建立PPP模式的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

昝家馨 溫薇

[摘要]近年來(lái)，PPP模式理論研究和項(xiàng)目實(shí)施不斷發(fā)展，在PPP項(xiàng)目中，政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾作為博弈主體，地位逐漸突出，但三者利益訴求不同，與此同時(shí)三方出現(xiàn)了各式各樣的利益沖突。文章基于不同主體，建立PPP模式中三方的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以達(dá)到推動(dòng)PPP項(xiàng)目更好更快發(fā)展的目的。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；利益協(xié)調(diào)機(jī)制；沖突

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915051

政府和社會(huì)資本合作，即PPP（Public Private Partnerships）模式，是一種新型的項(xiàng)目融資模式。自2013年起，我國(guó)政府大力推行PPP項(xiàng)目，頒布了一系列法律法規(guī)以及相關(guān)政策?，F(xiàn)階段PPP項(xiàng)目需求總量規(guī)模龐大。PPP模式在我國(guó)蓬勃發(fā)展，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議專門研討PPP模式，各省市開始推廣應(yīng)用PPP模式，放寬準(zhǔn)入，使我國(guó)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出百舸爭(zhēng)流的局面，正轉(zhuǎn)型發(fā)展邁向新時(shí)代。當(dāng)前我國(guó)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的定義、項(xiàng)目產(chǎn)生的條件、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因以及風(fēng)險(xiǎn)管理的研究已經(jīng)相對(duì)豐富，但對(duì)于PPP模式的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，如何建立相應(yīng)的機(jī)制達(dá)到政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方關(guān)系的平衡狀態(tài)的研究較少見。因此，對(duì)于PPP模式的利益協(xié)調(diào)機(jī)制將是本文要研究的內(nèi)容。

1建立PPP模式對(duì)政府、社會(huì)資本、公眾三方關(guān)系的影響

政府、社會(huì)資本、公眾三方關(guān)系是一種參與者之間的利益博弈，這有助于推動(dòng)利益相關(guān)者之間形成良性利益關(guān)系，力促PPP項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)可控，收益可期”。

對(duì)于政府而言，建立PPP模式可以緩解財(cái)政壓力，大型基礎(chǔ)設(shè)施及其他項(xiàng)目的建設(shè)往往需要大量資金，而地方財(cái)政往往出現(xiàn)吃緊狀態(tài)，引入社會(huì)資本不僅可以提高社會(huì)資金利用效率，而且減輕政府財(cái)政赤字現(xiàn)象；政府換屆與企業(yè)有可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目違約；政府對(duì)投資者權(quán)益缺乏有效的保障，監(jiān)管工作與信用政府建設(shè)不到位。

對(duì)于社會(huì)資本而言，公共事業(yè)項(xiàng)目相較于其他項(xiàng)目具有較高的穩(wěn)定性，具有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，信用風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低；但企業(yè)亦畏懼較長(zhǎng)的回報(bào)周期，有逐利短視行為，缺乏與政府可持續(xù)良好發(fā)展的意愿。

對(duì)于社會(huì)公眾而言，近年來(lái)，公眾對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的需求量越來(lái)越大，作為PPP項(xiàng)目直接使用者，公眾往往更關(guān)注于該項(xiàng)目是否滿足了自身需求，同時(shí)也可以更好地參與到民主政治，在政府管理建設(shè)中獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，從而進(jìn)一步督促政府及社會(huì)資本提高公眾對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的滿意度。

2政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方利益存在沖突

21上下級(jí)政府之間存在博弈

這種博弈集中體現(xiàn)在權(quán)利博弈，具體表現(xiàn)為：財(cái)政方面，為了推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展并提高中央的宏觀調(diào)控能力，1994年，政府實(shí)施分稅制度改革，在新的財(cái)稅體制下，在保證省級(jí)政府獲得一定財(cái)政收入的基礎(chǔ)下，地方政府獲得了充分發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)利。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，很多地區(qū)的地方財(cái)政收入難以滿足地方各項(xiàng)建設(shè)開支，地方政府擁有龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為了面對(duì)與解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，大多地方政府追求地區(qū)利益最大化的，地方保護(hù)主義泛濫。與此同時(shí)，這種形勢(shì)之下，二者擁有各自的利益訴求，存在一定的沖突，地方政府在追求地區(qū)利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下與省級(jí)政府展開了博弈。在這種情況之下，PPP項(xiàng)目通過省級(jí)政府審批之后，難以在地方政府得到充分貫徹落實(shí)。很大一部分PPP項(xiàng)目成為“爛尾”項(xiàng)目，最終不僅浪費(fèi)社會(huì)資源，而且降低了政府公信力。

22政府、社會(huì)公眾與社會(huì)資本三方之間存在不同的利益訴求

近幾年經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，地方政府債務(wù)壓力較重，而在PPP模式下，政府可以利用資信與少量資金撬動(dòng)大量社會(huì)資金，從而在一定程度上彌足財(cái)政資金不足的缺陷；企業(yè)也可以在政府的保護(hù)下突破舊制，尋找新路。而社會(huì)公眾也可從此模式中滿足公共服務(wù)的基本需求。但同樣不可避免，各方參與者中同樣存在不同的利益訴求，因此各方?jīng)_突與博弈不可避免。政府換屆與企業(yè)易人有可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目違約；政府對(duì)投資者權(quán)益缺乏有效的保障，監(jiān)管工作與信用政府建設(shè)不到位；企業(yè)亦畏懼較長(zhǎng)的回報(bào)周期，有逐利短視行為，缺乏與政府可持續(xù)良好發(fā)展的意愿。綜上所述：從政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方的行為動(dòng)機(jī)出發(fā)，PPP模式中利益沖突的主要原因，即政府的主要目的是減輕財(cái)政壓力，民間資本的投入是為了獲取更大利益，而社會(huì)公眾關(guān)注更多的則是公眾服務(wù)的質(zhì)量。瞄準(zhǔn)其參與者之間的利益博弈，有助于推動(dòng)政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾之間形成良性利益關(guān)系，力促PPP項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)可控，收益可期”

圖1PPP模式下不同利益相關(guān)者下的相互影響及協(xié)調(diào)機(jī)制

3建立PPP模式下的三方利益協(xié)調(diào)機(jī)制

31政府應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)

首先改變政府公職人員對(duì)PPP項(xiàng)目的消極看法，認(rèn)真學(xué)習(xí)并領(lǐng)會(huì)相關(guān)政策精神，提高重視程度；其次要明確職責(zé)，將每一環(huán)節(jié)安排到位，并輔以監(jiān)督機(jī)制；再者明確政府、社會(huì)公眾及社會(huì)資本三方關(guān)系及其利益訴求。最后，政府應(yīng)當(dāng)厘清自身職能與市場(chǎng)的邊界，既不越位又不失位，掌控得當(dāng)，做好新背景下的輿論工作，并引導(dǎo)政商關(guān)系向“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、誠(chéng)實(shí)守信、利益共享”的方向發(fā)展。逐步提升政府公信力。

32建立有效的機(jī)制保障民營(yíng)企業(yè)的投資效益

政府通過項(xiàng)目估價(jià)以避免國(guó)有資產(chǎn)的流失與PPP模式的濫用的確無(wú)誤，然而基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，民營(yíng)企業(yè)難免出于風(fēng)險(xiǎn)考量而憂慮重重，因此，要建立相關(guān)溝通平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)資本與政府之間的溝通力度，建立有效的機(jī)制保障民營(yíng)企業(yè)的投資效益。敦促利益相關(guān)者秉持契約精神且引入外部監(jiān)管力量，推動(dòng)建立合理的價(jià)格管理、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度完善。

33加強(qiáng)政府與社會(huì)公眾溝通

在傳統(tǒng)機(jī)制中，基礎(chǔ)設(shè)施與涉及民生的其他領(lǐng)域由政府全權(quán)包辦，如今的PPP模式打破民眾的常規(guī)思維，民眾或多或少會(huì)擔(dān)心社會(huì)企業(yè)是否會(huì)制造“豆腐渣工程”，甚至聯(lián)想到官商勾結(jié)之類的陰暗字眼。政府的罔顧民意與民眾的不通政情都會(huì)阻礙PPP項(xiàng)目落地，因此要推廣PPP模式，政府須做好面向大眾的PPP項(xiàng)目宣傳推介，民眾也要及時(shí)更新觀念，這樣政府決策才能集中民智，政策實(shí)施方能更加順暢。

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