三權(quán)分置法律構(gòu)建過(guò)程中農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障之反思與構(gòu)建

榮振華

摘要 隨著人們對(duì)土地的稀缺性及資產(chǎn)性認(rèn)知的加深，農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛數(shù)量呈不斷上升之趨勢(shì)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律和政策進(jìn)行盤點(diǎn)，無(wú)論法律還是政策，在形式表達(dá)上都加大了對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保障，然而保障的結(jié)果卻與制度的預(yù)期有所偏差，主要是法律與政策在運(yùn)行過(guò)程中，以家戶為基礎(chǔ)的法律制度遮蔽了農(nóng)村婦女土地權(quán)益;村民自治規(guī)范劫取了農(nóng)村婦女土地權(quán)益;民間風(fēng)俗使農(nóng)村婦女無(wú)視自己的土地權(quán)益;相關(guān)法律制度的粗陋使農(nóng)村婦女土地權(quán)益流于形式?；诖?，以三權(quán)分置法律構(gòu)建為視角重構(gòu)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障體系;以個(gè)人本位為基點(diǎn)構(gòu)建土地確權(quán)法律制度;以權(quán)責(zé)為基點(diǎn)完善村民自治規(guī)范合法性監(jiān)管制度;以社會(huì)性別為基點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)村婦女土地權(quán)益等。通過(guò)相關(guān)法律制度完善保障農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置;經(jīng)營(yíng)權(quán);承包權(quán);農(nóng)村婦女;土地權(quán)益

[中圖分類號(hào)]F321.1;C913.68 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2019）04-0039-07

一、問(wèn)題提出

“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)分置農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)改革制度，是我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)“私權(quán)私營(yíng)”“公權(quán)公營(yíng)”“公權(quán)私營(yíng)”三個(gè)發(fā)展階段后，迎合農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，所開(kāi)展的具有漸進(jìn)性模式的制度創(chuàng)新。這個(gè)制度創(chuàng)新使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和入股工商業(yè)企業(yè)等新型土地流轉(zhuǎn)方式由隱性走向顯性，同時(shí)也使人們對(duì)土地權(quán)益由靜態(tài)權(quán)屬認(rèn)知向動(dòng)態(tài)資本市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。然而，在農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化擴(kuò)張的過(guò)程中，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵蝕的局面不斷惡化。從第三期中國(guó)婦女社會(huì)調(diào)查顯示，2010年沒(méi)有土地的農(nóng)村婦女占21%，比2000年增加了11.8%，其中因婚姻變動(dòng)失去土地的占27.7%，2011～2015年，各地化解涉及婦女土地承包權(quán)益的糾紛4.6萬(wàn)件。[1]也就是說(shuō)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益并沒(méi)有因?yàn)閲?guó)家政策的反復(fù)強(qiáng)調(diào)①以及相關(guān)法律的交錯(cuò)規(guī)定而得到應(yīng)有的保障，相反，隨著人們對(duì)土地的稀缺性及資產(chǎn)性認(rèn)知的加深，農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛數(shù)量呈不斷上升之趨勢(shì)，那么，現(xiàn)行立法在農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障方面存在哪些不足？在三權(quán)分置相關(guān)法律制度構(gòu)建過(guò)程中，如何糾偏二元分置制度中的不平等，進(jìn)而保障那些“名為半邊天卻踩不著半邊地”的農(nóng)村婦女的土地權(quán)益？

二、保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律和政策之盤點(diǎn)

（一）保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益法律規(guī)定之介紹

我國(guó)關(guān)于農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的法律已經(jīng)成體系化發(fā)展的狀態(tài)。從根本大法的憲法到法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章，以不同視角為切入點(diǎn)為農(nóng)村婦女土地權(quán)益編織了各種保障制度。

1.國(guó)家層面的法律制度

現(xiàn)行憲法明確規(guī)定公民在法律面前一律平等，婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有同男子平等的權(quán)益。1986年通過(guò)的《民法通則》第27條②和第80條分別規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的概念及保護(hù)由集體使用土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法態(tài)度。1992年頒布的《婦女權(quán)益保障法》（2005年修訂）第32條規(guī)定，“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利?！蓖瑫r(shí)第33條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。為了使上述權(quán)益具有保障性，該法還在第55條規(guī)定了農(nóng)村婦女合法權(quán)益受到損害時(shí)所能采取的法律救濟(jì)措施。

隨后，我國(guó)在1998年施行的《村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂）第6條、③第25條，④分別從村民委員會(huì)、村民代表會(huì)議等議事機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成中，規(guī)定婦女具有法定成員權(quán)。2002年，我國(guó)頒布《農(nóng)村土地承包法》，該法再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村婦女與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有同等權(quán)利，并且任何組織和個(gè)人都不得剝奪和侵害。同時(shí)，還專門對(duì)出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出明確規(guī)定，并在第51條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害時(shí)的救濟(jì)措施。⑤2002年國(guó)土資源部發(fā)布《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（2010年修訂），并在該辦法中規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件不作為爭(zhēng)議案件。 2003年農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，在立法技術(shù)上，進(jìn)一步明確家庭承包經(jīng)營(yíng)戶的登記主體地位。

2007年施行的《物權(quán)法》第125條明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，同時(shí)在第42條規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等，對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安排，進(jìn)而保障被征地農(nóng)民生活，同時(shí)，還在該法第63條規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)措施。2017年頒布的《民法總則》再次對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行規(guī)定，但是這次民法總則的規(guī)定，突出了個(gè)體與戶之間的關(guān)系，其強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。與《民法通則》中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶的概念界定相比較，《民法總則》突出個(gè)人本位，同時(shí)，賦予個(gè)人可以簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同，而《民法通則》將簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同權(quán)賦予的是家庭。

最高人民法院為了更加高效地解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，在2005年通過(guò)了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，從“受理與訴訟主體”“家庭承包糾紛案件的處理”“其他方式承包糾紛的處理”等五個(gè)方面對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛案件做出詳細(xì)規(guī)定。

2.地方層面的具體規(guī)定

由于我國(guó)各地土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村對(duì)土地的訴求也不完全一樣。在有些地方土地是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民安身立命之本，土地權(quán)益的損害，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民生活水平受到極大影響，也有些地方的農(nóng)民進(jìn)城打工或從事其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)，土地權(quán)益產(chǎn)生的收入對(duì)其生活影響并不大?；诖?，我國(guó)各地政府紛紛結(jié)合各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)婦女權(quán)益保障地方立法，例如，浙江省實(shí)施的《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法>辦法》，除了對(duì)國(guó)家層面立法中農(nóng)村婦女權(quán)益進(jìn)行復(fù)制性規(guī)定外，還在第24條再次強(qiáng)調(diào)，結(jié)婚、離婚后的農(nóng)村婦女及其子女與戶口所在地村民享有同等待遇。再如，海南省實(shí)施的《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》，還在國(guó)家法的基礎(chǔ)上進(jìn)行微觀突破，明確規(guī)定婦女結(jié)婚后新居住地的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)為其解決承包地，并且要求土地承包合同要載明享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有家庭成員的姓名。

（二）有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的政策之分析

政策與法律相比，其多了靈活性，雖然不具有嚴(yán)格的生成程序和國(guó)家強(qiáng)制力，但其能夠針對(duì)市場(chǎng)變化做出有效的回應(yīng)，在相關(guān)立法缺失的情況下，也起到引導(dǎo)人們行為的規(guī)范性作用。例如，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳在2001年發(fā)布《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》。在通知中闡述了我國(guó)政府維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的系列政策措施，不僅在政策層面重申農(nóng)村婦女具有與男子一樣的平等，而且還注重基本權(quán)益的保障，同年，最高人民法院在其規(guī)范性文件《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民政府應(yīng)否受理問(wèn)題的答復(fù)》中明確規(guī)定此類案件以民事訴訟進(jìn)行受理。2008年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變，同時(shí)在決定中提出要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。⑥2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011-2020）》再次強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益。并提出糾正與法律法規(guī)相沖突的村規(guī)民約，確保婦女與男子享有平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

除了國(guó)家政策之外，各地方政府還出臺(tái)若干規(guī)范性文件，例如，針對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記這一工作。遼寧省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、遼寧省婦女聯(lián)合會(huì)下發(fā)《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中依法維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的通知》，明確指出為了確保農(nóng)村婦女“證上有名，名下有權(quán)”同時(shí)避免因婚姻變動(dòng)而引發(fā)“兩頭沒(méi)土地”的現(xiàn)象發(fā)生，通知要求在登記承包方家庭成員時(shí)，參與農(nóng)村土地二輪承包的婦女，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明為共有人，遷入的農(nóng)村婦女，在當(dāng)?shù)貨](méi)有獲得承包地的，應(yīng)當(dāng)記錄在家庭成員中;當(dāng)?shù)孬@得承包地的，應(yīng)當(dāng)標(biāo)注為共有人。[2]

從上述法律及政策相關(guān)內(nèi)容的梳理，不難看出，我國(guó)無(wú)論是在立法上還是在政策層面上，都對(duì)婦女土地權(quán)益予以相應(yīng)的保障，形成了融合不同位階法律規(guī)范并附以規(guī)范性文件的保障體系。然而，法律及政策體系在應(yīng)然層面為農(nóng)村婦女所構(gòu)建的權(quán)益保障，在實(shí)然層面是否能夠完全實(shí)施，還有待于實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)。只有紙面上的法律制度能夠在實(shí)然層面得以落實(shí)，農(nóng)村婦女才能真正平等地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

三、農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障法律失范原因之分析

從上述分析可以看出，我國(guó)不僅存在專門保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律制度，而且這些制度從權(quán)力到權(quán)利再到救濟(jì)措施，已形成一套較為完善的制度體系。然而這些法律制度似乎并沒(méi)有如立法者所預(yù)設(shè)的那樣，對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益給予完備的保障，相反，隨著農(nóng)村土地附加值的認(rèn)知度增加，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的現(xiàn)象也成正比的快速增長(zhǎng)。通過(guò)實(shí)證調(diào)查，以及相關(guān)資料的梳理與比較，本文認(rèn)為保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律失范的主要原因有四方面：以家戶為基礎(chǔ)的法律制度遮蔽了農(nóng)村婦女土地權(quán)益;村民自治規(guī)范劫取了農(nóng)村婦女土地權(quán)益;民間風(fēng)俗使農(nóng)村婦女無(wú)視自己的土地權(quán)益;相關(guān)法律制度的粗陋使農(nóng)村婦女土地權(quán)益流于形式。

（一）以家戶為基礎(chǔ)的法律制度遮蔽了農(nóng)村婦女土地權(quán)益

農(nóng)村對(duì)家戶的認(rèn)知已經(jīng)有幾千年文化的影響，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，為獲取稅賦，編制戶口——“編戶齊民”。[3]誠(chéng)如毛澤東所言，幾千年來(lái)都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位。[4]是由觀之，家戶不僅僅是生活單位，其還在歷史發(fā)展過(guò)程中承載著重要的生產(chǎn)功能。為此，在農(nóng)村婦女看來(lái)，家戶是其安身立命之地。我們國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度構(gòu)建，也注重在傳統(tǒng)的延續(xù)性基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新。如前所述，《土地承包經(jīng)營(yíng)法》《民法通則》和《民法總則》都是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶為土地承包的主體基礎(chǔ)。然而，這個(gè)界定方式，也給非正式制度削弱農(nóng)村婦女土地權(quán)益制造“非制度空間”。進(jìn)而使農(nóng)村婦女的真實(shí)土地權(quán)益掩蔽在家庭均值的“家戶”之中。這一點(diǎn)，可以從中國(guó)婦女地位調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù)得以印證，2010年農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村婦女有土地的比例為78.6%，比男性低9.4%，已婚婦女有地的占79.8%，比已婚男性低10.2%;未婚女性名下有地的占58.9%，比同類男性低14.66%，其中18～29歲年輕女性有地的比例最低，僅為57.9%。[5]同時(shí)，筆者到北大法寶上對(duì)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)近一半的案件是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)以家戶名義簽訂，而后婦女因婚姻、繼承等變動(dòng)被侵權(quán)而引發(fā)的糾紛。⑦可見(jiàn)，因?yàn)槲覀儑?guó)家相關(guān)法律制度的構(gòu)建以家戶為基礎(chǔ)，致使很多農(nóng)村婦女土地權(quán)益被家戶遮蔽。雖然《民法總則》相關(guān)規(guī)定已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變，突出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的個(gè)體私權(quán)，但是，《民法總則》畢竟不是專門調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律，而且家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在我國(guó)運(yùn)行有近四十年之久，建立在家庭承包經(jīng)營(yíng)戶上的立法，可謂盤根錯(cuò)節(jié)且深入人心，其不是一部《民法總則》所能改變的，立法需要思考的問(wèn)題是以《民法總則》為基點(diǎn)，如何進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)，改變家戶對(duì)農(nóng)村婦女擁有土地權(quán)益主體資格的遮蔽效應(yīng)，同時(shí)又能夠在相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)不背棄過(guò)去，⑧與古為新，完成觀念與制度的有效銜接。

（二）村民自治規(guī)范劫取了農(nóng)村婦女土地權(quán)益

村民自治規(guī)范是指村民根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村實(shí)際制定并需要全體村民自覺(jué)遵守的行為規(guī)范。⑨村民自治規(guī)范包括村規(guī)民約、村民自治章程和村民集體決議。其是農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)的基本方式，在某種程度上補(bǔ)充國(guó)家法律之功效。然而，現(xiàn)行立法關(guān)于村民自治規(guī)范的法律制度僅在《村民委員會(huì)組織法》有所規(guī)定，要求村民自治規(guī)范必須守法且由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)備案管理并負(fù)責(zé)監(jiān)管。⑩至于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如何備案管理并采取怎樣監(jiān)管措施或監(jiān)管不當(dāng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，現(xiàn)行立法并沒(méi)有給予明確的規(guī)定。而且有些村規(guī)民約生成程序很難做到民主，多數(shù)制定工作由干部代辦，且形式化傾向比較嚴(yán)重，還有部分內(nèi)容不合法的情況出現(xiàn)。[6]為此，各地村民自治規(guī)范的內(nèi)容便呈現(xiàn)出百花齊放的局面。例如，湖南省平江縣某村的村規(guī)民約規(guī)定：一是出嫁女不管戶口是否遷出，不再享有集體土地的使用權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能享受征用土地的安置補(bǔ)償費(fèi);二是離婚女性不管是否改嫁，戶口是否遷出，田地一律調(diào)整;三是男到女家，男的不參與田地分配。[7]再如，某村村規(guī)民約第58和59條規(guī)定，凡婚嫁外村農(nóng)業(yè)戶口的村民，應(yīng)在結(jié)婚登記的同時(shí)將戶口遷往男方，如果沒(méi)有遷出則以待定戶籍暫掛本村，但本人及子女不享受村內(nèi)各項(xiàng)福利。[8]又如，有些村民自治規(guī)范規(guī)定必須是本村戶口且在本村居住才是本村的村民。根據(jù)現(xiàn)行政策“增人不增地，減人不減地”以及土地使用權(quán)長(zhǎng)久不變等政策規(guī)定，很多村的村民自治規(guī)范直接規(guī)定，村內(nèi)土地不調(diào)整。這些村規(guī)民約內(nèi)容有的明顯與法律規(guī)定不符，但由于相關(guān)審查機(jī)制沒(méi)有構(gòu)建，致使其在“事實(shí)上”發(fā)揮著有效的影響力。也有的是因?yàn)楝F(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定，致使該領(lǐng)域長(zhǎng)期處于制度調(diào)整的模糊真空期。農(nóng)村婦女也因這些村規(guī)民約而引發(fā)“身份危機(jī)”，因沒(méi)有取得城市戶口，不是城市意義層面的居民，雖然具有農(nóng)村戶口，但又沒(méi)有與其農(nóng)村戶口匹配的權(quán)益。在某種程度上，農(nóng)村婦女實(shí)際是社會(huì)邊緣人，進(jìn)而使其在家庭中淪為沒(méi)有權(quán)益的“二等人”。[9]然而，事實(shí)上，這種一村一策的村民自治規(guī)范在實(shí)踐中劫取了農(nóng)村婦女土地權(quán)益，使農(nóng)村婦女陷入生活困頓的境地。