農(nóng)村宅基地制度改革：關(guān)鍵問題、產(chǎn)權(quán)保障與重點(diǎn)突破

段龍龍

摘要 宅基地的公平取得、有償利用、自愿退出和科學(xué)規(guī)劃是土地供給側(cè)改革賦予新時期我國農(nóng)村宅基地制度優(yōu)化的主要任務(wù)。推動農(nóng)村宅基地布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地供給邁向中高端的關(guān)鍵是堅(jiān)持和落實(shí)“一戶一宅”制度。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下推動現(xiàn)行宅基地制度自我優(yōu)化的關(guān)鍵是必須建立定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地利用制度，而核心是通過構(gòu)建市場化的自愿退出機(jī)制與逐步擴(kuò)大的宅基地“兩權(quán)”來有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革需要重點(diǎn)突破的是小產(chǎn)權(quán)房亂象，破解遺留已久的小產(chǎn)權(quán)房問題，必需謹(jǐn)慎選擇小產(chǎn)權(quán)房逐步實(shí)現(xiàn)合法化的推進(jìn)策略，才能最終建立起宅基地存量與增量入市相統(tǒng)一的規(guī)劃監(jiān)管制度。

關(guān)鍵詞 土地供給側(cè)改革;宅基地制度;“一戶一宅”制;小產(chǎn)權(quán)房

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2019）04-0011-06

一、引 言

農(nóng)村宅基地作為集體建設(shè)用地中占比規(guī)模最大的組成部分之一，是目前國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革化解土地利用粗放難題和人地關(guān)系矛盾的重點(diǎn)攻堅(jiān)領(lǐng)域之一。黨的十九大報(bào)告和《全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中都明確將農(nóng)村宅基地制度改革視為未來一段時期激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能、破解城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)和發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求在2020 年前通過因地適宜地大膽探索宅基地取得、使用、自愿退出和管理等相關(guān)制度，為國家統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和土地用途管制制度奠定基礎(chǔ)，也為積極探索土地公有制條件下土地增值收益在國家、集體和個人間的共享機(jī)制和持續(xù)壯大集體資產(chǎn)實(shí)力貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)（桂華，2015）[1]。

面對城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)從緊和農(nóng)村集體建設(shè)用地利用粗放的發(fā)展矛盾，土地供給側(cè)改革逐步成為今后指導(dǎo)我國土地領(lǐng)域改革的國家級戰(zhàn)略（王克強(qiáng)，2016）[2]。土地供給側(cè)改革的核心要義是化解和清理低效粗放利用的劣質(zhì)土地供給，提高和增加優(yōu)質(zhì)集約利用的高效土地供給，使得整體土地利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向中高端（余振國，2016）[3]。因此建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地利用規(guī)劃、實(shí)施從嚴(yán)的土地用途管制、清理和騰退利用粗放、低效、超標(biāo)的農(nóng)村宅基地便是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革賦予宅基地制度的調(diào)整任務(wù)。從理論體系上來看，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是促進(jìn)土地領(lǐng)域的“三去一降一補(bǔ)”，從實(shí)踐探索上解決土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)性不足、城鎮(zhèn)建設(shè)用地成本過高、“三塊地”改革產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺位、農(nóng)用地資產(chǎn)化轉(zhuǎn)型受阻和土地整治定位偏低等問題（黃艷芬，2016）[4]。落實(shí)到農(nóng)村宅基地制度上，主要要解決的問題就變成了宅基地如何公平取得、如何建構(gòu)宅基地節(jié)約利用和“一戶一宅”使用的激勵機(jī)制與如何統(tǒng)一規(guī)劃宅基地退出后土地整理的科學(xué)性和騰退建設(shè)用地指標(biāo)的再利用這三大問題（項(xiàng)曉敏，2017）[5]。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為：由于我國農(nóng)村宅基地占集體建設(shè)用地的總規(guī)模比例大，宅基地制度形成受到歷史因素的影響，宅基地利用現(xiàn)狀復(fù)雜，因而推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難點(diǎn)就在完善和優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度（余永和，2014）[6]。要適應(yīng)于土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體框架，就必須從宅基地取得方式入手、探索宅基地動態(tài)進(jìn)退的體制機(jī)制，通過閑散低效宅基地的整理和復(fù)墾節(jié)約多余建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)合重新設(shè)計(jì)的涵蓋經(jīng)營性建設(shè)用地、基本農(nóng)田、耕地占補(bǔ)平衡和農(nóng)民宅基地的土地集約利用規(guī)劃與分類用途管制，來實(shí)現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整。最終達(dá)到城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、地權(quán)權(quán)能體系和土地用途管制建設(shè)的三個統(tǒng)一（陳藜藜，2016）[7]。但宅基地制度改革并不像集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市那樣簡單，必須經(jīng)過一段較長的漸進(jìn)式改革進(jìn)程。由于其中涉及的法律規(guī)制非常繁雜，即便是在試點(diǎn)推進(jìn)的過程中，也會面臨各種各樣的問題和阻礙，需要逐步對現(xiàn)有體制進(jìn)行調(diào)整和完善，方能實(shí)現(xiàn)宅基地入市的合法化?？傮w上來看，宅基地制度改革可以劃分為幾個階段，依次是宅基地退出機(jī)制改革、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革和不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓體制改革和宅基地直接入市改革。宅基地退出機(jī)制改革的目標(biāo)是探索宅基地依法取得、有償使用和自愿退出的體制機(jī)制，完善農(nóng)村宅基地基本制度。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革和不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓體制改革則是積極探索宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其內(nèi)部交易機(jī)制。宅基地直接入市改革是在前期改革均取得成功后，根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需求和趨勢，通過共有產(chǎn)權(quán)、限制性指導(dǎo)定價制等推進(jìn)宅基地和農(nóng)民住宅直接入市，探索小產(chǎn)權(quán)房合法化之途徑，但前提條件仍然必須符合城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和用途管制制度。

二、宅基地制度改革需著力破解的三大關(guān)鍵問題

實(shí)施宅基地退出機(jī)制改革是推動宅基地制度完善的第一步，也是合理合法清理遺留宅基地占用亂象，保障宅基地入市的前提條件——不動產(chǎn)確權(quán)的關(guān)鍵步驟。國土資源部和農(nóng)業(yè)部要求在2017年底之前開展的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)主要就是圍繞上述第一步改革而展開。在此輪宅基地退出機(jī)制改革過程中，結(jié)合各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)我們發(fā)現(xiàn)，主要的改革重點(diǎn)與難點(diǎn)存在于三個方面：一是如何保障和堅(jiān)持宅基地分配“一戶一宅”制度和在不同區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)戶有所居的問題;二是在目前農(nóng)村宅基地使用占用亂象叢生的現(xiàn)實(shí)狀況下，如何落實(shí)定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地制度問題;三是根據(jù)不同區(qū)域、不同情況分類推行宅基地自愿退出時所采取的因地適宜的模式和機(jī)制創(chuàng)新問題。即做到宅基地退出有意愿、有安置;生活質(zhì)量有提高;土地利用效率有改善。

（一）如何堅(jiān)持宅基地分配“一戶一宅”制與戶有所居的實(shí)踐落地

宅基地分配和利用在現(xiàn)實(shí)中的首要難題是如何落實(shí)“一戶一宅”制度，這就要求土地管理部門提前做好現(xiàn)存宅基地居民點(diǎn)利用情況摸底與未分配宅基地的統(tǒng)計(jì)工作?？偟膩砜?，目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)利用情況普遍超出國家上線標(biāo)準(zhǔn)，即便細(xì)化到每一個行政村或村集體，宅基地超面積使用和“一戶多宅”問題依然突出，因而根據(jù)村莊土地利用規(guī)劃和相應(yīng)法規(guī)對各農(nóng)戶宅基地實(shí)際面積進(jìn)行丈量摸底的實(shí)際操作中需要注意區(qū)分存量與增量兩種情況。對于存量宅基地，主要存在“一戶多宅”和超面積占用兩種形式。據(jù)實(shí)際調(diào)研中反饋的結(jié)果來看，我國農(nóng)村超面積占用情況要明顯嚴(yán)重于“一戶多宅”問題，多數(shù)農(nóng)戶在住宅布局上依然能夠做到“一戶一宅”利用，相較而言“一戶多宅”比例極低，兩者的比例約為5∶1（羅亞海，2015）[8]。之所以產(chǎn)生“一戶多宅”問題，其根本原因主要是源于宅基地繼承或自然災(zāi)害等不可抗力因素所致，因此在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決超面積占用問題。通過落實(shí)試點(diǎn)意見中宅基地有償使用的原則，對超面積部分實(shí)施認(rèn)繳制度，將其與宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證①相掛鉤，為后續(xù)的宅基地退出、入市做準(zhǔn)備。而針對“一戶多宅”問題的處置，在征得農(nóng)戶同意的情況下，可采取集體回購與超面積認(rèn)繳制度相結(jié)合的方式，逐步清理多宅存量，使其逐步向“一戶一宅”利用方式過渡。對于未分配宅基地仍需要參與分配宅基地的集體成員而言，在認(rèn)定其符合分配宅基地的相應(yīng)資格的前提下②，直接按照法定面積進(jìn)行分配，對應(yīng)匹配“一戶一宅”制度。

對于在不同區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)戶有所居這一難題，首先必須充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件和土地布局。一般情況下，在仍然堅(jiān)持以第一產(chǎn)業(yè)為主的行政村，通過清理分配宅基地堅(jiān)決落實(shí)“一戶一宅”制度就基本能夠?qū)崿F(xiàn)戶有所居。而如果是在城市近郊范圍內(nèi)或是處于城中村地帶，則很難通過宅基地的分配來實(shí)現(xiàn)所謂的戶有所居問題，因?yàn)榇媪客恋匾呀?jīng)大大不足。必須通過土地的集中利用和統(tǒng)一規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)分散性居住向集中居住的社區(qū)式住宅轉(zhuǎn)型，較為可行的方案是通過土地整治、集中通規(guī)統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的戶有所居，而此種安居方式必須要借助政府的引導(dǎo)和村集體的集體決策方能實(shí)現(xiàn)，安置完成后就同步落實(shí)“一戶一宅”宅基地利用制度。

（二）如何實(shí)施定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地管理制度

建立定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地管理制度的重點(diǎn)關(guān)鍵在于操作層面的認(rèn)定和實(shí)施程序。

所謂的定額使用、超額認(rèn)繳額的界定，本身就是一個缺乏標(biāo)準(zhǔn)的難題，但由于要符合法律依法取得和合法占用的相應(yīng)規(guī)定，其對于額度的準(zhǔn)確界定的優(yōu)選辦法就是借助相應(yīng)規(guī)章制度予以明確。目前各試點(diǎn)地區(qū)對于宅基地法定占用額度的界定，主要是參照兩種標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一是根據(jù)《土地管理法》和各省市自治區(qū)規(guī)定的《土地管理法實(shí)施辦法》中對于“一戶一宅”的宅基地合法面積的相關(guān)規(guī)定，劃分為總面積控制界定法和人均面積控制界定法，前者為200平米，后者為人均30平米。另一種則是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和國家的土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)民居民點(diǎn)利用規(guī)劃中的控制標(biāo)準(zhǔn)將宅基地的面積上限規(guī)定為150平米③。對于超出部分，要求向村集體繳納一定的有償使用費(fèi)，以便對超出部分宅基地做相應(yīng)處理，統(tǒng)一納入后續(xù)的不動產(chǎn)登記范圍，這也有利于從產(chǎn)權(quán)屬性上區(qū)分宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系，激勵農(nóng)民對宅基地的節(jié)約利用行為。目前從試點(diǎn)地區(qū)披露出的宅基地超額占用認(rèn)繳費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)來看，主要有兩種形式。一種是按照累進(jìn)費(fèi)率進(jìn)行繳納，邊際費(fèi)率的決定根據(jù)超出面積規(guī)模而定，“一戶一宅”與“一戶多宅”均按照此類辦法實(shí)行，但區(qū)分了房屋與附屬物兩類的認(rèn)繳標(biāo)準(zhǔn)。第二種是按照線性費(fèi)率進(jìn)行繳納，對“一戶一宅”和“一戶多宅”分別制定兩種線性費(fèi)率，超出面積按照每平方米的價格進(jìn)行認(rèn)繳。前一種有償使用方式多在人地關(guān)系相對寬松且較為落后的中西部地區(qū)使用，而后一種有償使用方式則主要分布在東南沿海和人多地少的發(fā)達(dá)地區(qū)使用（見表1） 。

經(jīng)過對試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施方案的比較我們不難發(fā)現(xiàn)，對當(dāng)?shù)卣乩矛F(xiàn)狀的掌握情況和未來土地利用規(guī)劃的認(rèn)識是采取合理有償使用標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。如湖南省瀏陽縣、福建省晉江縣等試點(diǎn)地區(qū)考慮到農(nóng)民的收入情況、村集體和地方政府的資金壓力，并未采取直接的宅基地有償使用制度，而是通過鼓勵“一戶多宅”和超出面積的“一戶一宅”農(nóng)戶通過宅基地流轉(zhuǎn)，主動退出的方式完成“一戶一宅”的確認(rèn)和不動產(chǎn)登記。多數(shù)采取了宅基地有償使用制度改革的地區(qū)，也在實(shí)際操作過程中根據(jù)地方的土地綜合地塊價格差異制定了分地段、分區(qū)位的極差型宅基地有償使用繳費(fèi)系數(shù)，同時結(jié)合累進(jìn)制繳費(fèi)比例推動宅基地有償使用和節(jié)約使用。通過不同的方式，使得那些因歷史遺留、自然災(zāi)害、繼承等因素發(fā)生的違法違規(guī)超面積宅基地利用得以逐步合法化，給下一步實(shí)行宅基地自愿退出和土地集中整理留下充分的改革空間。

（三）如何構(gòu)建跨區(qū)域統(tǒng)籌的宅基地自愿退出模式與機(jī)制

目前，從各地積極開展的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，較為適合且具備推廣價值的宅基地自愿退出模式主要包括：貨幣化補(bǔ)償（又稱集體收儲模式）、換房安置（又稱雙放棄模式）、地票流轉(zhuǎn)（又稱市場化交易模式）。其中貨幣化補(bǔ)償主要是農(nóng)戶將宅基地自愿交回村集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體負(fù)責(zé)統(tǒng)一回購宅基地，一部分用于宅基地再分配和新申請拆基地集體成員使用，另一部分則通過土地整理、土地復(fù)墾和增減掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地使用。宅基地退出農(nóng)戶可根據(jù)評估價值獲得相應(yīng)貨幣補(bǔ)償，可用于新購?fù)ㄒ?guī)統(tǒng)建農(nóng)村新區(qū)住宅，也可轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買商品住房，政府給予一定財(cái)政補(bǔ)助或優(yōu)惠。換房安置則主要是將退出的宅基地經(jīng)過重新規(guī)劃、集中整理和復(fù)墾后，一部分用于建設(shè)統(tǒng)一集中的農(nóng)民住宅小區(qū)用于安置自愿退出宅基地的農(nóng)戶，另一部分則用于經(jīng)營性建設(shè)用地或增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)，通過統(tǒng)一的面積配置和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)戶集中居住，同時村集體通過購買等方式向退出宅基地的農(nóng)戶補(bǔ)充社會保險，以達(dá)到宅基地?fù)Q社保，住宅換住房的雙放棄，雙保障模式。最后一種則是目前推廣價值最大，最有市場前景且土地利用配置效率最高的模式：地票模式，是借助重慶地票流轉(zhuǎn)的相關(guān)方式和方法，突破宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地等用途的限制，統(tǒng)一通過土地利用規(guī)劃，對符合用途管制的不同類型建設(shè)用地統(tǒng)一管理，統(tǒng)一市場交易的一種模式。在宅基地自愿退出中的應(yīng)用就是將其宅基地面積折算為地票份額，通過全縣或全市范圍內(nèi)的地票統(tǒng)一交易，來完成宅基地退出后的補(bǔ)償和土地的再利用的有序轉(zhuǎn)換。

三、宅基地制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)保障體系的建立

在落實(shí)了宅基地利于的“一戶一宅”制度和完成宅基地依法取得和有償使用制度改革后，下一步要持續(xù)推進(jìn)宅基地的用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”保障制度的構(gòu)建。利用宅基地丈量、依法認(rèn)繳有償使用費(fèi)之后得到的具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障的不動產(chǎn)證來推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和房屋轉(zhuǎn)讓、交易制度的建立，以擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)的行使范圍和構(gòu)建農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為下一步推動宅基地直接入市改革做好權(quán)能準(zhǔn)備。

（一）通過調(diào)整宅基地的使用權(quán)權(quán)能擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)體系

目前雖然《土地管理法》《物權(quán)法》等法律明確禁止宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)通過直接入市交易來實(shí)現(xiàn)其相應(yīng)權(quán)益，但卻在一定范圍內(nèi)允許農(nóng)民宅基地和住房的內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃、轉(zhuǎn)讓等交易。在我國傳統(tǒng)的宅基地政策制定中，由于受到兩權(quán)分離和分類管制思維的影響，對于農(nóng)民住房的產(chǎn)權(quán)權(quán)能安排與宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能安排的制度設(shè)計(jì)是不同的，由于制度設(shè)計(jì)的差異必然會誘發(fā)房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)能行使產(chǎn)生沖突，妨礙農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)明確的是，所謂宅基地的用益物權(quán)本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不動產(chǎn)（含房屋）的使用、占用、收益的相應(yīng)權(quán)能，與房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)天然地屬于不可分割的統(tǒng)一整體，因此此輪改革在落實(shí)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時，自然而然地也強(qiáng)調(diào)保障宅基地的用益物權(quán)，不論是在宅基地的使用、取得、還是退出補(bǔ)償、轉(zhuǎn)讓等方面，都同步涉及到了相應(yīng)的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)問題（黨國英，2016）[9]。

當(dāng)然，需要指出的是，由于我國宅基地制度一直都堅(jiān)持的是所有權(quán)不變，使用權(quán)放活的基本原則，因此所謂宅基地的用益物權(quán)調(diào)整一直都僅針對的是宅基地使用權(quán)而非所有權(quán)。但關(guān)鍵的問題之一就是僅調(diào)整宅基地的使用權(quán)權(quán)能體系能否真正實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的擴(kuò)大和落地呢？答案是肯定的。比如在此輪宅基地制度改革中，對于農(nóng)村自愿退出宅基地的，其貨幣化安置的范圍就明確指出不僅包括宅基地上房屋所有權(quán)的補(bǔ)償，還包括宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償。2015年實(shí)行的《開展農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)的實(shí)施意見》中，對于農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的范圍界定，也首次明確包含宅基地使用權(quán)的抵押。從改革的未來愿景上來看，越來越接近國有建設(shè)用地直接入市方式的集體建設(shè)用地，其使用權(quán)權(quán)能的體系和權(quán)益實(shí)現(xiàn)也越來越會與國有建設(shè)用地同步，通過協(xié)議出讓等契約方式獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)，在契約規(guī)制之內(nèi)，其享有的使用權(quán)權(quán)能基本上與所有權(quán)權(quán)能無異，唯一的差別在于對不動產(chǎn)的處置權(quán)利上，這一點(diǎn)在宅基地用益物權(quán)的界定和范疇表述上即可明確。

（二）落實(shí)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)打破城鄉(xiāng)地域身份限制

隨著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)宅基地用益物權(quán)的不斷充實(shí)和落地，未來的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑和方式能否突破現(xiàn)有地域、身份的限制成為此輪宅基地制度改革的熱點(diǎn)。目前我國的《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》中的規(guī)定是明確要求了農(nóng)民住房的功能和宅基地的用途。一是對于農(nóng)民住房需要流轉(zhuǎn)的，也必須連帶宅基地一起流轉(zhuǎn)，受制于“一戶一宅”的政策約束，一旦宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民也就喪失了宅基地的合法獲取權(quán)。二是對于宅基地的用途，規(guī)定只能用于農(nóng)民修建自住住房，嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)等商業(yè)開發(fā)。但對于未退出宅基地或已退出宅基地并進(jìn)行了重新安置的農(nóng)戶而言，其僅用于自住的農(nóng)民住宅是否可以租賃給非集體成員居住則是目前改革試點(diǎn)即將開展的任務(wù)。不同于小產(chǎn)權(quán)房直接用于商業(yè)買賣，目前展開試點(diǎn)的地區(qū)放開的僅是農(nóng)民房屋的對外租賃權(quán)，同時需要符合用途管制和土地利用規(guī)劃的要求。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的勢態(tài)來看，未來農(nóng)業(yè)發(fā)展及其現(xiàn)代化肯定需要大量的人口、外來資本和技能人才的支撐，這勢必會促進(jìn)基本住宅與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套的需求擴(kuò)張，因而放開農(nóng)民房屋的居住權(quán)和租賃權(quán)是大勢所趨（楊璐璐，2016）[10]。只不過前期改革需要先針對粗放利用的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整合和清理，而后再通過重新優(yōu)化農(nóng)村土地利用規(guī)劃和農(nóng)村居民點(diǎn)（社區(qū)）布局來提升宅基地利用效率，為進(jìn)一步放開農(nóng)民住宅租賃市場打好基礎(chǔ)。2017年8月正式出臺的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》就是針對進(jìn)一步完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地的用益物權(quán)而進(jìn)行的新一輪制度安排，從拓展宅基地用益物權(quán)范疇到完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑再到建立農(nóng)民住宅租賃市場，一步一步地改革目標(biāo)都是在向推動宅基地直接入市改革而靠近，只需等待時機(jī)成熟，則可順勢構(gòu)建宅基地入市制度徹底完成集體建設(shè)用地入市的最后一塊拼圖。

四、宅基地制度改革的重點(diǎn)突破：小產(chǎn)權(quán)房問題的處置策略

待“三塊地”改革完成并成功推廣到全國構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和集約有償使用的宅基地制度后，便可將成功探索的農(nóng)村住房租賃市場試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，積極開展宅基地直接入市改革，重點(diǎn)是要破解遺留已久的小產(chǎn)權(quán)房問題，建立起完整的農(nóng)村建設(shè)用地直接入市機(jī)制。

眾所周知，城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)的二元性和城鄉(xiāng)土地市場的二元性是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的根本原因，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速對城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給量的剛性需求，進(jìn)一步激活了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致城鎮(zhèn)房價屢創(chuàng)新高，擠壓排斥一部分購房需求群體轉(zhuǎn)向購置集體建設(shè)用地建造的農(nóng)民住宅，即所謂的小產(chǎn)權(quán)房（魏后凱，2016）[11]。由于小產(chǎn)權(quán)房市場持續(xù)火熱和屢禁不止，因此國家必須謹(jǐn)慎考慮放開宅基地直接入市的時機(jī)以避免我國城鄉(xiāng)土地定價機(jī)制矛盾的進(jìn)一步加劇和對立，由于小產(chǎn)權(quán)房的獲取本身就是依靠村集體免費(fèi)劃撥和內(nèi)部分配而來，并不需要經(jīng)過土地出讓和相關(guān)稅費(fèi)繳納過程，沒有所謂的期限約束，如果不加以嚴(yán)格限制，對于有能力且已經(jīng)購買了享有70年房屋產(chǎn)權(quán)期限的城鎮(zhèn)商品房住宅的相關(guān)群體而言，其付出的代價將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過小產(chǎn)權(quán)房購買群體，這勢必會加劇城鄉(xiāng)不平等矛盾的累積和群體分化。

從法理上來看，國家對集體建設(shè)用地尤其是農(nóng)村宅基地的用途實(shí)行嚴(yán)格的管制從根本上是為了保護(hù)國家的長期發(fā)展利益及糧食安全，如果不遏制小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的苗頭，農(nóng)村大面積發(fā)展建造不符合建筑結(jié)構(gòu)規(guī)范的小產(chǎn)權(quán)房的結(jié)果很有可能會促使農(nóng)戶和相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)依靠侵占其他農(nóng)地去發(fā)展相關(guān)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，危及耕地紅線及基本農(nóng)田保護(hù)制度。但如果從未來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢來看，釋放符合統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體系的農(nóng)村多余住宅的居住需求對平抑和穩(wěn)定城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場是有利的，因此未來的政策設(shè)計(jì)可通過涉及所有權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換價格機(jī)制等方式對小產(chǎn)權(quán)房逐步實(shí)現(xiàn)合法化，以便建立宅基地存量與增量入市相統(tǒng)一的規(guī)劃監(jiān)管制度（劉守英，2015）[12]。

為此，處置小產(chǎn)權(quán)房問題要把握以下策略：

第一，對存量小產(chǎn)權(quán)房無序發(fā)展該如何處理？按照目前國家的政策規(guī)制和現(xiàn)實(shí)狀況，存量小產(chǎn)權(quán)房的布局雜亂且大部分并不符合相關(guān)建筑質(zhì)量等級，存在安全隱患。對于這部分的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)堅(jiān)持分類處理原則，區(qū)分已交易和待交易兩類，對于已經(jīng)簽訂交易合同且已經(jīng)居住的，可以按照原合同執(zhí)行，到期后與待交易小產(chǎn)權(quán)房統(tǒng)一納入宅基地退出重新規(guī)劃安置程序。而不符合“一戶一宅”情況的多余住宅不予認(rèn)定，直接拆除。各地特別是發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照宅基地摸底與不動產(chǎn)登記的辦法對現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對已經(jīng)交易的小產(chǎn)權(quán)房及交易合同期限做好備案登記。

第二，對增量小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)采取哪些規(guī)制手段與調(diào)控政策？主要還是應(yīng)該結(jié)合國家政策與當(dāng)?shù)厍闆r執(zhí)行。一種可行的手段是，先鼓勵并引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展住房租賃市場，釋放調(diào)整大量小產(chǎn)權(quán)房入市需求，同時結(jié)合宅基地退出土地整治后的建設(shè)用地集中入市出讓，來控制和弱化以農(nóng)戶個人為主導(dǎo)行為的小產(chǎn)權(quán)房交易行為，利于未來集體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)并發(fā)展住宅市場。

第三，采取不同方式的產(chǎn)權(quán)形式來促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房逐步合法化，宅基地入市常態(tài)化。如采取期間所有權(quán)公有化、共有產(chǎn)權(quán)份額法、設(shè)定官方指導(dǎo)價等方式發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房交易市場。所謂所有權(quán)公有化即通過國家區(qū)段征收的辦法將小產(chǎn)權(quán)房集體產(chǎn)權(quán)國有化，實(shí)現(xiàn)兩種不同所有權(quán)形式的統(tǒng)一，完成小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。而共有產(chǎn)權(quán)份額法則是對小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行國家與集體共有，個人意愿需要購房的，則要按照產(chǎn)權(quán)份額向國家繳納另一部分國有產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用和相關(guān)稅收，從而將其轉(zhuǎn)化成合法的商品房;最后一種是設(shè)定官方指導(dǎo)價，即小產(chǎn)權(quán)房必須按照國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一交易，不符合規(guī)定的需要拆除和整改，由集體統(tǒng)一向國家繳納相應(yīng)稅費(fèi)后進(jìn)行入市交易，接受國家的相應(yīng)監(jiān)管，交易價格不得低于官方指導(dǎo)價。當(dāng)前國家在北京、上海、沈陽、成都等13個地區(qū)開展《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)》，其目的就是想逐步通過放寬宅基地上住房的租賃交易對象來打破之前農(nóng)民住宅只能在集體內(nèi)部封閉流轉(zhuǎn)的限制，利用“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格用途、平等地權(quán)的租售同權(quán)試點(diǎn)”優(yōu)先規(guī)范和約束增量小產(chǎn)權(quán)房的交易問題。后期再通過加快宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等用益物權(quán)的確權(quán)登記和不動產(chǎn)頒證來逐步消化前期累計(jì)違規(guī)修建的小產(chǎn)權(quán)房，采取“宜改則改、宜拆則拆、自愿退出、動態(tài)收儲”的方式完成小產(chǎn)權(quán)房的存量清理工作，為宅基地和農(nóng)民住房真正實(shí)現(xiàn)入市交易奠定基礎(chǔ)。

[注 釋]

① 根據(jù)國土資源部的統(tǒng)一安排，從2016年1月1日起，農(nóng)村宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證統(tǒng)一納入不動產(chǎn)登記，部分試點(diǎn)地區(qū)因改革時間在前，因此仍然沿用兩證管理辦法。

② 這種相應(yīng)資格主要是指按照《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定的：不存在法律規(guī)定中已將宅基地流轉(zhuǎn)或買賣而再次申請的情況。

③ 這種上線標(biāo)準(zhǔn)主要是東部發(fā)達(dá)地和土地資源相對稀缺地區(qū)采用的較多，而中西部地區(qū)人地關(guān)系矛盾相對緩和，因而對農(nóng)民居民點(diǎn)中宅基地面積上限的約束并不嚴(yán)格。

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