行政事業(yè)單位預(yù)算管理研究

周莉

[摘要]近年來(lái)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理不斷加強(qiáng)，資金使用效益不斷提高，取得了顯著成效。但在預(yù)算編制、預(yù)算公開、績(jī)效考核方面還存在一些不足，有待進(jìn)一步完善。文章針對(duì)這三方面情況進(jìn)行了深入的研究和分析，并提出了具體的解決對(duì)策，希望能對(duì)財(cái)政預(yù)算管理工作的扎實(shí)推進(jìn)有所幫助。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；財(cái)政資金

[DOI]1013939/jcnkizgsc201910118

1現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算管理中主要問(wèn)題

11預(yù)算編制只注重年度短期預(yù)算，年度預(yù)算對(duì)支出的約束不夠強(qiáng)化

部門預(yù)算編制總是按年度考慮，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致年終突擊花的錢很多，更不注重財(cái)政資金的配置效率。各部門在每年的預(yù)算編制過(guò)程中，對(duì)編制工作不夠重視，部門領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有結(jié)合3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)預(yù)算的約束性，導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃的短期性和突擊性。年初預(yù)算不合理、不夠細(xì)化，年中追加預(yù)算時(shí)間較晚，有些部門沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀念，“勤儉節(jié)約”已經(jīng)寫入預(yù)算法，但在編制年初預(yù)算時(shí)仍然大手大腳，財(cái)政部門在審核預(yù)算時(shí)需進(jìn)一步加以壓縮。審計(jì)和人大的審查監(jiān)督重點(diǎn)沒(méi)有因經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展而做出及時(shí)的改變和調(diào)整。各方面的原因?qū)е骂A(yù)算的編制質(zhì)量不高、預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范，使政府進(jìn)一步實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度遇到了些許阻力。

12政府透明度不夠，預(yù)算沒(méi)有依法完全公開

公開透明是法制政府的基本特征。《政府信息公開條例》明確規(guī)定：“凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開?！敝醒胝块T也在逐步細(xì)化公開財(cái)政賬本、并公開“三公”經(jīng)費(fèi)及行政經(jīng)費(fèi)支出情況。但根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)各省份的財(cái)政透明度不夠全面具體，決算信息公開的情況仍不理想。隨著公眾對(duì)政府工作越來(lái)越充滿信任和期待，當(dāng)家做主的意識(shí)也不斷覺(jué)醒，他們期待參與財(cái)政資金使用的監(jiān)督與管理的意愿強(qiáng)烈，也積極投身其中，但政府公開的渠道還不夠暢通，無(wú)法滿足公眾的合理請(qǐng)求，使得公眾對(duì)打造“陽(yáng)光政府”“法治政府”持有懷疑，讓公眾以為政府是故意回避社會(huì)監(jiān)督。

13財(cái)政資金績(jī)效管理不顯著，政府的公共服務(wù)質(zhì)量和水平有待提升

預(yù)算法雖然將績(jī)效評(píng)價(jià)管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，近年來(lái)也通過(guò)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效跟蹤管理，取得了一定成效。但在全面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方面還有所欠缺。各部門被選中的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目也基本上只有一兩個(gè)，在具體評(píng)價(jià)過(guò)程中，無(wú)確切細(xì)化的考核指標(biāo)，真正起到評(píng)價(jià)的作用微乎其微。評(píng)價(jià)結(jié)果在運(yùn)用到其他項(xiàng)目上又不具備推廣經(jīng)驗(yàn)，對(duì)第二年的預(yù)算也并沒(méi)有起到真正考核效力。沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制度性文件規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)的工作中很難起到作用。很多部門只作為一項(xiàng)形式上的政治任務(wù)加以完成，并沒(méi)有真正落實(shí)和起到警醒作用。具體體現(xiàn)在項(xiàng)目資金執(zhí)行管理和項(xiàng)目成效上并不顯著，使得政府的公共服務(wù)質(zhì)量和水平有待完善和提高。

2解決行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的對(duì)策

21嚴(yán)肅法律責(zé)任，強(qiáng)化人大監(jiān)督力度，進(jìn)一步加大違法違規(guī)處罰力度

預(yù)算法規(guī)定建立跨年度的預(yù)算平衡制度，要做預(yù)算的中長(zhǎng)期規(guī)劃。財(cái)政收支包括收入制度和支出政策，都是中長(zhǎng)期的政策工具，因此實(shí)行中長(zhǎng)期規(guī)劃、滾動(dòng)預(yù)算、滾動(dòng)規(guī)劃，可以使得政策長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，論證比較科學(xué)，減少碎片化、隨機(jī)性。

（1）各部門在預(yù)算編制時(shí)應(yīng)提高認(rèn)識(shí)、高度重視、周密安排。部門預(yù)算是部門一年履行職能的財(cái)力保障也是基礎(chǔ)保障，是全面做好各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，關(guān)系到一個(gè)部門全年工作能否順利開展，因此各部門必須高度重視切實(shí)履行好預(yù)算編制工作的主體責(zé)任。要科學(xué)分工、明確職責(zé)，要形成部門以內(nèi)的各個(gè)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門既有分工協(xié)作又各司其職，還要高度關(guān)聯(lián)互相配合的預(yù)算工作機(jī)制。

（2）各部門要進(jìn)行充分調(diào)研論證，研究制定合理的資金配置方案和支出方案。按輕重緩急順序合理安排使用資金，堅(jiān)持厲行勤儉節(jié)約辦事，對(duì)不必要和面子工程的預(yù)算要慎重，做到每一筆經(jīng)費(fèi)都要用到關(guān)鍵處、實(shí)處。要切實(shí)提高預(yù)算編制的前瞻性，既要關(guān)心明年一年干什么又要關(guān)心后年一年干什么。很多支出有關(guān)聯(lián)度，要編制中長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)算，與當(dāng)年度相結(jié)合，既要考慮部門職能運(yùn)轉(zhuǎn)又要聚集規(guī)劃期內(nèi)的重大政策、重大項(xiàng)目，要增強(qiáng)預(yù)算管理的計(jì)劃預(yù)測(cè)能力。

（3）嚴(yán)肅紀(jì)律、加強(qiáng)內(nèi)控要牢固樹立法律底線不能觸碰不能逾越的觀念，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法等相關(guān)法律規(guī)定并自覺(jué)把法律貫穿到預(yù)算編制的全過(guò)程。嚴(yán)格開支范圍、嚴(yán)禁重復(fù)多頭申報(bào)和虛報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，規(guī)范資金使用，加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)防固定資產(chǎn)流失，要不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全內(nèi)控制度，優(yōu)化內(nèi)控流程，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。將各部門的項(xiàng)目立項(xiàng)、編報(bào)、執(zhí)行、績(jī)效等各項(xiàng)任務(wù)分解到各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位，職能落實(shí)到人，切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和決算草案的審計(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)支出預(yù)算的分析和政策拓展的審計(jì)，為人大開展支出決算和政策審查監(jiān)督提供服務(wù)和建議。各級(jí)人大在審查預(yù)算時(shí)應(yīng)要強(qiáng)化內(nèi)控管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)全程留痕，對(duì)有關(guān)違法違規(guī)情形終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。

22完善政府公開制度，在深度、廣度和及時(shí)性上存在很大的改進(jìn)空間

財(cái)政部印發(fā)的《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》已經(jīng)對(duì)地方預(yù)決算公開做出規(guī)范，地方政府及其部門要依法公開財(cái)政賬本，嚴(yán)格規(guī)范內(nèi)容格式，要讓政府預(yù)算真正透明起來(lái)，朝著科學(xué)化、精細(xì)化、民主化方向公開，讓財(cái)政預(yù)決算受到規(guī)范與制約，主動(dòng)接受并經(jīng)得起社會(huì)評(píng)判。

（1）全面推進(jìn)預(yù)決算公開透明。按照責(zé)任主體，各自履行公開的責(zé)任和義務(wù)，保證預(yù)決算公開信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和及時(shí)，并做好宣傳、說(shuō)明及解釋工作。要及時(shí)關(guān)注并了解社會(huì)公眾和輿情的反應(yīng)，認(rèn)真對(duì)待和回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)切的問(wèn)題并做好解釋工作。對(duì)公眾提出的建議應(yīng)合理采納，為預(yù)決算公開積累工作經(jīng)驗(yàn)，使公眾能切實(shí)體會(huì)政府能更好地為公眾服務(wù)并越來(lái)越具有責(zé)任感。

（2）擴(kuò)大部門預(yù)決算公開明細(xì)。除保密單位外，各預(yù)算單位均應(yīng)在指定平臺(tái)向社會(huì)公開本部門預(yù)決算。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，按要求全部公開到支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目。特別加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，通過(guò)預(yù)決算對(duì)比和增減變化原因做出說(shuō)明。細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)公開內(nèi)容，將“公務(wù)接待費(fèi)”細(xì)化公開為國(guó)內(nèi)和國(guó)（境）外接待費(fèi)，國(guó)內(nèi)接待批次、人數(shù)和經(jīng)費(fèi)總額；細(xì)化說(shuō)明因公出國(guó)（境）團(tuán)組數(shù)及人數(shù)；公務(wù)用車購(gòu)置數(shù)及保有量。

（3）增加預(yù)決算公開的事項(xiàng)內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷變化 ，公眾的關(guān)注度也在不斷變化 ，預(yù)算的公開事項(xiàng)要逐年做出調(diào)整。2018年不僅包括機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出情況表，還新增了最近幾年廣泛推廣的政府采購(gòu)支出情況表、國(guó)有資產(chǎn)占用情況表和預(yù)算績(jī)效管理開展情況表的說(shuō)明。這些都體現(xiàn)了政府公開將大步邁向更透明、更陽(yáng)光，充分接受公眾的監(jiān)督和約束。

23 加快出臺(tái)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的制度性文件，構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系

進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的擴(kuò)面工作，對(duì)2019年預(yù)算單位的全部財(cái)政性資金項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)。將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由重點(diǎn)項(xiàng)目支出擴(kuò)展到一般項(xiàng)目支出，除工作經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)及涉密項(xiàng)目外。財(cái)政部要認(rèn)真落實(shí)中央要求，努力做到“五個(gè)全”讓績(jī)效管理覆蓋所有財(cái)政資金。

（1）加強(qiáng)組織管理工作。各級(jí)預(yù)算單位根據(jù)實(shí)際情況成立預(yù)算績(jī)效管理工作小組，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，制訂方案有序開展績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、跟蹤、評(píng)價(jià)等，確?？?jī)效管理工作落到實(shí)處并有成效。各級(jí)預(yù)算單位的上級(jí)評(píng)審工作小組要定期開展績(jī)效情況抽查，關(guān)注各環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量，并對(duì)抽查結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)并作為資金撥付的依據(jù)。

（2）科學(xué)合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)要如何設(shè)置才能衡量財(cái)政支出是否有效，就要求各預(yù)算單位必須切實(shí)關(guān)注資金使用效益，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、精準(zhǔn)測(cè)算資金規(guī)模、按需科學(xué)申請(qǐng)預(yù)算資金。對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置上既要量化全年目標(biāo)任務(wù)又要確保指標(biāo)有據(jù)可查。在項(xiàng)目預(yù)算編制前，先行完成績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)，審核小組要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)研判，項(xiàng)目設(shè)置是否必要、合理和可行，項(xiàng)目基本情況是否具備實(shí)際意義，項(xiàng)目資金安排是否節(jié)儉，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是否細(xì)化可操作，將審查結(jié)果作為項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)。

（3）項(xiàng)目績(jī)效公開并接受監(jiān)督。每年績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算一起公開，績(jī)效評(píng)價(jià)與決算一起公開，進(jìn)一步提升預(yù)算績(jī)效公開透明度，接受公眾監(jiān)督。財(cái)政部門結(jié)合預(yù)決算公開檢查等形式督查各單位預(yù)算績(jī)效公開情況，并將此作為預(yù)算績(jī)效管理考核內(nèi)容之一向政府、人大等匯報(bào)。

3結(jié)論

政府應(yīng)不斷規(guī)范收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，使人民真正掌管起“錢袋子”。政府在轉(zhuǎn)變職能、完善制度、創(chuàng)新管理方式、提高管理績(jī)效方面也要加快速度，要建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的以防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督、提高資金效益為目標(biāo)的現(xiàn)代預(yù)算制度。財(cái)政部于2018年相繼出臺(tái)的《財(cái)政管理工作績(jī)效考核與激勵(lì)辦法》《地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行支出進(jìn)度考核辦法》要嚴(yán)格執(zhí)行。近日對(duì)外公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》也明確了今后一段時(shí)間全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)和方向。各級(jí)政府既要保障財(cái)政資金安全高效使用，又要更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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