績效預(yù)算管理的發(fā)展與啟示

李威

【摘 要】 績效預(yù)算是政府績效管理的重要組成部分， 本文意圖從國外績效預(yù)算管理體系著手尋找對我國績效管理發(fā)展有效的啟示。通過對我國績效發(fā)展歷程進(jìn)行陳述，與國外關(guān)于績效預(yù)算管理改革的目的、改革措施與形成路徑等方面的分析，找出我國績效預(yù)算管理改革的方向。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算制度 績效預(yù)算管理 績效信息 績效指標(biāo)

一、引言

首先，從西方的實(shí)踐可以看出績效預(yù)算管理的推行可以優(yōu)化公共管理，治理官僚主義，浪費(fèi)，腐敗三大難題，這三大難題正是我國在全面深化改革中亟待解決的。其次，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，是轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范財(cái)政關(guān)系、完善預(yù)算體系的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，能夠從根本上克服傳統(tǒng)預(yù)算管理方式的弊端，對加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控、完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此從全球角度探討績效預(yù)算管理的理論創(chuàng)新對改善我國績效預(yù)算管理具有借鑒作用。

二、我國績效預(yù)算管理的發(fā)展歷程

改革開放以來，各地區(qū)各部門單位都開展了多種形式的績效評價(jià)和管理實(shí)踐探索。但在我國真正意義上的績效預(yù)算管理的開端應(yīng)該追溯到2003年，十六屆三中全會(huì)提出樹立科學(xué)發(fā)展觀，要求“正確看待政績、科學(xué)衡量政績”，并提出了“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，自此我國績效預(yù)算開始“摸著石頭過河”式的發(fā)展。我國績效管理從“績效評價(jià)”到“績效管理”再到“全面績效管理”，績效預(yù)算也是幾乎同步進(jìn)行從無到有，從“中央預(yù)算績效評價(jià)試點(diǎn)”到“地方績效預(yù)算全面展開”再到建設(shè)“全面績效預(yù)算體系”，一步一步的走出了中國特色的發(fā)展路徑。2005 年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出“建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系”。從單一籠統(tǒng)的績效評價(jià)體系發(fā)展到把“政績考核”作為我國實(shí)施績效管理的第一個(gè)抓手。同年出臺(tái)了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，從中央預(yù)算入手開始自上而下試點(diǎn)推行績效預(yù)算管理。之后針對各地區(qū)、各部門在工作實(shí)踐中出現(xiàn)的口徑不統(tǒng)一、程序不規(guī)范、指標(biāo)不合理等問題，財(cái)政部將一系列辦法進(jìn)行合并，出臺(tái)了全國統(tǒng)一的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，標(biāo)志著以績效評價(jià)為主要內(nèi)容的預(yù)算績效管理工作在全國展開，我國自上而下的績效預(yù)算體系逐步走上正軌。最初中央推行時(shí)績效評價(jià)不夠完善，于是重點(diǎn)加強(qiáng)績效評價(jià)的管理。再到地方推行時(shí)，“績效評價(jià)”出現(xiàn)了為了評價(jià)而評價(jià)的困境，于是我國用統(tǒng)一的監(jiān)管，部門聯(lián)動(dòng)，巧妙地把績效信息運(yùn)用到最佳。但是績效信息還是難成體系，于是推進(jìn)“全面績效預(yù)算體系”成了必然的路徑選擇。事實(shí)上在我國特色績效預(yù)算的發(fā)展中，我們正在尋求績效預(yù)算和績效管理的融合狀態(tài)，二者是一個(gè)有機(jī)體，而不是“兩張皮”！

三、國外績效預(yù)算管理的啟示

（一）美國雙軌制啟示

當(dāng)今美國的績效預(yù)算采用雙軌制的形式，所謂雙軌制即“部門”+“項(xiàng)目”預(yù)算雙軌。在對美國績效制度的探討中，首先引入法國的績效預(yù)算制度作為對比：法國的績效管理偏重于項(xiàng)目預(yù)算，這種預(yù)算制度的好處一方面在于他可以節(jié)省很多不必要的部門開銷，節(jié)省了一筆可觀的公共支出。另一方面，明確的項(xiàng)目目標(biāo)更能讓政府部門知道自己要做什么，能有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量。但是，這種制度有相當(dāng)大的弊端，“目標(biāo)”+“項(xiàng)目”+“目標(biāo)”的三層級(jí)預(yù)算模式是法國政府績效預(yù)算的經(jīng)典模式，這一模式使得政府過分注重目標(biāo)，而忽視了部門的重要性，國家的各個(gè)部門過分的依賴項(xiàng)目，沒有項(xiàng)目就沒有部門開支，這也就出現(xiàn)了很多諸如“最后一公里”無法解決的矛盾。與之相反，美國小布什總統(tǒng)時(shí)代注重“項(xiàng)目”的作用，把項(xiàng)目評估納入制度化決策，奧巴馬總統(tǒng)時(shí)代注重部門的作用，注重部門績效審查和跨部門績效預(yù)算。于是“項(xiàng)目”+“部門”雙軌制應(yīng)運(yùn)而生，部門和項(xiàng)目并重，甚至部門作用更加重要，這一制度的推行有效的杜絕了項(xiàng)目依賴和后期公共服務(wù)無部門擔(dān)責(zé)問題，跨部門績效預(yù)算模式更是績效預(yù)算的一項(xiàng)重大突破。

（二）加拿大績效信息體系啟示

近年來，加拿大政府在聯(lián)合國政府管理能力排名中多次高居榜首，這與加拿大政府完善的績效預(yù)算管理體系密不可分。加拿大政府有完善的績效信息體系，而且在加拿大績效管理和預(yù)算管理已經(jīng)做到了充分結(jié)合。但在二十世紀(jì)九十年代加拿大和大多數(shù)國家有著相同的預(yù)算制度改革瓶頸：績效信息的運(yùn)用不佳，績效指標(biāo)體系難以形成等問題。1994年之后加拿大政府進(jìn)行了大刀闊斧的改革：主要是完善了以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，問責(zé)和審查機(jī)制;充分發(fā)揮績效信息的作用，使績效信息在核心部門，職能部門，項(xiàng)目部門形成體系;部門以“管理–資源–結(jié)果”框架設(shè)計(jì)績效指標(biāo)，預(yù)算并報(bào)告結(jié)果。加拿大政府的改革對我國政府績效預(yù)算改革有很大的借鑒意義。我國的改革方向可以向全面的結(jié)果導(dǎo)向，全面的績效信息體系以及各部門全方位績效制度入手。

（三）英國“自下而上”與績效信息透明

與大多數(shù)國家相似，20世紀(jì)70年代以前英國也是傳統(tǒng)的官僚制特征：權(quán)力集中，層級(jí)分明。70年代末受到世界石油危機(jī)的影響，英國也陷入了管理危機(jī)。預(yù)算制度現(xiàn)代化過程中英國先后經(jīng)歷了“效率優(yōu)先”，“質(zhì)量優(yōu)先”和“全面績效”三個(gè)階段。其中最具特色的是“以公眾為中心”，“多個(gè)財(cái)政年度”和績效信息透明制度。以公眾為中心即重視社會(huì)公眾的滿意度，以公眾的反饋?zhàn)鳛檎冃У暮诵闹笜?biāo)，這是績效預(yù)算制度結(jié)果導(dǎo)向的質(zhì)的突破。

讓社會(huì)公眾參與政府績效反饋。能有效提升社會(huì)公眾的國家公民意識(shí)，有效的督促了政府部門用心辦實(shí)事。同時(shí)，英國的績效預(yù)算制度跳出了預(yù)算年度的束縛，基于國情與戰(zhàn)略目標(biāo)建立了“多個(gè)財(cái)政年度”框架，與單一年度績效預(yù)算相比，這一制度具有無可比擬的優(yōu)越性。最后，英國很早以前就建立了完善的績效信息透明制度，英國《信息自由法》規(guī)定，公眾有權(quán)訪問除敏感和保密級(jí)別以外的任何由公共部門記錄的信息。這對我國的績效信息透明有很高的借鑒意義。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 仇宏娟.我國財(cái)政科技支出的績效評價(jià)研究[D].江蘇：蘇州大學(xué)，2017.