學(xué)前教育財政投入地區(qū)差異探討

關(guān)鍵詞：泰爾指數(shù);學(xué)前教育;財政投入

本文為教育部人文社科項目：“普惠性學(xué)前教育認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與差異化成本分擔(dān)機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號：19YJC880109）;河南省政府招標(biāo)決策課題：“河南省基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展水平測度與提升路徑研究”（批準(zhǔn)號：2018B319）;河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目：“河南省普惠性學(xué)前教育資源配置問題與優(yōu)化路徑研究”（批準(zhǔn)號：2018BJY002）階段性研究成果

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月8日

學(xué)前教育投入的地區(qū)差異一直是社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，2010年以來，我國政府一再提出要重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村地區(qū)和東部困難地區(qū)以及農(nóng)村幼兒園，以縮小地區(qū)差異。那么，目前學(xué)前教育財政投入地區(qū)差異現(xiàn)狀如何，近年來我國政府對中西部貧困地區(qū)的重點(diǎn)投入有沒有起到促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展的作用？本文通過測算省際學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)的泰爾指數(shù)，并對其進(jìn)行了靜態(tài)和動態(tài)分解，對我國當(dāng)前學(xué)前教育財政投入地區(qū)差異進(jìn)行全面的探討。

一、學(xué)前教育財政投入地區(qū)差異測度

（一）泰爾指數(shù)及其分解公式。泰爾指數(shù)是一個衡量投入差異程度的重要指標(biāo)，利用泰爾指數(shù)不僅可以將學(xué)前教育投入的地區(qū)差異按地域結(jié)構(gòu)進(jìn)行多層次分解，而且泰爾指數(shù)對兩端投入水平的變化更為敏感，與基尼系數(shù)相比，泰爾指數(shù)還可將其總體差異分解為組內(nèi)差異與組間差異，從而更為全面地分析區(qū)域差異，估算公式如下：

（二）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入泰爾指數(shù)測算與分析。從學(xué)前教育生均支出泰爾系數(shù)的變動趨勢可見，我國學(xué)前教育的省際差異在逐步縮小，尤其是第一期學(xué)前教育三年行動計劃期間，泰爾指數(shù)明顯下降，從2010年的0.2364降至2013年的0.2058?？梢?，近年來政府對學(xué)前教育投入的增加尤其是對西部地區(qū)的重點(diǎn)投入起到了一定的縮小地區(qū)差異的效果。（圖1）

從組內(nèi)和組間差異來看，東、中、西部區(qū)域內(nèi)部的差異遠(yuǎn)高于區(qū)域之間的差異。東、中、西部區(qū)域之間差異2010年之后有明顯縮小，但東、中、西部區(qū)域內(nèi)部差異近年來并沒有明顯變化。這種變化與我國近年來政府對學(xué)前教育的投入政策密切相關(guān)，2011年學(xué)前教育三年行動計劃實施以來，中央投入大量財力重點(diǎn)支持中西部地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育，中西部地區(qū)學(xué)前教育總體投入水平有了較快增長，學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)水平與東部地區(qū)差距在逐步縮小。尤其是西部地區(qū)由于人口規(guī)模相對較小，適齡兒童人數(shù)遠(yuǎn)小于東部和中部地區(qū)，因此中央對西部地區(qū)總體投入的增加反映在生均經(jīng)費(fèi)上更為明顯，2009年以后東、西部地區(qū)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)平均水平的差距明顯縮小，部分年份西部地區(qū)學(xué)前教育平均生均經(jīng)費(fèi)水平甚至超過了中部地區(qū)。

與組間差異的明顯縮小相對，學(xué)前教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)泰爾系數(shù)的組內(nèi)差異持續(xù)擴(kuò)大如圖2所示。相對而言，組內(nèi)差異中東部省份組內(nèi)差異較大，高于中西部地區(qū)，且近年來呈上升趨勢。西部地區(qū)組內(nèi)差異次之，且2011年以來有所下降。中部地區(qū)組內(nèi)差異最小。可見，近年來政府對學(xué)前教育投入的增加，對于緩解中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間的差異起到了較好的作用，但對于東中西部區(qū)域內(nèi)部各省之間的投入差異的縮小并未起到太大作用。東部省市區(qū)域內(nèi)部投入水平差異十分明顯，近年來不僅未能縮小，反而在持續(xù)擴(kuò)大，導(dǎo)致東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)部投入差異在整體泰爾系數(shù)中貢獻(xiàn)率最高。中部地區(qū)雖然整體水平遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，但區(qū)域內(nèi)部省份之間的差異較小。（圖2）

二、學(xué)前教育財政資源分布不均衡的成因

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度安排決定了制度的運(yùn)行效果，從制度角度分析現(xiàn)行“以縣為主”的投入體制對我國學(xué)前教育財政資源配置公平性的影響，可以更為深刻的探討問題的成因。

（一）地方自有財力差異。以縣為主的投入體制下，地方自有財力差異是造成學(xué)前教育財政投入地區(qū)差異的主要原因。學(xué)前教育三年行動計劃實施以來，雖然中央政府各項政策文件中都要求地方增加學(xué)前教育投入，但由于沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與約束，地方自有財力差異依然是學(xué)前教育的投入差異的決定因素，財力差異也進(jìn)一步影響了地方政府對學(xué)前教育投入的努力程度。尤其是東部地區(qū)內(nèi)部，地方財力和投入意愿差別很大，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部投入水平差異凸顯。如北京、上海地區(qū)，財力雄厚，地方政府歷來對學(xué)前教育發(fā)展又十分重視，對學(xué)前教育的投入基數(shù)大、增速快，地方政府對學(xué)前教育財政投入的增長速度高于家庭的投入增速。而同屬東部地區(qū)的河北、江蘇等省份卻與之相反，地方政府對學(xué)前教育財政投入的增長速度遠(yuǎn)低于家庭的投入增速。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。分級分稅的預(yù)算管理體制下，地方自有財力差異如果能夠通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)，亦能實現(xiàn)較好的均等化目標(biāo)。但從整體效果來看，學(xué)前教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付未能真正起到均衡地區(qū)自有財力差異的作用。首先，2010年開始中央政府通過各種專項轉(zhuǎn)移支付的形式，投入大量資金重點(diǎn)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展，就公平效果而言，中央專項資金的確發(fā)揮了一定的作用，一定程度上縮小省際學(xué)前教育財政投入差異和中西部地區(qū)與東部地區(qū)的組間差異。由于中央轉(zhuǎn)移支付主要針對中西部農(nóng)村地區(qū)投入，因此對于中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間的整體差異有明顯縮小作用，但區(qū)域內(nèi)部尤其是東部地區(qū)各省份之間的投入依然依賴于地方財政投入，區(qū)域內(nèi)差異并未明顯縮小;其次，中央學(xué)前教育財政專項資金對地方政府尤其是財力薄弱地區(qū)地方財政投入的引導(dǎo)作用不明顯。一是中央要求的地方配套資金，財力薄弱地區(qū)無力配套導(dǎo)致中央財政資金的效果未充分發(fā)揮;二是投入軟約束下，財力雄厚的地區(qū)地方學(xué)前教育財政投入水平大幅增加，財力薄弱地區(qū)依然投入較少，地區(qū)差異依然嚴(yán)重。

三、促進(jìn)學(xué)前教育公共資源均衡配置的財政政策建議

（一）合理劃分政府間學(xué)前教育支出責(zé)任。學(xué)前教育公共支出責(zé)任在各級政府間進(jìn)行合理劃分是促進(jìn)學(xué)前教育公共資源均衡配置的制度前提。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的要求，縣級政府是學(xué)前教育事權(quán)的責(zé)任主體，相應(yīng)地也是學(xué)前教育支出責(zé)任主體，即縣級政府必須將學(xué)前教育納入財政預(yù)算，但這并不等于納入縣級財政預(yù)算的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)均來自縣級政府本級的自有財力。若完全由縣本級自有財力承擔(dān)全部學(xué)前教育的公共成本，學(xué)前教育空間外部性會導(dǎo)致縣級財政支出的激勵不足。且就現(xiàn)實而言，縣級財政普遍困難，且義務(wù)教育剛性支出較大，沒有能力承擔(dān)學(xué)前教育發(fā)展所需公共經(jīng)費(fèi)。因此，必須構(gòu)建合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，確定中央、省和縣級政府的學(xué)前教育支出責(zé)任。

（二）改變中央學(xué)前教育專項轉(zhuǎn)移支付方式。中央財政對學(xué)前教育的各類專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)達(dá)到兩個目標(biāo)：一是縮小學(xué)前教育發(fā)展水平的地區(qū)差異;二是引導(dǎo)地方政府增加學(xué)前教育的財政投入。但從實施效果來看，中央專項補(bǔ)助公平效果有限，引導(dǎo)作用不顯著，使用效率不高。因此，中央對學(xué)前教育的財政支持政策應(yīng)在促進(jìn)教育公平的基礎(chǔ)上，以目標(biāo)和績效為導(dǎo)向，充分激勵和引導(dǎo)地方政府大力發(fā)展學(xué)前教育。中央政府可以借鑒美國聯(lián)邦政府的做法，通過學(xué)前教育專向轉(zhuǎn)移支付支持全國學(xué)前教育發(fā)展，以促進(jìn)學(xué)前教育公平、激勵地方政府增加學(xué)前教育投入，并引導(dǎo)地方政府發(fā)展學(xué)前教育符合中央的政策要求。

（三）完善對民辦學(xué)前教育財政支持政策。目前，我國民辦幼兒園數(shù)量和在園幼兒數(shù)占較大比重，如果財政投入僅涵蓋公辦幼兒園，那么政府在學(xué)前教育成本中的整體分擔(dān)比例將十分有限。結(jié)合我國目前民辦學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r，民辦幼兒園應(yīng)按照其定位與作用進(jìn)行區(qū)分。對于高端幼兒園，政府承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的同時通過稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)其發(fā)展方向。對于滿足居民基本入園需求的普惠性民辦幼兒園，不僅應(yīng)繼續(xù)完善稅收優(yōu)惠政策，還應(yīng)加大財政對普惠性民辦幼兒園的投入力度，分擔(dān)普惠性民辦幼兒園的部分運(yùn)營成本。

（四）制定吸引社會資金投入學(xué)前教育的財稅優(yōu)惠政策。通過吸納社會資金投入學(xué)前教育，不僅可以緩解政府財力不足問題，而且能夠提高社會對學(xué)前教育重視和關(guān)注程度，有助于學(xué)前教育整體質(zhì)量的提升。目前，我國學(xué)前教育資金來源渠道單一，社會對學(xué)前教育投入十分有限，因此需拓寬學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的資金來源，鼓勵社會資金投入學(xué)前教育領(lǐng)域。首先，應(yīng)制定財政優(yōu)惠政策引導(dǎo)和鼓勵社會資金對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)或貧困地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)捐贈;其次，可逐步吸納社會資金建立貧困家庭幼兒助學(xué)基金。此外，還可以通過發(fā)行公債和教育彩票等形式吸引社會資金投入學(xué)前教育。國外很多國家都通過發(fā)行教育彩票的方式吸納社會閑散資金支持學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。因此，可以借鑒我國已有的福利彩票運(yùn)作方式，通過發(fā)行教育彩票籌集閑散資金，用于支持農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。

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