從“818”案件淺析我國(guó)對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)

申晨 凌劍華 張管斌

摘 要：我國(guó)對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)問題近年來越來越多。以“818”案件為例，無論是依照我國(guó)法律還是《蒙特利爾議定書》或是相關(guān)國(guó)際法法理，我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)外籍航空器內(nèi)的行政案件是不具有管轄權(quán)的。在未來我國(guó)加入《蒙特利爾議定書》且議定書生效之后，我國(guó)可制定相應(yīng)的法律來確定我國(guó)對(duì)外籍航空器內(nèi)的部分行政案件擁有管轄權(quán)。

關(guān)鍵詞：“818”案件；行政管轄權(quán)；外籍航空器；《蒙特利爾議定書》

一、問題提出

2015年8月18日，加拿大航空AC032航班（北京至多倫多）飛行至哈爾濱管制區(qū)（航空器已越過我國(guó)國(guó)界）上空時(shí)，中國(guó)籍旅客馬某因事與航班乘務(wù)員（加拿大籍）發(fā)生沖突。馬某被控制后，航班返航首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)，機(jī)長(zhǎng)授權(quán)我國(guó)公安機(jī)關(guān)處理。公安機(jī)關(guān)按照我國(guó)法律， 對(duì)馬某處行政拘留十日并處五百元罰款。此案例作為涉及我國(guó)對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)問題的典型案例，包括以下三個(gè)典型特征： 首先，違法行為發(fā)生地為外籍航空器內(nèi)；其次，該違法行為按照我國(guó)法律并不認(rèn)為是犯罪； 第三，航班機(jī)組請(qǐng)求我國(guó)公安機(jī)關(guān)管轄，我國(guó)公安機(jī)關(guān)接受管轄并按照我國(guó)法律作出行政處罰。

筆者通過對(duì)大量的資料以及民航機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在民航實(shí)踐中類似案件并不鮮見。根據(jù)以往的案例，我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的處理方式一般取決于航班機(jī)組的態(tài)度：航班機(jī)組請(qǐng)求我國(guó)公安機(jī)關(guān)管轄并給予積極配合的，我國(guó)公安機(jī)關(guān)均對(duì)該案件管轄并按照我國(guó)國(guó)內(nèi)法處理；相反，公安機(jī)關(guān)則不予立案。隨著我國(guó)對(duì)外活動(dòng)越來越頻繁，涉外案件的數(shù)量不斷攀升，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中亟待此類案件管轄權(quán)確定標(biāo)準(zhǔn)的確定。因此，筆者對(duì)關(guān)于外籍航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)的相關(guān)問題作出討論，以期學(xué)界對(duì)此產(chǎn)生關(guān)注。

二、現(xiàn)有法律制度與理論對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)的規(guī)定

（一）我國(guó)法律規(guī)定

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律制度，公安機(jī)關(guān)對(duì)航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要有《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安法》）以及《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《安保條例》）?！栋脖l例》中規(guī)定，其適用范圍遵循屬地原則兼屬人原則：屬地原則：在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事的民用航空活動(dòng)均適用《安保條例》；屬人原則：在我國(guó)領(lǐng)域外， 除我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約另有規(guī)定的，中國(guó)籍航空器適用《安保條例》?！吨伟卜ā分嘘P(guān)于其適用范圍的規(guī)定所確立的管轄原則也是屬地原則兼屬人原則，在此不再贅述[1]。以“818”案件為例，北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)作為迫降地屬于違法行為地，首都機(jī)場(chǎng)公安按照屬地原則可依法行使管轄權(quán)。但若遵循屬人原則，外籍航空器內(nèi)發(fā)生的行政案件我國(guó)公安機(jī)關(guān)是不具有管轄權(quán)的。但依照法理，屬人原則在管轄權(quán)的確立中作為特別條款，是優(yōu)于屬地原則適用的。以“818”案件為例，依照我國(guó)法律法規(guī)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)無法可依，不具有管轄權(quán)。

（二）國(guó)際公約規(guī)定

最早規(guī)定航空器內(nèi)犯罪及其它問題的國(guó)際公約是《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其它行為的公約》（以下簡(jiǎn)稱《東京公約》）?！稏|京公約》中規(guī)定航空器登記國(guó)對(duì)其航空器內(nèi)“犯罪和所犯行為”具有管轄權(quán)，即上文所述屬人原則，同時(shí)也規(guī)定非登記國(guó)締約國(guó)也具有刑事管轄權(quán)。需要注意的是，非登記締約國(guó)只具有刑事管轄權(quán)，對(duì)于一般違法行為是不具有管轄權(quán)的。2014年4月4日“國(guó)際航空法外交會(huì)議”通過了《關(guān)于修訂<關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約>的議定書》（簡(jiǎn)稱《蒙特利爾議定書》），并對(duì)《東京公約》管轄權(quán)規(guī)定作出重大修改，增加降落地國(guó)、經(jīng)營(yíng)人所在國(guó)對(duì)外籍航空器內(nèi)犯下罪行和行為的管轄權(quán)[2]。但此管轄權(quán)的范圍也與《東京公約》一樣，只包括對(duì)犯罪行為的管轄，而對(duì)非犯罪的“行為”只是鼓勵(lì)各締約國(guó)在其國(guó)內(nèi)法中做出有關(guān)管轄權(quán)的規(guī)定，并未直接規(guī)定管轄權(quán)的歸屬?；氐?18案件來說，此案件在我國(guó)只是行政案件，并不屬于我國(guó)刑法規(guī)定的刑事案件，按照《蒙特利爾議定書》的規(guī)定，我國(guó)公安機(jī)關(guān)不可以行使管轄權(quán)。

（三）國(guó)際法學(xué)中的航空器管轄權(quán)理論

航空器的管轄權(quán)歸屬是國(guó)際法領(lǐng)域的重點(diǎn)研究對(duì)象。按照通說的國(guó)際法理論，對(duì)航空器的管轄權(quán)主要有“浮動(dòng)領(lǐng)土”說、“擬制領(lǐng)土”說、“對(duì)等原則”說等?！案?dòng)領(lǐng)土”說認(rèn)為，國(guó)家領(lǐng)土還有虛擬的部分，這個(gè)部分在一切方面或?yàn)槟撤N目的被視為國(guó)家領(lǐng)土，如軍艦、船舶被視為國(guó)家的浮動(dòng)領(lǐng)土。“擬制領(lǐng)土” 說認(rèn)為，按照國(guó)際慣例，一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)域還包括“擬制領(lǐng)土”，例如懸掛本國(guó)國(guó)旗的船舶、在本國(guó)登記的航空器、用作使館館舍的房屋等。按照這個(gè)觀點(diǎn)，一國(guó)對(duì)本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)他國(guó)船舶、航空器作為“擬制領(lǐng)土”看待，對(duì)其內(nèi)行為不具有管轄權(quán)?！皩?duì)等原則”說認(rèn)為，按照國(guó)際法基本原則之對(duì)等原則，一國(guó)對(duì)其領(lǐng)域外本國(guó)航空器內(nèi)行為具有管轄權(quán)，那么對(duì)于其領(lǐng)域內(nèi)的他國(guó)航空器內(nèi)行為應(yīng)尊重他國(guó)而不具有管轄權(quán)[3]。按照以上通說觀點(diǎn)，本國(guó)航空器內(nèi)的行政管轄權(quán)應(yīng)屬一國(guó)國(guó)家主權(quán)的一部分，他國(guó)對(duì)于本國(guó)航空器內(nèi)的行政案件是不應(yīng)具有管轄權(quán)的。只有在航空器內(nèi)發(fā)生了犯罪行為或者其他嚴(yán)重?cái)_亂秩序以致影響民航活動(dòng)安全的行為，他國(guó)才可依照國(guó)際公約或國(guó)際慣例對(duì)此種行為管轄。此種管轄要受到很多限制，屬于國(guó)際刑法的研究范圍，在此暫不展開討論。但可以確定的是，按照通說國(guó)際法理論，一般對(duì)外籍航空器內(nèi)的行政案件，本國(guó)不應(yīng)具有管轄權(quán)。

三、未來我國(guó)對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)立法的展望

根據(jù)前面的闡述，對(duì)于以“818”案件為典型案例的外籍航空器內(nèi)的行政案件，我國(guó)公安機(jī)關(guān)是不具有管轄權(quán)的，但實(shí)踐中我國(guó)公安機(jī)關(guān)實(shí)際行使管轄權(quán)的例子不在少數(shù)。根據(jù)《蒙特利爾議定書》的規(guī)定，若締約國(guó)欲對(duì)其境內(nèi)的外籍航空器內(nèi)的非犯罪行為進(jìn)行管轄，必須要在國(guó)內(nèi)法中對(duì)該管轄權(quán)作出規(guī)定。雖然《蒙特利爾議定書》尚未生效且我國(guó)尚未締結(jié)，但我們有理由相信在民航活動(dòng)在國(guó)民日常生活中扮演越來越重要角色的今天，民航法律制度國(guó)際化是必然的。因此正如上述所言，我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)外籍航空器內(nèi)的行政案件管轄權(quán)將主要依靠我國(guó)國(guó)內(nèi)立法來確立。筆者認(rèn)為在未來的立法中，對(duì)于在外籍航空器內(nèi)危害航空安全但不構(gòu)成犯罪的行為，我國(guó)作為降落地國(guó)理應(yīng)立法確立我國(guó)的行政管轄權(quán)，以并表明我國(guó)對(duì)維護(hù)民航活動(dòng)安全性的決心，同時(shí)也可對(duì)《蒙特利爾議定書》各締約國(guó)作出共同維護(hù)國(guó)際民航安全的表率。

然而在實(shí)踐中管轄權(quán)的范圍有多大，仍值得討論：對(duì)外籍航空器內(nèi)的行政案件的管轄，在國(guó)際法角度來說本就是對(duì)他國(guó)行政案件的管轄，可以說是一種“幫忙”，如果該管轄權(quán)過大，將會(huì)對(duì)我國(guó)本就有限的行政執(zhí)法資源產(chǎn)生巨大占用，造成執(zhí)法機(jī)關(guān)工作壓力過大。因此在未來的行政執(zhí)法實(shí)踐中，我們可以進(jìn)一步積累相關(guān)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以探索出可行的解決方案來確定對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件管轄權(quán)的具體范圍可以延伸至何種程度。筆者認(rèn)為此范圍宜延伸至當(dāng)違法行為人或受害人是我國(guó)公民時(shí)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)可以擁有并行使管轄權(quán)。此種規(guī)定既在一定程度上減輕了公安機(jī)掛的行政執(zhí)法資源的過多占用，同時(shí)也符合《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》以及國(guó)際法法理中的屬人管轄原則。

四、結(jié)語(yǔ)

至于“818”案件的處理，我們可以說在當(dāng)前我國(guó)的立法來看，我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)此案件的管轄沒有法律依據(jù)的，我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)此案件不應(yīng)具有管轄權(quán)。在未來我國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)外籍航空器內(nèi)行政案件的管轄權(quán)以及其范圍確立之后，我國(guó)公安機(jī)關(guān)才可對(duì)其依法管轄，依法行政。

參考文獻(xiàn)：

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[2]鄭派.論2014年《蒙特利爾議定書》對(duì)1963年《東京公約》的修訂[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2015， 17（2）： 107-110.

[3]王鐵崖. 國(guó)際法[M]. 北京：法律出版社，1995： 167.