中國國家公園發(fā)展機制探析

張易虎 楊鈺亭 潘凌云

【摘 要】中國正在建立一個國家公園系統(tǒng)的初始階段。本文擬對國家公園，自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)國內(nèi)研究的基礎上，國外的國家公園體系的發(fā)展，近年來結合。提出了中國國家公園發(fā)展機制的探究及分析。

【關鍵詞】國家公園；發(fā)展機制；探究分析；自然保護地

一、國家公園發(fā)展總述

人們對國家公園的認識以及對國家公園的做法開始于1872年，在美國，黃石公園是第一個國家公園。國家公園的發(fā)展是人類文明的積累到一定程度所產(chǎn)生的對自然的一種保護思想，從那時起，這種思想的基礎上自然原始景觀的保護具有世界，這導致了新的世界性的自然保護運動的興起，200多個國家和地區(qū)的自然保護和可持續(xù)發(fā)展與機構的發(fā)展相結合的概念還處于規(guī)劃和國家公園的實踐中得到了充分的證實。

由于經(jīng)濟發(fā)展水平和管理水平等一系列客觀原因，中國不同于一些發(fā)達國家國家公園的發(fā)展趨勢。為了經(jīng)濟效益，該國的大部分景區(qū)資源都注重旅游業(yè)的發(fā)展，而不是關注生態(tài)環(huán)境。

通過獲取國家公園的相關文獻，國內(nèi)學者已經(jīng)考慮了許多管理系統(tǒng)和頂層設計的探索性理論。它們可分為主張美國國家公園管理體系移植的"垂直管理"學派與所有權和經(jīng)營權分離的“二權分離”派。

一些學者還注重國家公園立法。他們認為，為了避免因各部門和地方政府當前的“公地悲劇”，一個系統(tǒng)的法律制度必須形成，通過立法，政策制定和規(guī)劃。金融和財政手段來維護國家公園的整體發(fā)展和各方的利益。此外，越來越多的學者開始在最近幾年關注。他們認為，人類與自然資源和歷史景觀的內(nèi)在聯(lián)系，除了保護的完整性和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展性，我們還需要尊重歷史文化與自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，它們在社會發(fā)展過程中具有一定的服務功能的維持的作用。

二、中國國家公園發(fā)展歷程

（一）以云南為先例

中國國家公園的探索和概念引入，最早興起于云南省。1996年，云南省率先引入美國國家公園這一理念，對基于國家公園建設的新型的保護地模式的探索研究，不斷地進行概念的討論和分析。2006年，云南省政府率先作出對國家公園的建設的戰(zhàn)略規(guī)劃，并列入"探索建立新的生態(tài)保護模式的國家公園"變成了云南省生態(tài)環(huán)境保護的工作措施。2007年，普達措國家公園正式成立。這是第一個中國國家體制下的“國家公園”。經(jīng)中國大陸林業(yè)部門批準。審批方為國家林業(yè)局，主管部門為云南省林業(yè)廳。2008年，國家林業(yè)局根據(jù)自然保護區(qū)的條件，發(fā)展國家公園建設，云南省被批準為中國國家公園建設試點省。

（二）重要政策分析

中共十八屆三中全會（2013年11月9日）通過的“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議”明確提出“國家公園體制”是國際概念首次進入中國的最高水平。在政策文件中，這意味著生態(tài)資源的保護，利用和可持續(xù)發(fā)展受到進一步關注。

（2014年4月）云南省人民政府，國家林業(yè)局和世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）共同主辦了中國首個“國家公園建設研討會”。會議進一步闡釋說明了建立國家公園體制的發(fā)展意義，沈國舫以"依據(jù)中國國情建設有中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系"為主題，闡述了我國自然保護地的現(xiàn)狀以及存在的問題。由此可見，關于中國國家公園的發(fā)展對策在會中得到了進一步的交流，政府主體日趨多樣化。

三、中國國家公園發(fā)展機制的探析

（一）以國家公園為主體框架，注重經(jīng)濟生態(tài)效益相協(xié)調(diào)統(tǒng)一

我國現(xiàn)目前所存在的自然生態(tài)保護與合理利用之間出現(xiàn)了非常嚴重的空缺，絕大部分自然生態(tài)保護地只注重其經(jīng)濟效益，忽視生態(tài)效益；而注重生態(tài)效益的自然保護地經(jīng)濟發(fā)展滯緩，保護體制不健全，管理不通暢，導致了各個類別的生態(tài)保護區(qū)分級混亂、地區(qū)與地區(qū)之間相互交叉、管理權系所屬分散，沒有形成統(tǒng)一化集中管理。

鑒于此，國家公園的首要任務是，保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原始性，在此基礎上，統(tǒng)一規(guī)劃管理，滿足其部分商業(yè)價值，取締其過度開發(fā)，逐步與國家的幫扶政策相結合，使得當?shù)厝嗣袢罕娛芤妗?/p>

以國家公園為主體，國務院國家公園管理局在國家層面建立，整合現(xiàn)有資源，逐步將其劃分為自然保護區(qū)，自然遺跡，物種和棲息地，自然公園和社區(qū)自然保護區(qū)。金字塔結構解決了自然保護區(qū)留下的歷史問題。中央政府縱向管理當?shù)刭Y源，生態(tài)資源和重要動物植物國有化，構建國家生態(tài)安全屏障，促進生態(tài)治理體系與全面建設小康社會的整合。

（二）完善運營機制，頂層設計保護其順利實施

國家公園不同于嚴格的自然保護區(qū)，許多西方國家的國家公園都有特許經(jīng)營體系。例如，加拿大的國家公園使用特許經(jīng)營模式根據(jù)成本補償定價原則確定住宿和餐飲價格，并收取適當?shù)馁M用。從分階段的地方勘探，到引入體制機制的頂層設計，到全國試點建設，每一步都是切實可行的。

通過一系列國家政策，保護國家公園體制機制建設的順利完善，針對當前文化資源供應不足，旅游消費又處于轉型期，迫切的要求我們像規(guī)范化、合理化的國家公園體制轉變，建設讓人民受益，讓人民認可的具有國際影響力的中國國家公園機制。

（三）法律機制的保障

研究制定有關國家公園的法律體系，對責任缺失的主體進行問責到底，從法律層面明確規(guī)定其主體，合理規(guī)劃中央與地方之間的職責，明確總體規(guī)劃、試點規(guī)劃、國家公園基礎設施的建設建立，從法制層面保障其順利實施。

以西方國家為首的美國，瑞士和西班牙建立了完整的國家公園體系。例如，西班牙于1916年通過了“國家公園法”，并相繼出臺了一系列法律政策，可以看出，國家公園的發(fā)展過程是不斷完善立法的過程。

（四）建立解決沖突機制

即使我們對國家公園體制機制做出了相對清楚的界定，但在特別的情境中，當行動主體涉及到具體的利益分歧時，會產(chǎn)生不同主體對同一規(guī)則概念的不同理解，這種理解會誘發(fā)糾紛和沖突，因此，在沖突解決機制的建立過程中，不僅僅要遵循客觀需要而被規(guī)定和設計，更要在建立過程中，使多方主體參與進來進行討論。國家公園的內(nèi)部裁決機構可以由各個“中心層”代表組成，由相關部門或機構認可，當然，裁決機構的權威性以及各主體之間的共同認同，才是解決沖突的必要條件，因此，當涉及到重大利益沖突時，可訴諸于更高級別的裁決機構，例如：法院、特殊行政機關等。

（五）增強公眾參與

西班牙作為早期最早效仿美國國家公園體制的歐洲國家，在其發(fā)展過程中，不斷的加強其公眾參與。這給了中國很好的啟發(fā)。我們應該鼓勵社區(qū)共同管理。政府和當?shù)厣鐓^(qū)共同管理自然保護區(qū)，并定期向公眾發(fā)布自然保護區(qū)和國家公園，了解其具體情況。這基本上是正確的。國家公園的發(fā)展在監(jiān)督，保護當?shù)厝嗣竦臋嗬行Ц纳茋夜珗@的公共監(jiān)督和管理方面發(fā)揮了一定的作用。

四、總結

國家公園是全球生態(tài)保護地的一種類型，其優(yōu)勢是建立在自然保護地系統(tǒng)的基礎上所開展的兼顧生態(tài)資源保護和適度開發(fā)利用的的系統(tǒng)機制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌人地資源矛盾，解決新時代中國生態(tài)發(fā)展的必然要求，最后，實現(xiàn)生態(tài)資源的保護與利用雙贏的目標。國家公園體系的建立是一個能解決中國目前風景名勝資源的“公地悲劇”的關鍵。中國即將利用其頂層設計的保障力和帶動力，完整的體系結構，完善的管理，完善的制度和合理的機制最有前途的國家公園體系迎來。它不應該在"公開"或"私有"的糾纏，而應該考慮更多的許多利益相關者，與中國目前的問題和國情，通過對國際上成功的國家公園管理經(jīng)驗的分析相結合，不斷探索國家公園開發(fā)系統(tǒng)。

【參考文獻】

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