腐敗防控視角的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

李連華

【摘 要】 我國現(xiàn)行對腐敗預(yù)防的理論研究和管理實(shí)踐，均忽視了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制這一微觀制度的基礎(chǔ)性支撐作用。世界治腐經(jīng)驗(yàn)表明，基層單位的內(nèi)部控制是腐敗防控體系的重要組成部分，在整個(gè)體系中起著基礎(chǔ)性的支撐作用。它將控制手段、防控機(jī)制嵌入到日常的辦事程序、工作流程及議事規(guī)程等微觀控制制度之中而實(shí)現(xiàn)對腐敗預(yù)防的節(jié)點(diǎn)化與常態(tài)化，很多腐敗行為皆可由此而得到事先的阻遏與控制。針對我國目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理現(xiàn)狀，文章建議各行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)職責(zé)范圍來梳理流程，找出各種業(yè)務(wù)流程中潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)及可能的實(shí)現(xiàn)方式，然后將內(nèi)部控制機(jī)制嵌入其中，以實(shí)現(xiàn)對腐敗行為從事先到事中、事后的全空域、全鏈條控制。

【關(guān)鍵詞】 腐敗預(yù)防; 微觀制度; 內(nèi)部控制

【中圖分類號】 F239.66? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）11-0002-07

一、目前我國腐敗預(yù)防研究的理論盲點(diǎn)與實(shí)踐缺陷

腐敗及其預(yù)防，成因復(fù)雜，涉及因素眾多。目前很多學(xué)科對此都有所涉獵，并且不同學(xué)科基于自己的理論邏輯而形成各自的理論見解與治理主張。在西方學(xué)術(shù)界，對于腐敗成因的理論解釋主要有岡納·繆爾達(dá)爾的道德腐敗論、塞謬爾·P·亨廷頓的現(xiàn)代化腐敗論，以及以詹姆士·布坎南等為代表的尋租腐敗根源論。這些構(gòu)成了西方國家關(guān)于腐敗理論研究的三大支柱。其中道德腐敗論主要從社會文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀和諸如送禮、收禮等行為模式上剖析腐敗產(chǎn)生的歷史文化根源，認(rèn)為腐敗產(chǎn)生的根本原因在于道德的墮落，將對家族、朋友的忠誠凌駕于對國家和人民的忠誠之上。這種觀點(diǎn)的立論基礎(chǔ)是文化學(xué)中的道德范疇。亨廷頓的現(xiàn)代化腐敗論則是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和社會轉(zhuǎn)型中舊秩序的瓦解與新秩序的未立，以及由此帶來的對思想、信仰的沖擊角度來解釋腐敗產(chǎn)生的必然性。而尋租腐敗論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的個(gè)人理性主義出發(fā)分析政府設(shè)租以及市場上尋租行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因。與道德腐敗論對腐敗者進(jìn)行道德批判不同，尋租腐敗論主要從政府干預(yù)、市場機(jī)制缺陷以及腐敗對市場機(jī)制的替代作用角度來理解腐敗產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因，并借此尋求治理之道，因此而顯得更加具有科學(xué)理性，成為世界各國設(shè)計(jì)腐敗治理政策的重要思想來源之一。

新中國成立以來，我國政府對腐敗的研究和治理工作非常重視。歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對此都有重要論述。但是，如果就學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究而言，中國對腐敗問題的系統(tǒng)性理論研究主要發(fā)軔于20世紀(jì)80年代末期。其中作為開源性的標(biāo)志性研究論著主要有吳敬璉的《“尋租”理論與我國經(jīng)濟(jì)中的某些消極現(xiàn)象》（《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1988年第5期）、王滬寧的《反腐敗——中國的實(shí)驗(yàn)》（海南三環(huán)出版社1990年出版）、胡鞍鋼的《中國：挑戰(zhàn)腐敗》（浙江人民出版社2001年出版）、何增科的《反腐新路——轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究》（中央編譯出版社2002年出版）等。尤為可貴的是，我國學(xué)者在譯介、吸納和整合國外學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在腐敗成因及其治理研究上形成了基于中國特定政體、傳統(tǒng)觀念和經(jīng)濟(jì)特征的理論觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)主要有：（1）政改滯后腐敗論。這種觀點(diǎn)把中國的腐敗現(xiàn)象歸因于中國的政治改革滯后和權(quán)力之間缺乏制衡。因此，其主張通過加快政治改革和民主化進(jìn)程，構(gòu)筑有效的權(quán)力制衡體系來治理腐敗問題[ 1 ]。（2）信仰缺失腐敗論。這種觀點(diǎn)從思想根源上尋找腐敗產(chǎn)生的原因，如我國學(xué)者公婷等[ 2 ]認(rèn)為，中國目前的腐敗現(xiàn)象是人文精神和信仰缺失所導(dǎo)致的惡果，腐敗治理的重心應(yīng)該在于加強(qiáng)教育和重塑人們的思想信仰。（3）法律漏洞腐敗論。該觀點(diǎn)從法學(xué)視角來解析我國的腐敗行為，認(rèn)為法制不健全是誘發(fā)腐敗行為的主因，所以，以法治腐才是“正道”[ 3 ]。（4）權(quán)力異化論。這種觀點(diǎn)類似于西方學(xué)者提出的“尋租腐敗論”，認(rèn)為政府人員利用權(quán)力進(jìn)行權(quán)錢交換是產(chǎn)生腐敗的原因，所以治理腐敗問題的根本措施還是要加強(qiáng)對政府人員的權(quán)力監(jiān)督[ 4 ]。

對于腐敗問題，無論在理論上做出何種解釋，但最終落實(shí)到實(shí)踐層面上其治理手段無外乎兩個(gè)：一個(gè)是“攻心”，即加強(qiáng)教育，從思想上筑牢反腐敗的籬笆墻，增加抗拒誘惑的自我控制能力;另一個(gè)是“嚴(yán)身”，即加強(qiáng)行為監(jiān)控和對腐敗行為的懲處。我國近年的反腐敗實(shí)踐基本上是圍繞著這兩個(gè)方面展開的。近十年來，我國先后頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003年）、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（2005年）、《干部教育培訓(xùn)工作條例》（2006年）、《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利牟取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》（2007年）、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》（2008年）、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009年）、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》（2009年）、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》（2010年）、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（2010年）、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》（2013年）、行政事務(wù)中的《八項(xiàng)規(guī)定》與《六條禁令》（2013年），等。

如果就腐敗問題的研究深度、治理政策的出臺密度和腐敗行為的打擊強(qiáng)度來說，我國在世界各國中應(yīng)該是值得稱道的，但是，目前的實(shí)際治理效果卻并不樂觀。根據(jù)透明國際2017年的排名，我國在177個(gè)國家中排名第77名，排名較后。同時(shí)，我國相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證明目前反腐敗效果不佳的管理現(xiàn)實(shí)。有關(guān)資料顯示，近五年來，我國紀(jì)律處分廳局級干部8 900余人、縣處級干部6.3萬余人、基層黨員干部27.8萬人。在反腐敗高壓態(tài)勢下不收斂不收手的大有人在，存量比較大，增量也不少。可謂反腐敗形勢依然十分嚴(yán)峻。

面對理論與現(xiàn)實(shí)、措施與實(shí)效的巨大反差，促使我們不得不對目前的研究路徑和治理方向進(jìn)行必要的反思和自省。本文認(rèn)為，我國目前無論是對腐敗問題的理論溯源，還是治理政策的管理設(shè)計(jì)，都存在偏誤。這種偏誤突出表現(xiàn)在：人們在反腐敗的研究和治理上過于關(guān)注宏觀的、頂層的制度建構(gòu)與創(chuàng)新，而忽視了微觀的、基層單位的制度基礎(chǔ)與保障，尤其是忽略了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)。這樣就使得實(shí)際的反腐成效因受制于如下三方面的管理缺陷而無法得到有效提升。第一，頂層制度與基層制度相互脫節(jié)。頂層制度在實(shí)際執(zhí)行中存在“最后一公里”問題，很多“用心良苦”的頂層治理制度到了基層之后無法落地生效?！吧厦媲l線，下面一根針”。如果基層單位沒有完善的微觀控制制度相配套，頂層制度縱使再多，也是“孤家寡人”或者空中樓閣而無法實(shí)施。比如，對于商業(yè)賄賂的治理問題，我國曾于1996年頒布《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》，2008年中央又出臺了《關(guān)于在治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作中推進(jìn)市場誠信體系建設(shè)的意見》，應(yīng)該說，國家治理商業(yè)賄賂及由此而衍生的腐敗問題，態(tài)度是明確的，政策和措施也比較具體。但是，事實(shí)上到了企業(yè)和行政事業(yè)單位之后，由于單位內(nèi)部并沒有制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，以至于上述治理政策在基層單位中沒有產(chǎn)生預(yù)期的治理效果。商業(yè)賄賂以及由此導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象并沒有得到有效遏制。第二，外部治理與內(nèi)部治理相互脫節(jié)，無法形成合力。目前，在我國的政治體系和行政框架內(nèi)，腐敗治理問題涉及多個(gè)部門，比如，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、宣傳、組織、司法等部門均有介入。但是，現(xiàn)實(shí)中由于缺乏基層單位的內(nèi)部治理制度相互配合，這些部門的外部監(jiān)管往往是“隔靴撓癢”，難以達(dá)到監(jiān)管效果。以“小金庫”治理為例，這個(gè)問題已成為頑疾，在很多單位是屢治屢犯。其中的重要原因就是上級紀(jì)檢或者審計(jì)來檢查“小金庫”的時(shí)候，缺乏企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部的制度支撐和保障，甚至一些單位通過做假賬來對付外部的監(jiān)管和檢查。第三，腐敗治理與業(yè)務(wù)流程相互脫離，無法實(shí)現(xiàn)反腐敗的流程化與日?；?。我國目前的反腐敗工作和單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程之間“兩張皮”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一方面，反腐敗的措施沒有嵌入到各個(gè)單位的業(yè)務(wù)流程和管理制度之中;另一方面，單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程和控制制度也沒有進(jìn)行廉潔性評估。其結(jié)果是單位內(nèi)部控制制度的腐敗預(yù)防功能沒有發(fā)揮作用，國家只能依靠“舉報(bào)”“巡視”“檢查”等手段來發(fā)現(xiàn)和治理腐敗問題。雖然說這種治理方式可以在一時(shí)一地取得效果，形成“治理風(fēng)暴”和強(qiáng)壓態(tài)勢，但是過后往往容易出現(xiàn)反彈和反復(fù)，甚至可能陷入越反越腐的怪圈。我國近年的反腐敗實(shí)踐其實(shí)已經(jīng)在一定程度上顯露出這種治理方式的弊端和缺陷。

二、內(nèi)部控制對腐敗預(yù)防的作用機(jī)理

從管理學(xué)上講，任何形式的腐敗都可以看作是制度性的。因?yàn)橹贫缺旧淼娜毕莼蛘咧贫炔荒茉趯?shí)踐中起到約束和規(guī)范作用才會出現(xiàn)腐敗[ 5 ]。所以，腐敗治理的根本途徑還是制度建設(shè)。這一點(diǎn)，目前國內(nèi)外學(xué)界已經(jīng)形成共識。我國領(lǐng)導(dǎo)人對此更有精辟論斷。比如，習(xí)近平總書記在2013年1月22日中共第十八屆中央紀(jì)律監(jiān)察委員會第二次全體會議上曾指出，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。李克強(qiáng)總理也指出，要用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上“防腐劑”。

“制度”的涵義比較寬泛。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，其既包括正式制度，又包括非正式制度;既包括宏觀制度，又包括微觀制度。而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是微觀制度的重要組成部分，具有預(yù)防腐敗的天然功能。在整個(gè)預(yù)防腐敗的制度體系中，其與立法機(jī)構(gòu)正式頒布的法律相比，雖屬于下位法的較低層次，但是卻具有基礎(chǔ)性的無可替代的重要地位。對此，從世界其他國家的內(nèi)部控制制度建設(shè)中也可以尋得一些經(jīng)驗(yàn)和借鑒。比如，美國審計(jì)總署（GAO）1983年頒布的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》（Standards for Internal Control in the Federal Government），就是作為美國1977年頒布的《國外賄賂法案》（Foreign Corrupt Practices Act，F(xiàn)CPA）、1982年頒布的《聯(lián)邦管理者財(cái)務(wù)廉潔法案》（FMFIA）這些上位法的配套性制度規(guī)范而制定的。如此，美國的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》就與《國外賄賂法案》《聯(lián)邦管理者財(cái)務(wù)廉潔法案》共同構(gòu)筑起了上位法與下位法相互呼應(yīng)、宏觀要求與微觀細(xì)節(jié)相互結(jié)合的完整制度體系。而其中的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》對整個(gè)制度體系起著基礎(chǔ)性的支撐與保障作用。

如前所述，腐敗的預(yù)防措施，第一層是“攻心”，即通過教育來提高人們的思想文化和道德素養(yǎng)，不要產(chǎn)生貪念。這是教育、文化、社會學(xué)的功能，不在內(nèi)部控制的管理學(xué)范疇之內(nèi)。而內(nèi)部控制的作用則是在假設(shè)思想教育失敗之后，事實(shí)上教育的效果也往往是不可靠的。如何對可能發(fā)生的腐敗行為進(jìn)行預(yù)防和阻止？其控制的基本原理是按照行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍、工作職責(zé)、管理權(quán)限，分別按業(yè)務(wù)流程，比如政府采購、工程建設(shè)等進(jìn)行廉潔性風(fēng)險(xiǎn)評估與排查，找到可能存在的腐敗源點(diǎn)、腐敗形式及其所涉及的具體崗位;然后，沿著業(yè)務(wù)流程的節(jié)點(diǎn)將預(yù)防腐敗的各種控制機(jī)制嵌入到單位的業(yè)務(wù)規(guī)程和控制制度之中，通過各種控制機(jī)制的綜合作用來阻止腐敗行為的發(fā)生、蔓延與發(fā)展。這些需要嵌入的控制機(jī)制主要有：

（一）程控機(jī)制

程序控制（process control）較多見諸于信息系統(tǒng)及控制論。在內(nèi)部控制中，所謂的程序控制，就是對經(jīng)常性重復(fù)出現(xiàn)的業(yè)務(wù)，要求執(zhí)行人員按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)化程序來完成，以保證業(yè)務(wù)處理結(jié)果能夠達(dá)到控制的目標(biāo)和要求。在實(shí)施程序控制時(shí)，單位要按照牽制的原則進(jìn)行程序設(shè)置，所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)都要建立切實(shí)可行的辦理程序。即按照作業(yè)流程，將每道工序的終點(diǎn)崗位設(shè)計(jì)為程序控制點(diǎn)，由崗位負(fù)責(zé)人對不合格的、違規(guī)的操作進(jìn)行改正，這樣可以使每個(gè)人在業(yè)務(wù)流程之中都受到監(jiān)控。

程序控制所隱含的理論假設(shè)是：管理中的種種問題都是因?yàn)闆]有程序或沒有遵守程序而造成的。這也是目前普遍提倡的、并被證明具有管理效率的一種控制理念。程序控制在內(nèi)部控制中的顯著優(yōu)點(diǎn)是：可以避免業(yè)務(wù)工作的無章可循、職責(zé)不清、相互推諉，有利于及時(shí)地處理業(yè)務(wù)及追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。但是，在具體實(shí)施中，程序控制需要注意如下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）流程分割和程序設(shè)置要合理;（2）程序控制要有計(jì)劃性和可行性;（3）各種程控機(jī)制之間要沿著業(yè)務(wù)流程的上下游相互銜接一致。

（二）審批機(jī)制

審批機(jī)制是指嵌入到相關(guān)業(yè)務(wù)中的一種事先控制機(jī)制。這種控制機(jī)制的主要功能在于它可以通過報(bào)批程序而過濾掉不必要的、不正當(dāng)?shù)闹С?，從而防止諸如截留收入、挪用資產(chǎn)、亂批項(xiàng)目等腐敗行為的發(fā)生。由于這是一種事前控制方式，因而可以及時(shí)阻止腐敗行為，在整個(gè)內(nèi)部控制防范腐敗行為的控制鏈條中起著不可替代的作用。

但是，作為一種防控機(jī)制，這種控制機(jī)制通常只適用于上級對下級的控制。換而言之，上級部門或者上級領(lǐng)導(dǎo)可以通過審批機(jī)制來控制下級部門或者所屬員工的腐敗行為。而對掌握審批權(quán)的部門或者個(gè)人的腐敗行為，這種控制機(jī)制卻有自身的局限性。為此，審批機(jī)制在設(shè)計(jì)時(shí)尤為注意彌補(bǔ)這一缺點(diǎn)?？梢圆捎玫姆椒ㄓ校海?）適當(dāng)分權(quán)。審批機(jī)制的運(yùn)行過程實(shí)質(zhì)上就是審批權(quán)的行使過程。適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，可以在一定程度上緩解由于集權(quán)可能導(dǎo)致的專權(quán)與尋租行為。比如，同樣是審批權(quán)，像工程項(xiàng)目的審批、政府采購的審批、一些產(chǎn)業(yè)開放的審批等，就不宜集于一人或者一個(gè)部門，而是應(yīng)該分別配屬給不同的部門和人員。（2）在審批機(jī)制中植入具有制衡作用的議事規(guī)則機(jī)制。審批機(jī)制在實(shí)施時(shí)有一支筆審批和集體審批兩種實(shí)踐形式。在正常情況下，集體審批及其審批時(shí)的合議、議事機(jī)制可以抑制由于審批權(quán)而滋生的尋租腐敗。

（三）公示機(jī)制

公示機(jī)制是指行政事業(yè)單位對各種業(yè)務(wù)流程、職責(zé)權(quán)限與控制制度等通過一定的媒介如網(wǎng)站、手冊、墻報(bào)等進(jìn)行公示和披露。其于內(nèi)部控制系統(tǒng)的作用是：（1）告知有關(guān)經(jīng)辦人在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)的流程、步驟、手續(xù)等，以便提高行政效率;（2）通過公示機(jī)制使知情權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，從而形成對相關(guān)經(jīng)辦人員的外部監(jiān)督，在一定程度上嚇阻腐敗動(dòng)機(jī)的萌生;（3）為舉報(bào)機(jī)制發(fā)揮作用提供前提條件，因?yàn)榕e報(bào)是以對相關(guān)情況的了解為基礎(chǔ)的，如果沒有有效的公示機(jī)制，舉報(bào)機(jī)制很難實(shí)施，而且容易發(fā)生舉報(bào)失誤現(xiàn)象。

（四）檢查機(jī)制

檢查機(jī)制是指對制度執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督所建立的一種控制機(jī)制。其目的是確保事先制定的規(guī)章制度能夠得到貫徹執(zhí)行。在內(nèi)部控制的鏈條中，檢查機(jī)制所解決的是執(zhí)行中的問題，而不是決策中的問題。如果按照時(shí)間維度劃分，這種控制屬于事中控制范疇。該控制機(jī)制的另一個(gè)特征是檢查機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中通常是自上而下進(jìn)行的，也就是說是上級檢查下級，而不是反之。比如，上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)對下級組織所進(jìn)行的專項(xiàng)檢查、巡視、巡檢等都屬于檢查機(jī)制的范疇。盡管從理論上講，檢查機(jī)制還包括一種自我檢查方式。但是，在內(nèi)部控制中，這種自我檢查的監(jiān)督效果是無法信任的。因此，有效的檢查機(jī)制一定是外在性的一種來自上級的權(quán)威監(jiān)督以及來自專業(yè)部門的監(jiān)督。

在理論上，檢查機(jī)制存在的依據(jù)是任何一項(xiàng)制度在實(shí)際執(zhí)行中都可能失敗或者失效。這不僅是因?yàn)槲覀冎贫ǖ目刂浦贫扔袝r(shí)是不完備的，而且因?yàn)橹贫仍趫?zhí)行中通常會因觸犯到一些人的利益而無法實(shí)施，或者制度執(zhí)行人可能因惻隱之心放寬了對制度的控制尺度。同時(shí)，有關(guān)人員對制度的誤解或者領(lǐng)會錯(cuò)誤也可能導(dǎo)致制度在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)偏差或走樣。所以，檢查機(jī)制是行政事業(yè)單位整個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)中一個(gè)不可或缺的糾錯(cuò)機(jī)制。

（五）舉報(bào)機(jī)制

舉報(bào)機(jī)制是指知情者或者當(dāng)事人對違反制度行為的一種檢舉監(jiān)督制度，是對檢查機(jī)制的一種必要補(bǔ)充。通常情況下，檢查機(jī)制是基于上級對下級、或者是專職的檢查機(jī)構(gòu)對被監(jiān)管對象所實(shí)施的一種控制制度。這種監(jiān)督是以一定的強(qiáng)勢權(quán)力地位為基礎(chǔ)的。而舉報(bào)機(jī)制則不同，它沒有相應(yīng)的強(qiáng)勢權(quán)力為依恃。換而言之，舉報(bào)者雖然知情，但是沒有公開的干預(yù)權(quán)力，不能以公開的方式進(jìn)行制止，只能以隱蔽的方式向有權(quán)力的部門或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)，從而借助于權(quán)力部門的干預(yù)來達(dá)到制止違法、違規(guī)行為的目的。這是舉報(bào)機(jī)制區(qū)別于檢查機(jī)制最重要的制度特征。

從理論上講，舉報(bào)機(jī)制的存在是以對檢查機(jī)制的不信任為基礎(chǔ)的。也就是說，舉報(bào)機(jī)制的合理性是以檢查機(jī)制運(yùn)行中“官官相護(hù)”或者檢查者被收買為假設(shè)前提的，這種情況下，檢查機(jī)制已經(jīng)失效，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目的，而舉報(bào)機(jī)制此時(shí)則可以彌補(bǔ)檢查機(jī)制失效所形成的監(jiān)管失敗。即借助舉報(bào)機(jī)制所設(shè)立的隱蔽信息渠道而讓更高的權(quán)勢部門進(jìn)行相機(jī)干預(yù)，從而達(dá)到監(jiān)管與威懾的目的。從這種意義上講，建立隱蔽的舉報(bào)信息傳遞渠道和信息泄露時(shí)對舉報(bào)人的保護(hù)措施就成為該機(jī)制能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵。為此，在舉報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，需要注意如下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）明確舉報(bào)信息的傳遞程序和處理方式;（2）建立舉報(bào)的秘密獎(jiǎng)勵(lì)制度;（3）建立誤報(bào)的免責(zé)制度;（4）實(shí)施泄露舉報(bào)信息的處罰制度;（5）恰當(dāng)處理誣告擔(dān)責(zé)問題。

（六）輪崗機(jī)制

輪崗機(jī)制是指對腐敗行為易發(fā)、高發(fā)的崗位實(shí)行定期的崗位輪換。在腐敗行為控制上，它既是一種預(yù)防機(jī)制，也是一種揭露機(jī)制。這種控制機(jī)制的目的：第一，通過輪崗，可以防止在腐敗問題上長期被“買通”或者形成利益共同體，避免出現(xiàn)“窩案”;第二，借助于輪崗時(shí)的工作交接來揭示可能存在的舞弊和腐敗行為;第三，通過輪崗可以增加相關(guān)崗位之間的互相了解，增加業(yè)務(wù)的透明性和公開化，有助于上下游崗位之間的相互監(jiān)督和牽制。

（七）懲罰機(jī)制

根據(jù)引導(dǎo)理論，對人的行為進(jìn)行引導(dǎo)時(shí)有獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種形式。承諾的獎(jiǎng)勵(lì)和威脅的處罰都可以達(dá)到引導(dǎo)的目的，激勵(lì)和威脅只是同一枚錢幣的兩個(gè)方面。通過激勵(lì)，可以比較容易地引導(dǎo)人們?nèi)プ鱿胍麄冏龅氖虑?通過威脅，則可以讓人們不要去做不想他們?nèi)プ龅氖虑?。兩者殊途而同歸。

但是，對于腐敗控制來說，懲罰機(jī)制要比激勵(lì)機(jī)制更加具有法理上的合理性和現(xiàn)實(shí)中的可行性。其合理的法理依據(jù)在于遵守法紀(jì)是每個(gè)公民的應(yīng)盡本分。其現(xiàn)實(shí)的可行性在于世界上任何國家和單位都無法承擔(dān)由于對遵守法紀(jì)的獎(jiǎng)勵(lì)所帶來的巨額成本支出。這也就是為什么所有國家都對腐敗者進(jìn)行懲處，而并沒有對守法者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，比如設(shè)立“廉潔獎(jiǎng)”的原因。

懲罰機(jī)制雖然對于腐敗預(yù)防有著重要作用，但是，這一作用的發(fā)揮還需要依賴于如下環(huán)節(jié)的精確設(shè)計(jì)和有效實(shí)施：（1）宣導(dǎo)控制理念。對于內(nèi)部職工的處罰，無論金額大小，都不是一件愉快的事情。但是，處罰又是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行中很難避免的。因?yàn)榭倳幸恍┞毠び幸饣蛘邿o意地觸犯制度中所規(guī)定的禁忌條款。對此，單位需要向職工說明處罰的目的不是為了報(bào)復(fù)，而是為了教育大家不要再犯同樣的錯(cuò)誤，而且處罰也是保證控制制度能夠得到尊重和實(shí)施的最后一個(gè)工具，是不得已而為之。這樣，可以減少因懲罰所導(dǎo)致的員工對單位的抵觸和敵對情緒，從而收到較好的控制效果。（2）處罰要有確切的證據(jù)。在懲罰機(jī)制中，制度是實(shí)施處罰的依據(jù)，用以證明實(shí)施處罰的合法性。而證據(jù)則表明被罰人違反制度或者沒有完成責(zé)任而受到處罰的文件和事實(shí)，表明被罰的事實(shí)基礎(chǔ)和公平性。所謂鐵證如山，被處罰者就無話可說。為了做到這一點(diǎn)，單位在內(nèi)部控制程序設(shè)計(jì)時(shí)，要盡可能地隨著業(yè)務(wù)的進(jìn)行提取到或者自動(dòng)形成一系列的證明文件。比如，驗(yàn)收時(shí)一定要有驗(yàn)收報(bào)告及有關(guān)人員的簽字或者蓋章。（3）處罰實(shí)施前要有必要的復(fù)審程序。懲罰機(jī)制在實(shí)施時(shí)雖然有清晰的制度規(guī)定和確鑿的證據(jù)，但是仍然可能出現(xiàn)有失公平性的問題。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一種原因可能是有關(guān)人員對被罰人員的有意報(bào)復(fù)，另一種可能原因是對于制度的理解和判罰存在偏誤或者量罰不準(zhǔn)的問題。尤其在制度表述不清晰的情況下，這種因理解上的歧義而產(chǎn)生的處罰失當(dāng)是極其可能發(fā)生的。因此，為了保證處罰的正當(dāng)性和公平性，單位需要在處罰程序之前置入一個(gè)預(yù)防機(jī)制即復(fù)核程序，允許被罰人員進(jìn)行上訴，以便糾正可能存在的失誤。為了保證復(fù)核的權(quán)威性和獨(dú)立性，復(fù)核時(shí)應(yīng)該采用上一級的隔級復(fù)核方法。在這種意義上，復(fù)核機(jī)制實(shí)質(zhì)上也就是一個(gè)糾錯(cuò)機(jī)制，用來糾正處罰中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤，避免出現(xiàn)“權(quán)臣當(dāng)?shù)?，民心盡失”的結(jié)果。（4）處罰要及時(shí)。單位在執(zhí)行處罰程序時(shí)，時(shí)間上要及時(shí)，不能滯后。這是處罰機(jī)制發(fā)揮控制作用所必需的一個(gè)條件。從理論上講，處罰的時(shí)點(diǎn)最好安排在違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)之時(shí)。即一旦發(fā)現(xiàn)違法或者違規(guī)，馬上就應(yīng)該糾正和處罰。這樣做的好處是，不僅處罰機(jī)制的警戒效果好，而且處罰中即使發(fā)生失誤也便于立即糾正。否則，假如時(shí)間太過滯后，一方面會降低懲罰機(jī)制的管理效應(yīng)，另一方面如果發(fā)生處罰不當(dāng)會因時(shí)間過去太久而不便于調(diào)查和糾錯(cuò)。

以上控制機(jī)制和行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程結(jié)合之后就形成了一個(gè)扣合腐敗行為的發(fā)生過程與節(jié)點(diǎn)，能夠預(yù)防和阻止腐敗行為發(fā)生的控制鏈條（如圖1所示）。從理論上講，只要事先對腐敗行為的節(jié)點(diǎn)梳理和定位準(zhǔn)確，那么這個(gè)控制鏈就可以有效防止腐敗行為的發(fā)生與發(fā)展。在這個(gè)控制鏈條中，輪崗機(jī)制和公示機(jī)制是第一條防線，用以降低腐敗者對腐敗行為成功的心理預(yù)期，事先阻止腐敗動(dòng)機(jī)的萌生。當(dāng)然，這條防線還可以和其他領(lǐng)域的控制措施比如思想警示教育等一起發(fā)揮作用。程控機(jī)制和審批機(jī)制屬于第二道防線，其目的是保證在事中監(jiān)控到腐敗行為的發(fā)生，防止其繼續(xù)發(fā)展，避免造成更大的經(jīng)濟(jì)損失和社會影響。檢查機(jī)制、舉報(bào)機(jī)制和懲罰機(jī)制這三者共同構(gòu)成了第三道防線，這在整個(gè)控制鏈條中是一種事后控制，其目的是揭示和發(fā)現(xiàn)在事先、事中都沒有發(fā)現(xiàn)的漏網(wǎng)腐敗者，并進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，從而防止后任者、后來者進(jìn)行仿效;同時(shí)通過懲罰機(jī)制的反饋?zhàn)饔?，還可以增加第一條防線的嚇阻作用。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的很多腐敗者就是抱著不被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理從事腐敗行為的。而檢查機(jī)制、舉報(bào)機(jī)制和懲罰機(jī)制的設(shè)置則打掉了腐敗行為者的僥幸心理和幻想，使其意識到即使過了第一關(guān)、第二關(guān)，還有第三關(guān)。在腐敗上“伸手必被捉”。

三、加強(qiáng)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的政策建議

在我國反腐倡廉的治理體系中，基層單位的內(nèi)部控制制度薄弱，目前是一個(gè)短板。究其原因：一是因?yàn)槲覈?012年之前并沒有出臺有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理規(guī)范，法規(guī)體系不完整。一些行政事業(yè)單位即使想抓內(nèi)部控制制度建設(shè)，也是師出無名，而且也缺乏技術(shù)上的指引。二是基層單位對于內(nèi)部控制在治理腐敗上的功效與作用缺乏了解，不夠重視[ 6 ]。三是基層單位的內(nèi)部控制制度支離破碎，不成體系[ 7-8 ]，大多只有簡單的預(yù)算制度和費(fèi)用報(bào)銷制度等，而且制度的可行性較差，難以落實(shí)。針對這種現(xiàn)狀，本文建議，我國應(yīng)該沿著“認(rèn)識到位→保障有力→設(shè)計(jì)合理→執(zhí)行有效→懲戒嚴(yán)格”的路線來加強(qiáng)我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)，將反腐敗工作切實(shí)建立在可靠的微觀制度基礎(chǔ)之上，從而在實(shí)踐中真正落實(shí)“制度反腐”的意旨。

第一，認(rèn)識到位。認(rèn)識高度決定工作力度。在我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)上，目前普遍存在著兩個(gè)認(rèn)識誤區(qū)：其一，認(rèn)為內(nèi)部控制就是經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理問題，無關(guān)乎反腐敗這樣的大局與政治高度;其二，認(rèn)為內(nèi)部控制主要是財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員的事情，無關(guān)乎其他業(yè)務(wù)部門。應(yīng)該說，這些認(rèn)識是制約我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平提升的最大障礙，也是影響內(nèi)部控制反腐功效發(fā)揮的最大掣肘。因此，建議相關(guān)部門要通過有效的宣傳媒介進(jìn)行認(rèn)識上的糾偏，使所有的行政部門和事業(yè)單位都認(rèn)識到內(nèi)部控制對腐敗防治的重要作用與政治意義，而絕不是簡單的預(yù)算管理的雕蟲小技。

第二，保障有力。在我國行政事業(yè)單位中，目前的內(nèi)部控制主要是由財(cái)務(wù)部門或者審計(jì)部門負(fù)責(zé)的。管理層次低、權(quán)威性不夠。在我國這樣一個(gè)“長官思想”“權(quán)威思想”濃厚的國家中，這種看似符合專業(yè)化分工的管理體制，到了實(shí)踐中卻很難執(zhí)行。只有采用自上而下、一級管一級、一級看一級的縱向控制，才能夠奏效。像一些單位之所以“三公經(jīng)費(fèi)”失控，主要還是領(lǐng)導(dǎo)不重視，單靠經(jīng)費(fèi)管理的財(cái)務(wù)部門根本無法有效控制。所以，基于中國的特殊國情和文化傳統(tǒng)的考慮，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要想產(chǎn)生確實(shí)的控制效果，必須實(shí)行“一把手工程”，規(guī)定單位的行政一把手對內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與考核負(fù)總體責(zé)任。

第三，設(shè)計(jì)合理。內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)質(zhì)量，直接影響著內(nèi)部控制制度的可行性和執(zhí)行效果。但是，現(xiàn)實(shí)中管理者所面臨的難題是，要事先對一個(gè)單位的內(nèi)部控制制度進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)是極其困難的一件事情。對此，本文認(rèn)為，在我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)中要重點(diǎn)關(guān)注如下環(huán)節(jié)：（1）指向要正確。內(nèi)部控制制度不僅要關(guān)注工作效率，而且要指向反腐敗的控制目標(biāo)?；驹O(shè)計(jì)思路是將我國頒布的反腐倡廉的相關(guān)法規(guī)和行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制相互結(jié)合起來，把腐敗懲防體系植入到單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)之中，把反腐倡廉的要求體現(xiàn)到業(yè)務(wù)流程之內(nèi)。在具體方法上，可以采用制度廉潔性評估程序，比如，對于政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、業(yè)務(wù)收費(fèi)審核、資格認(rèn)定、預(yù)算業(yè)務(wù)等腐敗高發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行腐敗風(fēng)險(xiǎn)分析，梳理出其相應(yīng)的控制節(jié)點(diǎn)，嵌入控制措施。（2）要給自由裁量權(quán)帶上“籠頭”。自由裁量權(quán)相當(dāng)于“法外治權(quán)”，容易失控，而且自由裁量權(quán)一旦誤用，也難以進(jìn)行追責(zé)。因此，在制度設(shè)計(jì)上，要盡量壓縮自由裁量權(quán)的存在空間，防止尋租行為，同時(shí)，即便對于保留的自由裁量權(quán)也要規(guī)定用權(quán)原則、檔次、行權(quán)程序和條件，避免誤用和濫用權(quán)力[ 9-10 ]。（3）及時(shí)進(jìn)行制度的評估和修正。由于受有限理性的限制，任何單位和個(gè)人都不可能一次性地設(shè)計(jì)出完美的控制制度。從演化的角度分析，所有制度都是循著試行與修訂的路徑才逐漸趨于成熟與完善的。因此，行政事業(yè)單位在實(shí)踐中需要及時(shí)檢視和評估內(nèi)部控制制度的適應(yīng)性和可靠性，以便糾正缺失。

第四，執(zhí)行有效。在假定內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)合理的前提下，控制制度的有效執(zhí)行與否將主要取決于以下因素：（1）領(lǐng)導(dǎo)的帶頭與示范作用。理論和實(shí)踐都表明，在任何層次的組織中領(lǐng)導(dǎo)者本人對制度的尊重和執(zhí)行，將直接影響到整個(gè)單位對制度的尊重與執(zhí)行。我國有些行政部門和事業(yè)單位之所以制度流于形式，其中的重要原因就是單位領(lǐng)導(dǎo)首先不尊重制度，結(jié)果是上行下效，導(dǎo)致整個(gè)單位職員無視制度規(guī)定，管理混亂，腐敗和舞弊滋生。（2）消除“老好人”思想。中國傳統(tǒng)文化中的“合”“和”思想與“中庸”思想，于內(nèi)部控制制度的執(zhí)行而言是一個(gè)文化上的障礙。因?yàn)橹贫裙芾硎且灾贫葪l文的規(guī)定為準(zhǔn)繩的，不會顧及臉面或者當(dāng)事人的利益。所以，在實(shí)施過程中往往會得罪人。這是任何制度都無法避免的一種社會后果。因此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制實(shí)施中要消除制度執(zhí)行者的“老好人”思想及畏難情緒，確保制度得到有效執(zhí)行。（3）加強(qiáng)過程檢查。雖然行政事業(yè)單位采用很多種措施來保證內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施，但是，現(xiàn)實(shí)中制度流于形式或者執(zhí)行不到位的情況總是難以避免的。這時(shí)候的過程檢查就形成了針對上述缺陷的一種糾錯(cuò)機(jī)制。具體的方法可以采用審計(jì)技術(shù)中的穿行測試、現(xiàn)場巡檢、物理設(shè)備的監(jiān)控等。

第五，懲戒嚴(yán)格。制度的管理功效是以違反制度時(shí)的嚴(yán)懲威懾為基礎(chǔ)的。從這種意義上講，沒有對違反制度的懲罰，就沒有所謂的制度管理。我國目前很多行政事業(yè)單位由于受到人情因素、和諧思想的影響而沒有對違反制度的行為進(jìn)行相應(yīng)的懲處，而有些單位即使是處罰也是象征性的，缺乏威懾力。為此，本文建議：（1）對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行結(jié)果要嚴(yán)格考核。凡是違反制度規(guī)定的，無論是否造成實(shí)質(zhì)性的后果都應(yīng)該給予一定程度、分等級的處罰。這是保證制度威嚴(yán)性所必須的。哪怕制度規(guī)定存在偏失，在沒有修訂之前任何單位和個(gè)人都必須遵守原有的制度規(guī)定而不能自行為之。（2）懲處要嚴(yán)格。對于違反制度規(guī)定的行為人要進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，不能大事化小、小事化了。具體的處罰措施可以體現(xiàn)在人事任免、職務(wù)晉升、罰款等方面，但是，一定要讓違反制度的行為人痛感到、讓其他人員看得到，從而達(dá)到威懾效果。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王世誼.當(dāng)代中國腐敗問題探析[J].新視野，2011（1）：55-58.

[2] 公婷，吳木欒.我國2000—2009年腐敗案例研究報(bào)告[J].社會學(xué)研究，2012（4）：204-220.

[3] 燕繼榮.中國腐敗治理的制度選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2013（5）：1-12.

[4] 倪星.公共權(quán)力委托—代理視角下的官員腐敗研究[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2009（6）：148-157.

[5] 劉智峰.國有企業(yè)腐敗問題的復(fù)雜性及解決之道[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）：47-51.

[6] 王娟.對事業(yè)單位內(nèi)部控制中的問題與策略分析[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012（21）：90-91.

[7] 李佳子.論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（5）：128-129.

[8] 郭九歌.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策[J].中州大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（6）：37-39.

[9] 于洪珠.腐敗治理新論[M].北京：世界圖書出版社，2013.

[10] 白鈺，唐洋.內(nèi)部控制、社會審計(jì)與腐敗治理[J].會計(jì)之友，2018（12）：96-102.