美國高等教育績效撥款實(shí)踐：經(jīng)驗(yàn)與啟示

張偉+朱嘉贊

摘要：20世紀(jì)70年代，美國一些州開始實(shí)施高等教育績效撥款政策，迄今經(jīng)歷了兩次浪潮、兩種撥款模式。美國高等教育績效撥款政策穩(wěn)定性不僅受制于政府財(cái)政狀況、政府公共議題優(yōu)先順序選擇，而且深受利益相關(guān)者態(tài)度、績效撥款實(shí)際效用等因素影響，而支持方與反對(duì)方及意見保留者在績效撥款功能、引發(fā)影響等問題上仍然紛爭不斷。借鑒美國高等教育績效撥款實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)理性認(rèn)識(shí)績效撥款、以爭取利益相關(guān)者達(dá)成共識(shí)為前提，明確績效撥款的價(jià)值取向與適用范圍，科學(xué)設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，合理確定績效撥款模式與配比，建立健全相關(guān)立法、完善制度設(shè)計(jì)和實(shí)施程序。

關(guān)鍵詞：高等教育；績效撥款；績效指標(biāo)；撥款模式

中圖分類號(hào)：G649.712文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-862X（2017）03-0186-007

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出高等教育要“實(shí)行績效評(píng)估”，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度要“完善學(xué)校目標(biāo)管理和績效管理制度”，保障經(jīng)費(fèi)投入要“建立經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)估制度”。黨的十八大以來，《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》明確提出“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)”；2015年11月國務(wù)院正式印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，明確將“堅(jiān)持以績效為杠桿”作為雙一流建設(shè)的四原則之一，并提出要“創(chuàng)新財(cái)政支持方式，更加突出績效導(dǎo)向，形成激勵(lì)約束機(jī)制”。在高等教育發(fā)展日益強(qiáng)調(diào)績效管理的背景下，績效撥款越來越受到關(guān)注與討論，如何有效實(shí)施績效撥款成為高等教育改革的一個(gè)重要實(shí)踐課題。本文通過對(duì)績效撥款的內(nèi)涵界定，以美國高等教育績效撥款實(shí)踐為重點(diǎn)，考察了美國高等教育實(shí)施績效撥款的背景、影響其穩(wěn)定性的主要因素以及過程中顯現(xiàn)的弊端，分析提出了我國高等教育實(shí)施績效撥款可資借鑒的建議。

一、績效撥款的內(nèi)涵

績效撥款是目前英美、澳大利亞、歐洲等西方主要國家廣泛采用的一種撥款方式。所謂績效撥款，是指“州政府設(shè)立高?？冃гu(píng)判指標(biāo)，并直接根據(jù)高?？冃е笜?biāo)的各項(xiàng)表現(xiàn)分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)”[1]?？冃芸钆c績效預(yù)算同為績效配比的兩種類型?？冃ьA(yù)算是指州政府、立法者以及協(xié)調(diào)委員會(huì)等將各高校的績效指標(biāo)作為高校資源分配的一個(gè)影響因素[1]；滿意績效僅僅是決定分配的幾個(gè)因素之一，撥款與績效之間的聯(lián)系是模糊的、靈活的。而在績效撥款這里，撥款與績效之間的聯(lián)系是直接的、清晰的和確定的。

績效撥款不同于傳統(tǒng)高等教育公共財(cái)政撥款方式。一方面，從政策理性邏輯來看，其基本原理即資金應(yīng)當(dāng)流向績效顯著的機(jī)構(gòu)，績效高的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)比績效低的機(jī)構(gòu)有更多的收入，這樣才能為績效高者提供競爭優(yōu)勢，并激勵(lì)績效低者產(chǎn)出績效。產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)有獎(jiǎng)賞，而不是投入。[2]在具體計(jì)算方面，傳統(tǒng)的州政府高等教育撥款，無論是采用公式撥款還是基數(shù)加減撥款，主要依據(jù)學(xué)生注冊人數(shù)等投入測量和教學(xué)成本、機(jī)構(gòu)設(shè)備規(guī)模等過程測量來計(jì)算，績效撥款則通過公式將撥款與諸如畢業(yè)人數(shù)、就業(yè)率、學(xué)生保留率等中間過程指標(biāo)、機(jī)構(gòu)產(chǎn)出或成果變量聯(lián)系起來。[3]

另一方面，從政策內(nèi)在文化來看，長期以來實(shí)行的傳統(tǒng)撥款方式以信任為基礎(chǔ)，采用預(yù)先撥款方式，依據(jù)各校的資金計(jì)劃而非實(shí)際情況進(jìn)行整體撥款。資金的劃撥是與各項(xiàng)任務(wù)相匹配的，并且這些資金的使用與績效撥款相比缺少相應(yīng)的外部監(jiān)管，中央部門或者地方委員只對(duì)各高校的總體學(xué)生注冊率學(xué)位獲得情況進(jìn)行關(guān)注，并不會(huì)對(duì)資金的具體使用情況進(jìn)行過多的干涉。這種撥款模式是與德國洪堡大學(xué)模式的產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)的，它服務(wù)于現(xiàn)代高校的精英專業(yè)性與學(xué)術(shù)自由，教師有權(quán)決定教課方式與教課內(nèi)容，開展自身學(xué)術(shù)研究方向。州政府只在宏觀視角對(duì)撥款制度進(jìn)行監(jiān)管與把握方向，具體如何使用資金，如何讓高校更好地產(chǎn)出，如何讓學(xué)校走向成功都由每一個(gè)學(xué)術(shù)共同體自己決斷。相比之下，績效撥款模式是在“審計(jì)社會(huì)”、“審計(jì)文化”盛行的時(shí)代背景下產(chǎn)生的，它是政府發(fā)展高等教育的一種政策工具。[4]非常注重強(qiáng)調(diào)撥款的問責(zé)是績效撥款最大的特點(diǎn)，要求政府對(duì)撥款的產(chǎn)出負(fù)責(zé)，高校對(duì)收到的資金使用情況負(fù)責(zé)。這是一種競爭性撥款制度，擬定績效評(píng)估指標(biāo)，對(duì)各高校的實(shí)際績效表現(xiàn)情況進(jìn)行測評(píng)，并根據(jù)高校具體績效情況進(jìn)行不同資金程度的撥款與支持。顯然，對(duì)撥款的問責(zé)勢必對(duì)高校學(xué)術(shù)自由造成一定的壓力，績效評(píng)價(jià)及其后果也會(huì)影響高校之間的平等關(guān)系，容易招致學(xué)術(shù)界的不滿。

二、美國高等教育績效撥款實(shí)施概況

進(jìn)入20世紀(jì)60—70年代，經(jīng)歷戰(zhàn)后黃金發(fā)展時(shí)期的美國高等教育陷入了困頓之中。一方面，美國高等教育規(guī)模增長開始放緩，高等教育發(fā)展從關(guān)注數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注質(zhì)量，而美國在與前蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)中一度處于下風(fēng)的被動(dòng)局面，以及80年代前后美國大學(xué)入學(xué)委員會(huì)的學(xué)術(shù)能力測試（SAT）成績逐漸下降，引發(fā)了公眾對(duì)教育問題、對(duì)高等教育質(zhì)量的關(guān)注與擔(dān)憂。另一方面，70年代的石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)滯漲和財(cái)政緊縮，使得高等教育經(jīng)費(fèi)使用效率和效益問題日益受到公眾和政府的重視，同時(shí)州政府高等教育財(cái)政投入的減少導(dǎo)致高校對(duì)有限的教育財(cái)政資源展開了激烈的爭奪，而體現(xiàn)新自由主義的“里根主義”的興起及其對(duì)市場主導(dǎo)的極力推崇，使得市場在高等教育領(lǐng)域的作用日益強(qiáng)化，“企業(yè)學(xué)校”現(xiàn)象產(chǎn)生——學(xué)校開始像企業(yè)一樣通過績效表現(xiàn)來競爭資源。在這樣的背景下，美國聯(lián)邦政府和州政府開始通過績效考察、績效撥款來對(duì)公立高校進(jìn)行問責(zé)，激勵(lì)這些高校提高產(chǎn)出和效率。

1977年，美國立法部門提出每一項(xiàng)預(yù)算支出應(yīng)該包括工作內(nèi)容與績效指標(biāo)。1979年，田納西州將一小部分撥款以與績效考評(píng)掛鉤的方式分配給州內(nèi)各個(gè)高校，成為美國本土在高等教育領(lǐng)域最早實(shí)行績效撥款的州。1996年，南卡羅萊納州立法，通過對(duì)于州內(nèi)所有公立大學(xué)與科技學(xué)院的撥款均采用以27項(xiàng)績效指標(biāo)為依據(jù)的績效撥款模式的決定。盡管南卡羅萊納州原定的100%依靠績效進(jìn)行撥款的方案沒有真正實(shí)現(xiàn)，卻促進(jìn)了其他州采用績效撥款方式：1997年，華盛頓州出于問責(zé)的目的開始嘗試使用績效撥款，它將學(xué)業(yè)保留與完成率、教員的生產(chǎn)力等作為四年制公立大學(xué)的績效撥款依據(jù)，將學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)率、核心課程完成率等作為兩年制學(xué)院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)影響因素；1999年，北卡羅萊納州建立了社區(qū)學(xué)?？冃芸铐?xiàng)目，財(cái)政撥款的依據(jù)為設(shè)定的六項(xiàng)州立指標(biāo)，若高校的每個(gè)指標(biāo)等級(jí)皆為“滿意”，則高校下一年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)將會(huì)增加本年總體撥款份額的0.25%，若高校有五個(gè)指標(biāo)等級(jí)為“滿意”，則來年財(cái)政預(yù)算與今年持平，即高績效的高校將獲得額外的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，低績效高校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)較少。到2014年6月，已有26個(gè)州實(shí)施績效撥款項(xiàng)目，四個(gè)州準(zhǔn)備實(shí)施。[5]