養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)稅政策的理論與實(shí)踐探討

倪紅日

摘? 要：本文從理論上簡要分析了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)。政府與市場混合配置養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源是各國實(shí)踐中的多數(shù)選擇。中國已經(jīng)建立起的三支柱養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體制框架，財(cái)稅政策采取財(cái)政預(yù)算撥款補(bǔ)充社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、稅收優(yōu)惠政策支持和引導(dǎo)社會資本投資和運(yùn)營、鼓勵企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老和商業(yè)保險(xiǎn)、政府購買服務(wù)等方式，形成政府主導(dǎo)、社會為主體的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度框架。這種制度框架仍處于完善和建設(shè)過程中，存在政府與市場合理配置以提高效率，高端和中、低端養(yǎng)老服務(wù)供求不平衡的結(jié)構(gòu)性問題以及養(yǎng)老服務(wù)保障水平差距較大，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資源短板等問題，需要今后不斷加強(qiáng)財(cái)稅政策的引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)? ?財(cái)稅政策

按照全球養(yǎng)老研究中心（OLDAGE）提出的概念，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要指為個體提供生命保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不能簡單歸類于某一產(chǎn)業(yè)，而是涵蓋了第一、二、三產(chǎn)業(yè)、集合了生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)為一體的產(chǎn)業(yè)聚集體系。本文認(rèn)為，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)范圍寬廣，可以分為直接與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，比如養(yǎng)老院等基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老醫(yī)療設(shè)施等，也有間接與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，比如生產(chǎn)老年人使用的各類衣、食、行等產(chǎn)品和相關(guān)產(chǎn)業(yè)等。本文所討論的問題主要聚集于直接養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

一、理論探討：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品屬性

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品屬性決定了其供給方式。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是公共品，就應(yīng)該由政府提供這種服務(wù)，如果是私人品，就應(yīng)該由市場提供這種服務(wù)。

美國著名的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯.M.布坎南的著作《公共物品的需求與供給》的第一章開始就指出：“人們觀察到有些物品和服務(wù)是通過市場制度實(shí)現(xiàn)需求與供給的，而另一些物品與服務(wù)則通過政治制度實(shí)現(xiàn)需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則稱為公共物品。”但是，在第四章中布坎南又指出了這種定義的理論與現(xiàn)實(shí)的不一致性和矛盾：“這個定義具有高度的限定性，現(xiàn)代公共物品理論因此而遭受批評不足為奇。嚴(yán)格說來，沒有哪種物品或服務(wù)在真正的描述性意義上符合這一極端定義?，F(xiàn)實(shí)財(cái)政制度中由公共融資的物品和服務(wù)，絕少表現(xiàn)出這里的純公共性。甚至最能體現(xiàn)純公共性的經(jīng)典案例—國防—也不例外，仔細(xì)思量就會發(fā)現(xiàn)，通常它與嚴(yán)格的純公共物品假設(shè)并不吻合。很明顯，如果根據(jù)來自現(xiàn)實(shí)世界的觀察與這種純公共性假設(shè)是否一致來判定公共物品理論成立與否，整個理論將受到嚴(yán)重制約?！痹诒緯牡诰耪?，布坎南提出了公共物品的可分性譜系，即在公共品與私人品之間，存在著大量的準(zhǔn)公共品和準(zhǔn)私人品。 但遺憾的是，布坎南沒能將可分性譜系進(jìn)行深入研究。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既不是純粹的公共品，也不是完全的私人品，而是典型的準(zhǔn)公共品。準(zhǔn)公共品是指這樣一類產(chǎn)品，它們兼有私人品和公共品的特性，是私人品和公共品特性的混合品。所謂具有公共品的特性是因?yàn)檫@類產(chǎn)品部分是在政府直接參與下實(shí)現(xiàn)供給的，因?yàn)槭袌鰴C(jī)制不完全適宜提供這類產(chǎn)品。準(zhǔn)公共品具有一定限度的非排他性，但也具有一定程度的排他性。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，這類準(zhǔn)公共品的范圍超過了公共品。比如，教育領(lǐng)域中的中高等教育;醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中的除公共衛(wèi)生外的醫(yī)療服務(wù);基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的除軍事設(shè)施外的所有民用設(shè)施;社會福利中養(yǎng)老和社會救濟(jì)等等。這些準(zhǔn)公共品都有一定程度的排他性，但是又都不適宜完全由市場機(jī)制進(jìn)行配置，是由多種方式的政府與市場進(jìn)行的混合配置。

對私人產(chǎn)品和市場機(jī)制的研究和分析，是傳統(tǒng)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要對象。遺憾地是，對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的研究，以及混合經(jīng)濟(jì)機(jī)制的分析，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的短板。

盡管絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)，混合經(jīng)濟(jì)概念的出現(xiàn)和使用，在近、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的多位獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的經(jīng)濟(jì)學(xué)家著作中提出并且使用，比如薩繆爾森、斯蒂格里茨等。在各國的實(shí)踐中，政府與市場混合、共同提供準(zhǔn)公共品，有各種做法和配置方式;但是，對于準(zhǔn)公共品如何進(jìn)行政府和市場的混合配置，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上的研究還很不夠。

對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供給，采取政府和市場混合的方式，可能是多數(shù)國家的共性選擇。需要進(jìn)一步研究的是，什么樣的政府和市場混合配置方式比較有效率，而且能夠在日益老齡化的社會中達(dá)到供給和需求的平衡，是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論需要繼續(xù)研究的新問題。

二、中國養(yǎng)老體制的回顧與現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)供給方式

中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的20年和改革開放的40年，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了大致3個階段的變化（見圖1）。

第一階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期實(shí)行企業(yè)（單位）養(yǎng)老制度

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，國有和集體兩種公有制企業(yè)占主體，政府指令性計(jì)劃在資源配置中起決定性作用。政府和企業(yè)是一體化的上下級關(guān)系，養(yǎng)老服務(wù)是企業(yè)自己承擔(dān)的。在企業(yè)財(cái)務(wù)中，養(yǎng)老金作為企業(yè)的營業(yè)外支出列支，企業(yè)盈利向政府上繳利潤;企業(yè)虧損由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼。

第二階段：改革開放初期企業(yè)（單位）養(yǎng)老模式向社會化養(yǎng)老轉(zhuǎn)變

在改革開放以后，政府與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生重大變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，作為市場化的主體—企業(yè)，逐漸脫離政府的直接控制。一方面，多種所有制形式發(fā)展起來，公有制企業(yè)逐漸由經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的主導(dǎo);另一方面公有制企業(yè)通過股份制改造，成為多元經(jīng)濟(jì)主體。在這樣的背景下，養(yǎng)老服務(wù)必然從企業(yè)（單位）剝離出來，逐漸轉(zhuǎn)為社會化養(yǎng)老。養(yǎng)老金的籌集和供給采取了企業(yè)和個人繳納，政府建立社會保障部門通過社會統(tǒng)籌進(jìn)行支出分配。

第三階段：建立社會養(yǎng)老保障三支柱

借鑒世界上各個國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在整個經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，中國將養(yǎng)老服務(wù)體制改革目標(biāo)確定為三支柱模式：第一支柱是社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。由政府財(cái)政和相關(guān)專門機(jī)構(gòu)通過稅收和專款專用的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)籌集資金，通過社會統(tǒng)籌方式，按照確定標(biāo)準(zhǔn)（現(xiàn)在還處于各個地方政府統(tǒng)籌階段，各個地方的標(biāo)準(zhǔn)不一樣）分配養(yǎng)老金。

第二支柱是個人賬戶，由企業(yè)年金和職業(yè)年金構(gòu)成，第二支柱是第一支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老金，由企業(yè)或者單位繳納，計(jì)入個人賬戶。由于各個企業(yè)和單位繳納的養(yǎng)老金數(shù)量有差別，所以這部分養(yǎng)老金支付也形成了養(yǎng)老金支出的差距。第三支柱是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本上由個人進(jìn)行投保，完全是一種商業(yè)化市場運(yùn)作。

養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱模式，體現(xiàn)了在養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集和供給上的政府與市場混合機(jī)制。第一支柱是政府責(zé)任，政府承擔(dān)養(yǎng)老的兜底和基本保障;第二支柱是企業(yè)化運(yùn)作，有部分市場化機(jī)制發(fā)揮作用;第三支柱是完全市場化機(jī)制，由個人進(jìn)行選擇和資金配置。但值得說明地是，在第二、三支柱上，政府也在使用財(cái)稅政策進(jìn)行鼓勵和引導(dǎo)。

三、改革開放以來養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)稅政策

改革開放以來，財(cái)稅政策在養(yǎng)老服務(wù)方面逐步形成以下四種方式的支持。（見圖2）

政府除了建立?？顚Ｓ玫纳鐣B(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度外，還使用4種政策方式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（一）財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出撥款，補(bǔ)充社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

通過政府財(cái)政預(yù)算收入補(bǔ)充社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的重要來源之一。近年來，這項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入不斷擴(kuò)大。（詳見表1）

（二）運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)和個人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資

以上兩種方式構(gòu)成社會養(yǎng)老保障三支柱的財(cái)稅政策（詳見圖3）

稅收優(yōu)惠政策主要用于第二、三支柱，2014年1月1日開始實(shí)施對繳納企業(yè)年金和職業(yè)年金實(shí)行個人所得稅遞延納稅政策，即企業(yè)和事業(yè)單位在年金繳費(fèi)環(huán)節(jié)和年金基金投資收益環(huán)節(jié)暫不征收個人所得稅，將納稅義務(wù)遞延到個人實(shí)際領(lǐng)取年金的環(huán)節(jié)。2018年5月1日，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在上海、福建（廈門）、蘇州工業(yè)園區(qū)三個區(qū)域開始試點(diǎn)。這種稅收優(yōu)惠政策是投保商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)時可在個人所得稅前列支保費(fèi)，免繳個人所得稅，在個人領(lǐng)取保險(xiǎn)金時再繳納個人所得稅。

總之，實(shí)施這種遞延納稅政策，目的是鼓勵企業(yè)和個人進(jìn)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入。到目前為止，第一支柱的社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然是中國養(yǎng)老服務(wù)體制中的基礎(chǔ)和主干;第二支柱的參保率大體在9%-10%;第三支柱僅在1%或2%以下。

（三）政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)

由民營機(jī)構(gòu)提供社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，比如幫助居家老人照料日常生活、清潔衛(wèi)生等服務(wù)，由政府公共開支買單。這種養(yǎng)老服務(wù)主要由政府基層社區(qū)來提供。

（四）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施投資與運(yùn)營：政府與社會資本合作

2013年以來，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營方面，政府出臺了一系列行政文件，鼓勵和引導(dǎo)民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，同時配套了相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策（詳見表2）

綜上所述，中國在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面已經(jīng)建立起了政府為主導(dǎo)、社會為主體的支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策體系。經(jīng)過近年來的努力，全社會已經(jīng)形成了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展、遍地開花的局面。

四、當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題

（一）中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制三支柱之間的搭配比例需要優(yōu)化

中國已經(jīng)建立起的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制框架，是政府主導(dǎo)的社會基本保障與企業(yè)、個人商業(yè)化保障相結(jié)合的制度，這體現(xiàn)了準(zhǔn)公共品供給的政府與市場相結(jié)合、混合配置的特點(diǎn)。整個改革的大方向是正確的。問題的關(guān)鍵是，政府對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入的資金、社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金與商業(yè)化的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)資金之間的規(guī)模搭配，什么樣的比例是最佳的？最佳標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該重點(diǎn)考慮效率和社會安全之間的平衡。這在經(jīng)濟(jì)理論上并沒有現(xiàn)成的答案，也沒有現(xiàn)成的國際經(jīng)驗(yàn)作為中國的借鑒，需要通過改革的實(shí)踐進(jìn)行探索。過度地依賴政府資金，不僅可能產(chǎn)生財(cái)政不可持續(xù)問題，而且容易導(dǎo)致“福利陷阱”等一系列社會弊端;過度依賴商業(yè)化保險(xiǎn)，又可能會使養(yǎng)老服務(wù)水平差距過大。因此，需要找到三支柱之間養(yǎng)老服務(wù)保障搭配的平衡點(diǎn)。

（二）養(yǎng)老保障水平差距依然過大

從目前中國來看，城鄉(xiāng)居民之間、地區(qū)之間、城鎮(zhèn)職工各個行業(yè)之間，養(yǎng)老保障水平差距還比較大。從制度設(shè)計(jì)上，城鄉(xiāng)之間還存在二元結(jié)構(gòu)。地區(qū)之間，由于還沒有實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老基本保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還只是實(shí)現(xiàn)了市級或者縣級統(tǒng)籌，各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，決定了地區(qū)之間社會養(yǎng)老保險(xiǎn)水平參差不齊。2019年5月1日開始實(shí)行的社會保障降低費(fèi)率的政策綜合方案中，要求逐步統(tǒng)一全國的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率為16%。繳費(fèi)率高的地區(qū)降低費(fèi)率，繳費(fèi)率低的地區(qū)逐步向16%過渡。同時調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑比例，以及穩(wěn)步推進(jìn)社保費(fèi)征收體制改革。這個綜合方案在降低社會保險(xiǎn)繳費(fèi)的同時，旨在提高全國社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌水平的均衡性。

（三）養(yǎng)老設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理

高端養(yǎng)老設(shè)施和產(chǎn)品做的相對比較活躍，各類金融機(jī)構(gòu)投資大，數(shù)量規(guī)模供給可能會超過社會需求。另一方面，中、低端養(yǎng)老設(shè)施供不應(yīng)求。社會資本投資和運(yùn)營的主要領(lǐng)域在高端和少部分中端養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，比如泰康保險(xiǎn)建設(shè)和運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，基本是高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這類養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)需要警惕投資的過剩。部分中端，尤其是收費(fèi)不高，且服務(wù)比較好的中低端養(yǎng)老設(shè)施機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求。

（四）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式中的醫(yī)療資源供給滯后，尤其是護(hù)理人員短缺

受整個醫(yī)療衛(wèi)生供給不足，結(jié)構(gòu)不合理的影響，養(yǎng)老服務(wù)中的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)還僅僅處于起步階段，需要政府有關(guān)部門根據(jù)實(shí)踐創(chuàng)造的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行總結(jié)和推廣。

80歲以上老人的醫(yī)療尤其是護(hù)理人員的供給是短板，需要使用市場調(diào)節(jié)辦法。像新生兒月嫂一樣，進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，給予較高的薪酬待遇，吸引更多的中年以上女性從事這種職業(yè)。

五、幾點(diǎn)建議

根據(jù)以上存在問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

1.逐步穩(wěn)定第一支柱—社會基本養(yǎng)老基金，進(jìn)一步擴(kuò)大第二、三支柱。逐步穩(wěn)定第一支柱包括三個方面：一是逐步降低社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。2019年4月已經(jīng)啟動了降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的工作，今后在適當(dāng)?shù)臅r候，根據(jù)條件允許可以考慮進(jìn)一步降低這一費(fèi)率到14%左右。二是社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總規(guī)模逐步趨于穩(wěn)定，保持略有增長。三是社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的增加和調(diào)整，逐步實(shí)行與物價(jià)指數(shù)掛鉤的增長。與此同時，加大財(cái)稅支持力度，鼓勵企業(yè)和職業(yè)年金，以及商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。目前第二支柱的年金規(guī)模只有8000億元—9000億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模，第三支柱的稅延性商業(yè)保險(xiǎn)還處于試點(diǎn)階段?？煞窨紤]在稅延的財(cái)稅鼓勵政策之外，在社會基本保險(xiǎn)降費(fèi)的同時，加大財(cái)稅政策支持，引導(dǎo)企業(yè)和個人投保年金和商業(yè)保險(xiǎn)，使第二和第三支柱的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，真正形成三支柱的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

2.隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間收入差距，與此同時要不斷縮小社會保險(xiǎn)、尤其是養(yǎng)老基本保險(xiǎn)的差距，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家的努力方向。按照基本公共服務(wù)均等化要求，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除，逐步將城鄉(xiāng)社會保障的二元體制并軌。目前正在改革和推進(jìn)的降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率的綜合改革，在降低繳費(fèi)率的同時，提出了幾項(xiàng)措施，向社會保障全國統(tǒng)籌的目標(biāo)邁進(jìn)，這將使地區(qū)之間社會養(yǎng)老保險(xiǎn)不平衡的狀況逐步得到改觀。要堅(jiān)持不懈地朝著這個方向努力，才能取得社會保障差距縮小的成果，這可能需要一個中長期的歷史性過程。

3.建議各級政府的發(fā)改委、民政部門、統(tǒng)計(jì)部門聯(lián)合相關(guān)部委建立宏觀上的信息統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，及時預(yù)警各類養(yǎng)老設(shè)施機(jī)構(gòu)的供求信息，防止社會投資在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中形成結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

4.建議在各個地方醫(yī)學(xué)院中，增加或者擴(kuò)大養(yǎng)護(hù)理專業(yè)的招生規(guī)模，或者成立專門的職業(yè)?？茖W(xué)校，以便更多地培養(yǎng)這方面的專業(yè)人才。這一方面有利于提高專業(yè)人才的水平，另一方面有利于提高這類專業(yè)人才的社會地位和收入待遇。只有這樣，才能使護(hù)理人才逐步實(shí)現(xiàn)供需之間的平衡。

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（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

責(zé)任編輯：康偉