赤峰市“飛地經濟”發(fā)展模式選擇與對策探析

王宗美

摘? 要：發(fā)展“飛地經濟”，是內蒙古赤峰市在新形勢下全面振興工業(yè)，促進工業(yè)集約化、產業(yè)集群化發(fā)展的重大舉措。本文通過對赤峰市域內工業(yè)園區(qū)進行實地調研，就加強基礎設施建設、優(yōu)化招商模式、完善產業(yè)體系、優(yōu)化營商環(huán)境以及建立合理的利益共享機制幾個方面提出了探索性對策建議，希望能夠對赤峰市發(fā)展“飛地經濟”具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：飛地經濟 工業(yè)園區(qū) 發(fā)展模式? 產業(yè)體系 利益共享機制

“飛地經濟”是近年來在區(qū)域經濟發(fā)展過程中形成的一種打破行政邊界和原有體制，為了促進生產要素高效利用、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)利益共享、共贏互利和協(xié)同發(fā)展而進行跨區(qū)域資源產業(yè)轉移的經濟開發(fā)模式。其特點就是在不改變行政區(qū)位歸屬的情況下， 通過產業(yè)承接、合作共贏的方式實現(xiàn)經濟要素從飛出地轉移到飛入地。它不僅會為發(fā)達地區(qū)尋找產業(yè)承接地提供拓展空間，也可解決各級政府為了政績相互競爭，低價招商引資上項目，占用土地重復建設工業(yè)園區(qū)等問題;同時，還能為欠發(fā)達地區(qū)解決人力資本、技術匱乏提供新的援助模式。

赤峰要實現(xiàn)跨越崛起，離不開工業(yè)的全面振興。著力建設赤峰東部工業(yè)經濟走廊，是赤峰工業(yè)重新起航的重要舉措，是赤峰市委、市政府堅定不移推進工業(yè)強市戰(zhàn)略的一項重大戰(zhàn)略部署。而發(fā)展“飛地經濟”，充分利用有色金屬、礦產資源豐富、煤磷化工產業(yè)基礎和相對低廉的土地優(yōu)勢，承接經濟發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移，引進高新技術產業(yè)，完善產業(yè)鏈條，促進區(qū)域經濟的高質量發(fā)展則是讓赤峰市東部工業(yè)經濟重獲活力的偉大嘗試，對于實現(xiàn)赤峰市跨越式崛起具有重要意義。

一、赤峰市工業(yè)園區(qū)發(fā)展“飛地經濟”的實施條件

目前，赤峰市現(xiàn)已形成了以資源加工型產業(yè)為主產業(yè)、以有色金屬加工、醫(yī)藥、化工為支柱產業(yè)、以現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代物流為輔助產業(yè)的產業(yè)格局。作為赤峰東部工業(yè)經濟走廊主要載體的赤峰高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，主要包含了赤峰經濟開發(fā)區(qū)、紅山高新技術產業(yè)園、元寶山工業(yè)園、松山安慶工業(yè)園和馬林有色金屬產業(yè)園，基本具備了發(fā)展“飛地經濟”的實施條件。

（一）園區(qū)基礎設施已經具備產業(yè)承接條件

赤峰市工業(yè)園區(qū)截至目前均已經具備企業(yè)入駐園區(qū)“七通一平”的基本條件，實現(xiàn)集中供水、集中供熱;基礎設施建設已經比較完備，在園區(qū)內建有供水廠、污水處理廠、變電所和熱力站，可以保障園區(qū)內企業(yè)生產生活的基本需求。

（二）園區(qū)已初具規(guī)模，具有較明確的產業(yè)定位和發(fā)展理念

截至2017年底，在元寶山工業(yè)園區(qū)注冊工業(yè)企業(yè)已達44家。元寶山工業(yè)園的產業(yè)功能目前定位為重點發(fā)展磷煤化工、生物化工和精細化工，努力打造自治區(qū)級的現(xiàn)代化工產業(yè)基地、蒙東磷煤化工合作示范區(qū)和赤峰市精細化工產業(yè)聚集區(qū)。松山安慶工業(yè)園區(qū)落戶企業(yè)38家，松山安慶工業(yè)園前期建設比較緩慢，到 2016 年才有較大的發(fā)展。

松山安慶工業(yè)園區(qū)主要承載食品輕工、裝備制造和新型建材、生物科技產業(yè)。目前園區(qū)建設和招商引資與規(guī)劃定位有一定的差異，根據(jù)自身周邊農產品優(yōu)勢及市場發(fā)展需求，明確輕工食品產業(yè)作為園區(qū)的主導產業(yè)之一。

（三）區(qū)域重大交通基礎設施建設逐步健全，為發(fā)展“飛地經濟”提供便利條件

京沈客運專線至赤峰聯(lián)絡線的建成，設計時速200 公里/小時以上，屆時赤峰至北京實際運行時間不超過 2 小時，赤峰與京津冀和遼中南地區(qū)的經濟聯(lián)系將大幅加強。葉赤鐵路擴能改造、赤峰到綏中鐵路線建設，將強化赤峰在蒙東-沿海能源運輸通道上的樞紐地位，對于赤峰發(fā)展能源化工產業(yè)具有重要意義。赤峰至天津、赤峰經承德至北京鐵路的建設，將進一步加強赤峰作為關內與東北地區(qū)聯(lián)系通道上交通樞紐的地位。赤峰-承德、赤峰-朝陽高速公路相繼建成，赤峰將全面融入環(huán)渤海經濟圈的高速交通網(wǎng)絡，使赤峰與京津冀地區(qū)、遼中南地區(qū)和遼寧沿海的人流、物流聯(lián)系顯著增強。

二、“飛地經濟”的基本發(fā)展模式

（一）根據(jù)經濟運作方式劃分的“飛地經濟”的發(fā)展模式

1.項目合作模式：以高新技術、新產品和產業(yè)轉移為紐帶，飛出地提供技術幫扶、項目建設和營運，與飛入地開展園區(qū)的合作共建。

2.園中園模式：在園區(qū)內劃出一部分空地，與飛入企業(yè)就發(fā)展方向、投資規(guī)模、完成期限和權利義務等達成書面法律協(xié)議。把規(guī)劃地交由飛入方，要求其在不違背園區(qū)發(fā)展大方向和環(huán)境保護的前提下，自主進行規(guī)劃編制以及后期的招商引資和日常經營管理。

3.貿易合作模式：以訂單為媒介，共建廠房，由飛出地企業(yè)提供技術支持和生產設備，飛入地提供土地和基本的公共服務設施。

4.交流合作模式：與周邊園區(qū)結為友好合作園區(qū)，互相設立訪問代表，實時進行資源信息的共享。園區(qū)之間不定期地進行項目的推介和對接。

（二）根據(jù)行政區(qū)域界限劃分的“飛地經濟”的發(fā)展模式

1.市域內“飛地經濟”模式：市級政府部門整體規(guī)劃，打破各旗縣間的行政區(qū)劃，進行產業(yè)轉移和整合，共同促進區(qū)域經濟的發(fā)展。

2.市域外“飛地經濟”模式：擴大開放主動承接產業(yè)鏈整體轉移和關聯(lián)產業(yè)協(xié)同轉移。

三、赤峰市發(fā)展“飛地經濟”對策建議

（一）加強基礎設施建設，為發(fā)展“飛地經濟”提供基礎保障

目前赤峰市工業(yè)園區(qū)雖然已基本實現(xiàn)“七通一平”的產業(yè)承接基礎條件，但是園區(qū)在與高速路連通方面仍有欠缺。如松山安慶工業(yè)園區(qū)與高速路口還未連通。全面建設高速路的全網(wǎng)覆蓋以及與工業(yè)園區(qū)的連接暢通，勢在必行。應力促2020年赤峰到北京高鐵的全線開通，打入北京兩小時經濟圈，為承接北京非首都功能轉移做好新一輪準備。同時，要加強高速網(wǎng)絡信息平臺的建設，包括電子商貿服務平臺，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”與工業(yè)的深度融合;加快智能化生活信息平臺的建設，實現(xiàn)信息的實時互動和共享。

（二）轉變發(fā)展思維，優(yōu)化招商模式

赤峰市依靠環(huán)境承載能力高作為招商優(yōu)惠條件的時代已經結束。在生態(tài)環(huán)境硬約束增強的背景下，發(fā)展區(qū)域經濟固然重要，但嚴守環(huán)保底線、嚴格遵循環(huán)保準則、構建園區(qū)發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的發(fā)展機制，才是經濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵。必須將發(fā)展思維從資源招商轉變?yōu)楫a業(yè)招商。一是要在招商引資和產業(yè)承接中，積極推進新興產業(yè)、高新技術產業(yè)和環(huán)保產業(yè)的合作落地，諸如生物醫(yī)藥、新能源、文化創(chuàng)意以及環(huán)保等相關新興產業(yè);二是要依靠赤峰優(yōu)勢傳統(tǒng)產業(yè)，如有色冶金、煤化工的產業(yè)鏈延伸承接高關聯(lián)度、高附加值產業(yè)，對于飛出地想要剝離的低端初級的重污染企業(yè)要嚴守原則底線;三是根據(jù)水資源承載能力合理布局，以水定產。赤峰工業(yè)園區(qū)傳統(tǒng)的資源型產業(yè)多耗水嚴重，已經引進入駐的企業(yè)也由于水資源匱乏，沒有用水權，而面臨著無法投入生產的問題，因此要嚴格控制高耗水型產業(yè)的發(fā)展。

（三）發(fā)揮傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)勢，完善產業(yè)體系

“飛地經濟”的兩大特點就是產業(yè)關聯(lián)和資源優(yōu)勢互補。因此，赤峰市要將產業(yè)承接定位于與自身優(yōu)勢產業(yè)有關聯(lián)度的、具有超前先進技術的飛出地產業(yè)上。工業(yè)園區(qū)必須深度挖掘自己的特色優(yōu)勢，發(fā)展模式要從最初的原材料開采和初加工產品轉變思維方式，向最終消費品方面轉變，引進具有關聯(lián)度的產業(yè)，延伸傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)鏈條。如元寶山工業(yè)園區(qū)目前主導產業(yè)是煤化工和生物化工，應著力引進能夠對產品下游進行精加工、深加工的高新技術企業(yè)，以及對副產品進行延伸加工的產業(yè)，加強副產品和廢棄物的綜合利用，發(fā)展循環(huán)經濟。依托已經入駐的煤化工龍頭企業(yè)，以主產品下游延伸，副產品綜合利用，配套服務為方向，科學篩選和引進項目，形成耦合發(fā)展的煤化工產業(yè)集群。松山安慶工業(yè)園區(qū)發(fā)展相對緩慢，目前明確輕工食品產業(yè)作為園區(qū)的主導產業(yè)之一，應立足于地區(qū)特色，立足于松山區(qū)擁有豐富的農產品的優(yōu)勢，引進糧食、馬鈴薯、禽畜肉類和野果的深加工項目，著力完善食品輕工業(yè)產業(yè)鏈條，注重產業(yè)鏈條的延伸和高端產品的研發(fā)。

（四）優(yōu)化營商環(huán)境，完善公平競爭機制

發(fā)展“飛地經濟”，行政歸屬不同本就是其根本前提，這就導致了較高的制度成本。尤其在項目審批、選址和建設過程中的時間成本、人力成本以及資金成本都比較高。比如，中糧集團的中糧生化赤峰60萬噸/年燃料乙醇項目入駐赤峰市松山區(qū)安慶工業(yè)園區(qū)，在2018年初就已經上報國家發(fā)改委，至今仍未有實質性進展。土地審批、征收等程序都需要時間。同時“尋租”行為也大大降低了市場競爭的公平性，赤峰市的營商環(huán)境的確仍然存在很多令人詬病的地方。因此，赤峰市發(fā)展“飛地經濟”，要強力改善營商環(huán)境，持續(xù)推進“放改服”改革，以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務來促進招商引資。營造高效、“親商”的政務軟環(huán)境，構建“一站式”的行政服務平臺，精簡項目審批流程、提高審效率、降低服務收費。提升信息化水平，推進審批事項網(wǎng)上辦理，最大限度地節(jié)約等待時間。同時，要規(guī)范市場規(guī)則，還市場一個清凈公平的競爭環(huán)境。

（五）建立合理的利益共享機制，促進市域內產業(yè)集聚發(fā)展

赤峰全市14個市級以上的工業(yè)園區(qū)。目前，各產業(yè)園均存在產業(yè)結構趨同、產業(yè)集群度不高，無法形成完整的產業(yè)鏈條等問題。各園區(qū)間相互比拼競爭，爭資源、搶招商，缺乏溝通合作機制，無法形成規(guī)?；瘍?yōu)勢。因此需要建立合理的利益共享機制，促進產業(yè)的集聚發(fā)展。一是要建立明確的利益分享機制。由赤峰市政府牽頭，與赤峰市各旗縣區(qū)政府達成一致協(xié)議，明確稅收的分享比例、基礎設施建設財政支出的分擔比例，以及公共服務職能提供的具體分工，從而打消飛出地政府對商業(yè)資源外流的顧慮，為產業(yè)的集約發(fā)展提供平臺，優(yōu)化各旗縣區(qū)的生產要素配置。二是要共建“飛地經濟”組織機構。目前一般由工業(yè)園區(qū)管委會承擔這項職責，“飛入地”與“飛出地”相關部門應該派駐人員參與到部門工作中，有利于合作的順利開展和形成監(jiān)督機制。三是要因地制宜，共建“飛地”園區(qū)。比如，赤峰市第一個著陸的市域內“飛地經濟”項目，是原來位于喀旗錦山工業(yè)園區(qū)的赤峰云銅 40 萬噸銅冶煉項目，于2016年11月飛入赤峰工業(yè)重鎮(zhèn)元寶山區(qū)馬林有色金屬產業(yè)園。位于紅山區(qū)的赤峰金劍 40 萬噸銅冶煉項目正在建設中，也即將飛入馬林有色金屬產業(yè)園。建立馬林有色金屬產業(yè)園，一方面是考慮了元寶山區(qū)的工業(yè)基礎，另一方面是為了保護喀旗的一片綠水青山。促進產業(yè)的集約化規(guī)模化發(fā)展亟需市級政府部門整體規(guī)劃，打破各旗縣間的行政區(qū)劃，根據(jù)各園區(qū)自身經濟優(yōu)勢和發(fā)展特點，以平等協(xié)商、互惠互利、共同發(fā)展為原則，進行產業(yè)轉移和整合，共同促進區(qū)域經濟的發(fā)展。

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（作者單位：中共赤峰市委黨校）

責任編輯：康偉