何人都不能侵犯。人身權主要是關乎公民生命健康和人身自由的權利。在實際的征地拆遷過程中，人身權的核心應當是被拆遷人能夠自由地享有和行使自己的人身權，而不受行政機關的妨礙，不被拆遷人侵害，能夠有效保護好自己的生命健康和行動自由。

2.3生活保障權

我國《憲法》第三十九條明確規(guī)定“公民的住宅不受侵害。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！惫褚谏鐣仙姹厝挥幸粋€保障衣食住行的場所，那就是公民依法所享有的住宅，對于住宅而言公民享有法律規(guī)定的居住權，而該項權利也正是保障公民生存、發(fā)展的基礎。此外，我國《憲法》第四十二條規(guī)定“中華共和國公民有勞動的權利和義務”，然而當前社會面臨著大量被拆遷者都是農民的現(xiàn)狀，對于他們而言土地、住宅就是他們勞動就業(yè)的工具和場所，國家保障公民勞動就業(yè)實質上就是在保障被拆遷者的生存與發(fā)展。而該兩項權利均是與公民生活息息相關的，因此筆者將其歸類為生活保障權。

2.4知情權

閱讀我國《憲法》可知，公民依法享有知情權、參與權等權利，因此面對存在大量利害關系人的征地拆遷活動更應該保證被拆遷人的知情權和參與權。在實際征地拆遷過程中這類知情權主要是公民能夠接觸和了解相關拆遷方案、范圍、安置補償標準、評估機構信息等的權利，以便居民能夠盡早參與征地拆遷活動來維護自身合法權利。這些具體權利都是有具體的法條來保障實施程序，以聽證為例，我國《國土資源聽證規(guī)定》第十九、二十條就詳細規(guī)定了針對條文規(guī)定的具體情形，主管部門在報批前應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利，并且一旦當事人要求主管部門就應當組織聽證。

2.5救濟權

所謂救濟權是在上述這些原權利基礎上所派生出來的權利，主要包括政府機構提供的行政救濟以及作為公民最后一道權利保護屏障的司法救濟。具體表現(xiàn)在我國《物權法》第三十二條的規(guī)定，當公民依法享有的物權受到侵害時可以通過和解、調解、仲裁、訴訟等方式解決糾紛。此外，我國的《土地管理法實施條例》第二十五條對于征地拆遷中由于補償標準存在的矛盾糾紛規(guī)定可以通過協(xié)商、由人民政府來進行裁決的解決方式，若對裁決不服可以通過訴訟或是行政復議的方式來解決。

3公民在征地拆遷中權利保護的邊界原則

3.1嚴守公民權利保護的底線——合法性

隨著法治社會的到來，人們開始強調權利本位也越來越有邊界意識，關心自身權利能否不受他人侵害并得到有效的保障。而征地拆遷則往往關系到一個人生存的最基本權利，因此能否守護好征地拆遷中公民的合法權利就格外重要了。我們反觀上述公民享有的權利不難發(fā)現(xiàn)這些權利必定是來自于憲法和法律的明文規(guī)定而非人們憑空臆想捏造出來的，因此保護公民在征地拆遷中的權利就是在堅守權利底線即合法性的要求。

3.2面對私權利沖突貫徹民事基本原則

在征地拆遷中存在大量的私權利沖突，我們要堅持以下原則：首先，作為私權利主體應該在糾紛中始終貫徹平等原則，實際上征地單位往往存在著濫用其經濟優(yōu)勢或政治資源獲得偏向性保護從而導致二者地位不對等的情形，我認為應該始終堅持私權利主體地位的平等性，二者享有同等的權利和義務。其次，在有關合約簽訂過程中應該堅持自愿原則。伴隨三權分置的貫徹實施有越來越多農村集體組織代表村民與有關單位簽訂合同，此時雙方主體間都應該遵循契約自由精神，杜絕有關單位通過政府方面對村集體施壓以相對剝奪式的方法取得有關土地的使用權與經營權。再次，以誠信原則為邊界，在雙方互信基礎上開展生產經營，從而有效保障公民依法享有的知情權。最后，堅持保護環(huán)境原則的權利保護邊界。在利用土地過程中征地單位始終應該以保護環(huán)境為開發(fā)土地的立場與邊界來行使自身權利，以保障在到期后退耕時農民依然可以取得對該地收益的權利，該地區(qū)人民依法仍能享有健康和生存的權利，以減少環(huán)境破壞可能帶來的侵權問題。

3.3面對權利與權力的矛盾堅持公共利益優(yōu)位原則

我國的土地征收制度在憲法和法律中明確規(guī)定，國家有權為公共利益征收或者征用有關土地，但正因為如此，產生了大量的國家公權力與公民私權利之間的沖突為解決此類糾紛，筆者認為應堅持公共利益優(yōu)先原則，以防止侵犯公民合法權益，協(xié)調公權利與維權的矛盾公民依法享有的權利。本文堅持學界一般觀點即公共利益應該是有關國防、科教、文化、衛(wèi)生等關系國計民生的不特定多數人的利益，強調利益享有者的“公共性”。盡管公共利益的定義可以明晰，但是公共利益所包含的具體內容仍然是模糊不清的。這也給以該原則為保護邊界的執(zhí)法和司法實踐帶來了較多爭議和不便，因此為嚴守公權力與私權利之間沖突的保護邊界確定公共利益的內容就理應是當務之急。

4堅守公民權利保護邊界的制度構建

4.1構建多元主體參與的公民合法權益保護機制

筆者認為想要維護私權主體各方的利益應該動用社會上的四大類主體共同參與來構建保護機制。一是發(fā)揮與被拆遷者最為接近的基層群眾性自治組織的作用，調和私權利主體之間的矛盾沖突。二是讓社會組織、機構實質性地參與到征地拆遷中，從而提高解決糾紛的效率。應該讓評估機構真正成為公民可以接觸并且了解的社會機構，而不是只能通過政府機構去尋求財產評估才可確定賠償補償的具體內容。三是充分發(fā)揮國家立法主體人民代表大會的作用。征地拆遷中對于私權利的保護手段往往過于單一化，從而使得被拆遷人得不到應有的實質性的保護。四是司法機關作為公民合法權利保護的最后一道屏障，讓公民在每一個案件中真正感受到公平正義。

4.2明確公共利益的內容

前文提到的“公共利益”的概念一般是指與經濟和民生有關的非特定多數人的利益。雖然在我們的立法中《憲法》、《物權法》、《土地管理法》中都提及到了公共利益但沒有一部法律對這一概念做出具體解釋，因此在司法實踐中存在難以界定的情況。特別是在處理征地拆遷公私權利沖突時，我們經常引用“公共利益”來調和矛盾，但往往沒有具體說明公共利益是什么。甚至有公共利益與個人利益相交叉的情況，都使公共利益更難以界定。為解決這一問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定了公共利益的具體規(guī)定，主要包括五個方面：一是國防、外交的需要；二是基礎設施需要；三是公共事業(yè)建設的需要；四是保障性安居工程建設的需要；五是舊城區(qū)改建的需要。但是現(xiàn)在的立法仍然缺少對于集體土地征收的公共利益界定，該條例也只是對集體土地上的征收具有借鑒參考的價值，此外從當前城鎮(zhèn)化趨勢來看大部分征地拆遷案件都發(fā)生在集體土地上，因此明確集體土地上的“公共利益”的內容就極為重要了。

4.3健全公民參與的監(jiān)督體系

為保障征地拆遷活動的實施，許多單位都參與了監(jiān)督體系的建設，主要包括行政機關內外部監(jiān)督，立法監(jiān)督和司法監(jiān)督。但這些監(jiān)督形式本質上都是依靠權力制約權力的方式達到目的，其意圖是好的但往往實效令人堪憂。這主要是因為本想依靠行政機關、立法機關、司法機關之間相互制約來達到平衡狀態(tài)的愿望會由于各個機關之間獨立性的喪失而受到破壞，甚至引發(fā)機關內部的貪污腐敗現(xiàn)象。法治的核心是制約權力，最終把權力置于制度框架之中。因此，筆者認為，監(jiān)督體系的主體還應包括公民，讓人民充分行使其監(jiān)督的權利來維護好自身的權利保護邊界。

5結束語

綜上所述，在城鎮(zhèn)化的進程中針對征地拆遷中公民權利的各種侵害現(xiàn)象，我們必須堅守權利合法性的底線，在此基礎上通過劃分不同的糾紛類型貫徹不同的原則，并通過多元主體的參與，明確公共利益的界定和完善的監(jiān)督體系這三方面的舉措來維護公民在征地拆遷中合法權利受保護的邊界，推動我國城市化進程，最終實現(xiàn)在和諧氛圍中建設社會主義的宏偉藍圖。