邊疆民族地區(qū)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制研究

王曉蕓 楊慶芬

[摘要]文章采用問(wèn)卷發(fā)放和案例分析的方法，結(jié)合邊疆民族地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)的扶貧領(lǐng)域案件情況，對(duì)該領(lǐng)域近年發(fā)生的腐敗案件歸納為5種類型。文章在分析扶貧領(lǐng)域腐敗產(chǎn)生的客觀原因和主觀原因的基礎(chǔ)上，分別從事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后懲處三個(gè)方面對(duì)完善邊疆民族地區(qū)扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制提出了對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]邊疆民族地區(qū)；扶貧領(lǐng)域；監(jiān)督機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201911022

1引言

貧困是世界各國(guó)政府所面臨的普遍性問(wèn)題，它在各種社會(huì)形態(tài)中都有所出現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，從中央到地方，各級(jí)黨委、政府聚焦精準(zhǔn)扶貧，推出了一系列的政策和措施，每年都有大量的專項(xiàng)補(bǔ)貼和專項(xiàng)資金投入，取得了顯著的成效。在2013年到2016年間，農(nóng)村累計(jì)脫貧5564萬(wàn)人；貧困發(fā)生率從2012年底的102%下降至2016年底的45%，下降57個(gè)百分點(diǎn)。http：//theorypeoplecomcn/n1/2017/0601/c40531-29310380html，人民網(wǎng)，劉永富，黨的十八大以來(lái)脫貧攻堅(jiān)的成就與經(jīng)驗(yàn)，201706但是，在取得成績(jī)的同時(shí)我們也要注意到，個(gè)別地區(qū)在扶貧領(lǐng)域內(nèi)的腐敗案件時(shí)有發(fā)生。這些亂象對(duì)于脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成了惡劣影響，不但會(huì)產(chǎn)生不好的輿論的傾向，還會(huì)透支政府的信用。

為了詳細(xì)研究邊疆民族地區(qū)扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制，我們向350名建檔立卡戶的學(xué)生和15個(gè)建檔立卡戶村民進(jìn)行調(diào)研，發(fā)放了學(xué)生問(wèn)卷350份，收回有效問(wèn)卷347份，村民問(wèn)卷全部為有效問(wèn)卷。在學(xué)生問(wèn)卷中，有43%的學(xué)生認(rèn)為扶貧項(xiàng)目存在漏掉一些貧困家庭，或錯(cuò)置給了非貧困家庭的問(wèn)題；在村民問(wèn)卷中，只有9%的村民認(rèn)為存在此現(xiàn)象。說(shuō)明調(diào)查區(qū)域內(nèi)有部分接受高等教育的貧困學(xué)生認(rèn)為在扶貧領(lǐng)域存在扶貧項(xiàng)目錯(cuò)置的問(wèn)題；在部分地方，如筆者調(diào)研的貧困村，只有少數(shù)建檔立卡戶村民認(rèn)為有扶貧項(xiàng)目錯(cuò)置的問(wèn)題存在。

2調(diào)查地區(qū)中扶貧領(lǐng)域腐敗的主要手段

21虛報(bào)冒領(lǐng)型

在某些邊疆少數(shù)民族農(nóng)村貧困地區(qū)，由于信息的不對(duì)稱，從事扶貧工作的干部掌握著大量的扶貧政策信息，使得某些干部可以通過(guò)做假賬、造假名等手段將本該屬于貧困戶的各種補(bǔ)貼款及物資據(jù)為己有。例如，在某邊疆民族地區(qū)的某村黨支部書(shū)記就利用職務(wù)便利，以他人的名義及其已故祖母的名字，違規(guī)申報(bào)套取農(nóng)村低保資金共計(jì) 6814 元。

22坐地生財(cái)型

在邊疆民族地區(qū)工作的村干部，收入相對(duì)較低。再加上有些村寨由于外部監(jiān)管及處懲力度的不足和缺位，容易造成其以權(quán)謀私的動(dòng)機(jī)。例如2012年，邊疆民族地區(qū)某村委會(huì)副主任用職務(wù)便利，先后收受村民賄賂共3000元。

23優(yōu)親厚友型

極少部分干部在分配扶貧資金或救助名額時(shí)，首先會(huì)考慮自己的親友，而不是真正的貧困戶，從而導(dǎo)致扶貧資金使用效率大打折扣。例如，2015 年，邊疆民族地區(qū)某副鎮(zhèn)長(zhǎng)，在村民小組發(fā)放的仔豬扶貧項(xiàng)目過(guò)程中，明知他人將多余的仔豬分配給其父兄等親屬，仍審批通過(guò)并上報(bào)市扶貧辦，最終致使其親屬多領(lǐng)取仔豬10頭，折合人民幣8000 元。

24雁過(guò)拔毛型

從一些貪污腐敗的案件中，我們可以發(fā)現(xiàn)，極少數(shù)干部不論是金額較大的救災(zāi)款，還是金額較小的低保，但凡經(jīng)手辦理的扶貧資金都要從中染指。如某邊疆民族地區(qū)某村民小組黨支部書(shū)記在2016年到2018年未進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)，坐收坐支集體資金收入17450元，將355772元用于家庭開(kāi)支。

25挪作他用型

在調(diào)查區(qū)，有個(gè)別干部在扶貧資金使用過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行使用程序，擅自或經(jīng)過(guò)少數(shù)人研究決定，就把扶貧資金挪作他用，或在部分村民中平均分配領(lǐng)，導(dǎo)致?？畈弧皩！?。例如2017年邊疆民族地區(qū)某村民小組24戶農(nóng)戶私分建檔立卡戶18萬(wàn)元建房補(bǔ)助資金。

3原因分析

31扶貧領(lǐng)域腐敗產(chǎn)生的客觀原因

311基層財(cái)務(wù)監(jiān)管制度不完善

在邊疆民族地區(qū)的基層農(nóng)村，專業(yè)財(cái)務(wù)人員缺乏，財(cái)務(wù)制度不完善。某些村干部利用財(cái)務(wù)制度的漏洞，堂而皇之地將扶貧資金和物資挪為己用。這種財(cái)務(wù)制度的不完善主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是賬目不明、隨意收支、亂開(kāi)白條等；二是分工不明，職責(zé)不清。

312內(nèi)外部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺失

（1）基層管理透明度不高。在部分邊疆地區(qū)，由于通訊設(shè)施不發(fā)達(dá)、村民居住分散等原因，可能會(huì)導(dǎo)致信息透明度不高。在課題組發(fā)放的學(xué)生問(wèn)卷中，有35%的學(xué)生表示當(dāng)?shù)嘏紶栍蟹鲐毿畔⒌墓_(kāi)，7%的學(xué)生表示從沒(méi)有相關(guān)信息的公開(kāi)，20%的學(xué)生表示不知道有扶貧信息的公開(kāi)。而對(duì)某貧困村的調(diào)研中，有73%的村民表示經(jīng)常會(huì)有扶貧信息的公示。扶貧信息不透明主要存在下列現(xiàn)象：一是公開(kāi)內(nèi)容不全面，對(duì)于敏感的財(cái)務(wù)問(wèn)題，存在不公開(kāi)、不更新的情況；二是只注重公開(kāi)結(jié)果，不注重公開(kāi)過(guò)程；三是信息公開(kāi)方式單一，信息更新存在滯后性；四是信息公開(kāi)隨意性大，沒(méi)有形成制度化的公開(kāi)模式。

（2）基層民主監(jiān)督意識(shí)淡薄。在某些邊疆民族地區(qū)的基層村組織中，農(nóng)民自身監(jiān)督意識(shí)薄弱和基層官員官本位思想是造成民主監(jiān)督意識(shí)淡薄的主要原因。

（3）外部監(jiān)督機(jī)制缺位。在少數(shù)邊疆民族地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村基層的監(jiān)督和指導(dǎo)可能存在過(guò)于簡(jiǎn)單甚至缺失的問(wèn)題。尤其是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理、村務(wù)公開(kāi)、基層干部的教育培訓(xùn)等方面監(jiān)督力度還有待加強(qiáng)。這也是造成扶貧領(lǐng)域基層工作人員遵章守紀(jì)意識(shí)淡薄的客觀原因。

32扶貧領(lǐng)域腐敗的主觀原因

第一，政治素養(yǎng)缺乏。部分邊疆民族地區(qū)與我國(guó)的其他內(nèi)部省份相比，扶貧領(lǐng)域的干部素質(zhì)相對(duì)較低。這些基層干部從小與鄉(xiāng)土為伴，政治素質(zhì)和文化素質(zhì)不高，他們更多地依靠家族式的作風(fēng)來(lái)管理村務(wù)。容易導(dǎo)致以權(quán)謀私、公權(quán)私用的現(xiàn)象發(fā)生。

第二，法制觀念淡薄。在一些邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村，教育資源相對(duì)匱乏。農(nóng)村居民基本素質(zhì)不高，法律知識(shí)相對(duì)匱乏，導(dǎo)致法律觀念的淡薄。少數(shù)干部沒(méi)有認(rèn)識(shí)到扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的嚴(yán)重性，有的基層干部甚至不知道自己在協(xié)助政府從事公共管理事務(wù)時(shí)，便具有“國(guó)家工作人員”的身份，已經(jīng)成為職務(wù)犯罪的法律主體，會(huì)被追究相關(guān)的刑事責(zé)任。

第三，權(quán)力觀扭曲。在官本位思想的作祟下，邊疆民族地區(qū)的少數(shù)干部心存雜念，缺乏公仆意識(shí)。當(dāng)他們有機(jī)會(huì)接觸到扶貧資金，或者開(kāi)展有利可圖的扶貧工作時(shí)，在缺乏有效內(nèi)外部監(jiān)督的情況下，往往為滿足自己的貪欲而甘冒風(fēng)險(xiǎn)。

4改進(jìn)邊疆民族地區(qū)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制的建議

41注重事前預(yù)防

411提升扶貧領(lǐng)域干部自身文化水平和綜合素養(yǎng)

首先，可以通過(guò)制定一定獎(jiǎng)勵(lì)制度和物質(zhì)補(bǔ)貼制度等經(jīng)濟(jì)措施來(lái)促使邊疆民族地區(qū)的干部開(kāi)展自主學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)相關(guān)干部積極主動(dòng)參加學(xué)位學(xué)歷學(xué)習(xí)，提高基層干部的整體水平。其次，還可以邀請(qǐng)有關(guān)學(xué)者專家，做各種專業(yè)性的知識(shí)培訓(xùn)，提高相關(guān)干部的業(yè)務(wù)水平。

412強(qiáng)化廉潔自律意識(shí)

任何制度的約束都屬于外在措施，只有內(nèi)在自我意識(shí)的改變才是解決邊疆民族地區(qū)扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的關(guān)鍵。各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)要不斷創(chuàng)新廉政宣傳教育載體和手段，通過(guò)推送微信雜志、發(fā)送廉政短信、下發(fā)廉政雜志、開(kāi)展警示教育、組織參觀廉政警示教育基地、開(kāi)展廉政法規(guī)考試等方式加強(qiáng)對(duì)相關(guān)干部的廉政宣傳教育。

413增強(qiáng)法制觀念

對(duì)于邊疆民族地區(qū)的扶貧工作人員而言，只有法制觀念的加強(qiáng)，才會(huì)促使他們自覺(jué)遵紀(jì)守法，提升整體的法制水平。因此，要做好普法工作，加大對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗行為的打擊力度，維護(hù)法律的權(quán)威性，增強(qiáng)相關(guān)干部的法制觀念，進(jìn)而達(dá)到預(yù)防扶貧領(lǐng)域腐敗的目的。

42加強(qiáng)事中監(jiān)督

421規(guī)范財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制

首先，要不斷完善邊疆民族地區(qū)各級(jí)各部門(mén)，尤其是基層農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理體系。其次，健全完善扶貧資金的監(jiān)督審計(jì)制度：除了政府相關(guān)審計(jì)部門(mén)對(duì)扶貧資金的使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督外，還可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)審計(jì)。再次，要完善扶貧資金使用的公開(kāi)制度，做到“公布地點(diǎn)公眾化、公布形式專欄化、公布內(nèi)容通俗化、熱點(diǎn)問(wèn)題專項(xiàng)化”。最后，要不斷提升扶貧領(lǐng)域財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。

422要不斷完善基層權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

首先，村民是農(nóng)村基層民主監(jiān)督的主體，需要強(qiáng)化其民主監(jiān)督的意識(shí)。其次，要充分重視發(fā)揮社會(huì)各方監(jiān)督作用，通過(guò)設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話，開(kāi)通微信舉報(bào)公等方式來(lái)加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。最后，各級(jí)各部門(mén)要協(xié)同工作，共同構(gòu)建邊疆民族地區(qū)扶貧領(lǐng)域的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

423健全激勵(lì)保障機(jī)制

一是要認(rèn)真落實(shí)基層村干部工資增長(zhǎng)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)村居民收入水平，穩(wěn)步提高村干部工資、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并保證按時(shí)足額發(fā)放；二是要健全干部績(jī)效考核機(jī)制，將扶貧工作落實(shí)情況、廉潔工作情況等列入考核指標(biāo)中，將考核結(jié)果與干部的選拔任用結(jié)合，形成優(yōu)勝劣汰的任用制度。

43嚴(yán)肅事后懲處

一是完善來(lái)信、來(lái)電、來(lái)訪、網(wǎng)絡(luò)“四位一體”的舉報(bào)平臺(tái)，利用信件、電話、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微信等手段，及時(shí)受理反映扶貧領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的問(wèn)題；二是歸納扶貧領(lǐng)域腐敗案件的特點(diǎn)與規(guī)律，盯緊扶貧項(xiàng)目資金管理使用等容易出現(xiàn)問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)項(xiàng)目，嚴(yán)肅查處那些讓扶貧政策落不到實(shí)處、讓惠民政策縮水的行為；三是利用電臺(tái)、電視、報(bào)紙、雜志、微信平臺(tái)等載體，對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗案件，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，通報(bào)一起。同時(shí)，要將案件剖析和涉事干部的懺悔檢查材料一并進(jìn)行通報(bào)。對(duì)那些膽大妄為、心懷不軌者給予警示和震懾。

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