金磚機制與當代中國外交的合作治理戰(zhàn)略

劉 毅

(國際關系學院，北京 100091)

金磚(BRICS)概念的興起與演進具有顯著的國際政治相關性。2001年，經(jīng)濟學家吉姆·奧尼爾首次提出這一概念時，只用于說明新興國家的投資潛力，中國、俄羅斯、印度、巴西等新興國家當時尚處于積累浮現(xiàn)階段[1]。隨后，金磚國家各自進入高速發(fā)展時期，各國開始探索可能的相互間立場協(xié)調(diào)機制。2006年金磚四國啟動非正式會晤；2009年由俄羅斯主辦首屆金磚國家領導人峰會，成為金磚合作正式成型的標志。峰會強調(diào)新興大國共同應對金融危機，推進國際金融制度變革的合作立場。2011年三亞峰會吸收南非成為正式成員，金磚機制代表性得到有效提升，2014年金磚國家正式啟動新發(fā)展銀行(NDB)，成為金磚合作進一步制度化、實質化的基本標志。

始于2008年的國際金融危機是金磚合作治理的重要激發(fā)因素。在全球經(jīng)濟與政治深刻變動之下，金磚國家經(jīng)濟發(fā)展的速度效應明顯，進而成為世界經(jīng)濟增長的關鍵支撐力量。2008年至今，金磚五國的經(jīng)濟規(guī)模增長179%，對外貿(mào)易總額增長94%，貢獻了全球半數(shù)以上的經(jīng)濟增量；2017年金磚國家名義GDP占世界總量已達31%左右。

金磚國家的經(jīng)濟增長效應為其贏得更積極的國際政治地位，表明新興大國在既有實力與意愿的基礎上具有參與全球治理及國際秩序變革的更多可能性。由于金融危機持續(xù)影響，西方國家主導地位相對弱化，其對新興大國參與重塑國際秩序合法性、共同承擔全球治理權力成本的可能性總體持開放態(tài)度；新興大國與傳統(tǒng)主導國家圍繞各類治理議題，存在相互合作的積極需求，成為金磚合作的積極動因。2017年9月廈門峰會對金磚合作十年進展作出總結，明確提出“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的合作治理觀，通過宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)與結構性改革，推進金磚合作治理創(chuàng)新與機制化。以廈門峰會為起點，中國率先提出新的十年展望，將“第二個金色十年”作為金磚合作的長期目標，并得到國際社會共同認可。

關于金磚合作治理效果及前景存在不同觀點與多元理解?？傮w而言，此類觀點包括：一是關注金磚合作的核心要素，即經(jīng)濟動能變化情況[2]。事實上，由于金磚國家近年來經(jīng)濟發(fā)展情況差異很大，一些國家發(fā)展速度不再像此前那樣顯著，甚至出現(xiàn)波動或停滯，由此引出關于金磚機制某些負面認知。二是關注金磚合作治理定位的模糊性[3]。在某些“唱衰金磚”的觀察者看來，經(jīng)濟合作的功能化特征與新興大國推進全球范圍內(nèi)的政策協(xié)調(diào)之間存在不一致性，后者主要涉及政治要素與政治指向，但金磚合作的現(xiàn)實基礎仍在于經(jīng)濟利益，尚未轉化為完全的國際政治協(xié)作平臺，未能將“經(jīng)濟能量”充分轉化為外交目標。三是關注金磚國家的差異性與潛在分歧[4]。研究者注意到金磚國家在經(jīng)濟結構、價值觀念、歷史文化及國內(nèi)政治等方面存在異質性，這些差異決定金磚國家合作治理的“理念基礎”存在薄弱點，主要針對具體議題展開特定合作，在處理同西方國家關系方面態(tài)度復雜并且存在分歧。

整體上看，此類分析主要涉及金磚合作治理可能存在的不確定性或脆弱性，這些觀點相對集中于微觀層面或經(jīng)濟范疇，在討論金磚合作現(xiàn)實政治意義或戰(zhàn)略含義方面尚不充分。本項研究主要針對后一種視角展開論述和比較分析。

一、作為戰(zhàn)略概念的金磚機制

在戰(zhàn)略意義上，金磚合作本身作為一種分析概念和分析范疇，帶有某種“政經(jīng)分離”的基本內(nèi)涵：作為一種整體發(fā)展趨勢的象征，金磚合作很大程度上影響到國際社會如何看待新興國家的總體影響力及國際政治效應。因此，理解金磚國家合作不能脫離政治的視角。戰(zhàn)略因素在金磚合作進程中也有實際體現(xiàn)。2011年金磚集團決定接納南非加入，被視為一種基于戰(zhàn)略考慮的步驟。南非在人口、經(jīng)濟規(guī)模、國家實力等方面與此前四國存在很大差距，其主要優(yōu)勢在于區(qū)域影響力及其在非洲大陸的代表性。因此，這體現(xiàn)出作為新興國家代表者的金磚國家擴展其影響力的考慮。經(jīng)濟因素是金磚機制的戰(zhàn)略基礎之一，但將其進一步轉化為全球治理權力的過程仍需考慮其他關鍵因素。

首先，對金磚合作意義的評價應超越單純的經(jīng)濟范疇，關注政治和戰(zhàn)略層面的關聯(lián)含義[5]。所謂“褪色論”忽視了金磚合作現(xiàn)象的國際政治內(nèi)涵，即作為整體概念的新興國家如何發(fā)揮可能的機制化影響，為全球治理提供更多選擇與更優(yōu)條件。這一條件部分來源于經(jīng)濟發(fā)展的速度和質量，還包括治理層面的政治動能與行動層面的協(xié)調(diào)關系。從機制常態(tài)化、可持續(xù)的角度看，金磚合作的戰(zhàn)略化發(fā)展有賴于經(jīng)濟層次之上的政治設計，而不局限于經(jīng)濟意義本身。

其次，金磚合作的戰(zhàn)略含義與它作為新興國家的代表性密切關聯(lián)[6]。事實上，新興國家的概念本身相對模糊，存在內(nèi)部差異，其共性特征與身份認同主要來源于特定的合作機制與互動方式，包括相近的利益訴求與外部認可。對此，金磚合作對新興國家鞏固其共同身份而言具有重要意義。金磚國家的異質性與新興國家整體性之間不是截然對立的，前者可以視為新興國家多元化發(fā)展的動力，后者則是以新興國家在國際與地區(qū)范圍內(nèi)的決策偏好相近性為基礎，尋求可能的集體利益事項。對新興國家而言，其集體訴求主要體現(xiàn)在如何平衡現(xiàn)有全球治理壟斷格局，嘗試設計和更新既有規(guī)則，進而形成特定的合作治理結構與認同。

最后，金磚國家推動實現(xiàn)合作治理的過程具有實際可行性與合理性[7]。金磚國家擴展其參與全球治理的路徑、實現(xiàn)共有利益、擴展影響力等倡議及行動，并不試圖全面反對既有的全球事務治理路徑。這意味著現(xiàn)有格局就其本質而言，仍然可以通過有效改革與擴權實現(xiàn)公平合理的改進，體現(xiàn)新興大國應有的治理主體地位。以金磚合作為基礎，新興大國得以凝聚其共同需求和利益目標，尋求更優(yōu)的合作條件，共同應對全球治理領域的外部壓力與挑戰(zhàn)，實現(xiàn)積極利益。這種協(xié)同應對本身符合當前新興大國能力基礎與治理意愿，具有較高的匹配度。

作為戰(zhàn)略概念的金磚治理機制具有特定的象征含義。此類含義主要是：以經(jīng)濟力量崛起為基礎，擴展有關本國發(fā)展戰(zhàn)略的積極信念，在跨國合作與新興治理路徑方面確立基本政治隱喻和國際敘事，使其成為連貫而有意義的共同治理主體，嵌入全球治理改革議程與結構框架[8]。本質上，金磚國家身份屬于一種國際集體認同，本身具有功能指向。作為新興大國合作體，“金磚認同”涉及功能層面的規(guī)則規(guī)范及“角色適當性”建構：基于適當目標，確立角色立場與團體類別，并形成相應角色預期。

確認金磚國家在全球治理中的象征含義有助于理解金磚進程的可持續(xù)性與潛在的動力機制。作為新興大國聯(lián)合發(fā)展的典型方式，金磚國家強調(diào)構建全球治理的廣泛共識與協(xié)調(diào)，采取共同措施強化新興國家在全球治理議程中的集體地位，在共同關心的國際和地區(qū)問題上加強合作。通過務實政策、落實經(jīng)濟發(fā)展與政治合作承諾，金磚國家逐步樹立并鞏固其在國際政治中的集體地位，強化吸引力和凝聚力；成員國通過金磚進程，獲得更大的國際戰(zhàn)略引導權[9]。這一引導權的形式特征是：基于共同或相近的目標，對國際體系以及全球治理形勢變動作出回應；注重“增量改善”而非“存量替代”邏輯，主動創(chuàng)設合作治理條件；對原有治理體系持認可與開放態(tài)度，致力于通過議題聯(lián)合方式，增強現(xiàn)有機制治理效果。

二、金磚合作治理與中國倡議

總體來看，金磚機制啟動以來，呈現(xiàn)“從論壇到平臺、從經(jīng)濟合作到全面治理”的總體發(fā)展趨勢，成為國際關系與全球治理領域內(nèi)重要的機制化現(xiàn)象。以金磚機制的發(fā)展完善為基礎，新興大國逐步明確其在全球范圍內(nèi)的行動指向與利益興趣，主要面向全球治理中的話語權與合作有效性展開進一步的政治經(jīng)濟合作。基于對歷屆金磚峰會官方文件的文本考察，可以得到金磚治理議程與進展趨勢的整體情況，理解金磚合作重點的戰(zhàn)略變化，總體趨勢是不斷實心化，從原則聲明到實際行動，從經(jīng)濟協(xié)調(diào)到多領域治理合作。

基于歷次峰會宣言文件的統(tǒng)計，金磚合作總體特點包括：一是內(nèi)容不斷豐富，涉及內(nèi)容快速擴展，特別是自2014年之后出現(xiàn)較大的內(nèi)容擴充過程，當年的宣言文件中較多涉及新發(fā)展銀行及其他實質性的合作治理成果，對金磚合作關注領域展開全面表述；二是全球治理始終是金磚合作最關鍵的內(nèi)容，其中不僅包括金磚國家對當前全球治理狀況的一般觀點立場，也包括改進治理的合理化建議、金磚國家可能貢獻等建設性表述；三是合作治理的行動計劃日益明確和豐富，從原則性條款轉向實質性規(guī)劃，項目數(shù)量明顯增加。

根據(jù)宣言涉及治理領域分布情況，金磚合作治理的議題引導效應較為明顯，其特點包括：一是集中于政治與外交、經(jīng)濟與金融、環(huán)境與發(fā)展、非傳統(tǒng)安全、科技與人文等主要領域；二是對政治與外交領域的關注程度較高，近年來超越其他領域，體現(xiàn)金磚合作的戰(zhàn)略性質；三是對功能領域如科技合作、教育及人文交流、人口政策、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的關注迅速提升，近年來成為僅次于政治經(jīng)濟的第三領域，合作治理領域的總體分布更加均衡[10]。

對金磚合作而言，中國的參與、支持及戰(zhàn)略設計意義深遠。本質上，參與金磚合作進程從屬于中國當代外交戰(zhàn)略化變革的總體范疇。金磚合作既反映當代中國對外戰(zhàn)略的發(fā)展變遷，也是中國特色外交進步的基本路徑之一。以金磚領導人會晤主旨講話為樣本，可以體現(xiàn)中國對外戰(zhàn)略的形勢判斷、倡議思路與積極行動。

中國對金磚合作治理基本定位在于：一是應對世界形勢重大變化，尋求新外交應對方案，強調(diào)全球治理變革的必然性與可實現(xiàn)性，將金磚合作視為一種對外戰(zhàn)略變革機遇；二是強調(diào)金磚合作的政治經(jīng)濟意義，超越初期有關經(jīng)濟合作的單一設計，更多關注治理規(guī)則、全球治理價值及新興國家集體認同等政治層面的廣泛內(nèi)涵；三是帶有某種戰(zhàn)略理想主義色彩，強調(diào)金磚合作的機遇和成果，正面理解并界定合作進程，以尋求解決現(xiàn)實問題。“金磚+”的概念是中國對金磚機制改革方向的重要創(chuàng)新，一定意義上解決了如何擴展合作治理伙伴網(wǎng)絡、吸引其他新興國家參與合作進程、維系金磚機制外在動力等重要問題，體現(xiàn)了中國在金磚合作理念發(fā)展方面的新貢獻。

中國積極支持金磚合作治理的重要成果還包括新發(fā)展銀行(New Development Bank, NDB)的創(chuàng)設。2013年3月金磚峰會決定建立金磚發(fā)展銀行，以適應成員間不斷擴大的合作規(guī)模及融資需求；2014年7月金磚會晤《福塔萊薩宣言》宣布，新發(fā)展銀行總部設立于上海，銀行理事長、董事長、行長將由金磚各國代表輪流擔任；初始授權資本1000億美元，各國平均出資，2015年7月正式啟動。新發(fā)展銀行為成員國密切合作關系提供有力保障，專注于提供資金，支持新興國家基礎設施與經(jīng)濟發(fā)展項目，也有利于中國擴展合作治理的實踐途徑，充分發(fā)揮經(jīng)濟優(yōu)勢；為引領和擴展更多合作機制、有效提供國際公共物品積累必要的實踐經(jīng)驗。

此外，金磚合作治理與“一帶一路”倡議形成相互促進的聯(lián)動關系，共同作為中國推進“務實、開放、互利”的合作外交戰(zhàn)略行動。廈門峰會上，中國“一帶一路”倡議得到新興市場國家的積極評價與廣泛認同。為支持金磚合作與“一帶一路”對接，中國宣布設立首期5億元人民幣的“金磚經(jīng)濟技術合作交流計劃”；向新發(fā)展銀行項目準備基金出資400萬美元；面向“南南合作”援助基金提供5億美元援助；未來一年內(nèi)為發(fā)展中國家提供4萬個來華培訓名額。這一系列務實舉措為推進金磚合作治理提供了切實有效的支持，凸顯了共商、共建、共享的“一帶一路”精神。

三、金磚合作治理的中國路徑

中國在金磚合作治理中發(fā)揮關鍵作用，其國際政治前提主要涉及實力和意愿兩個層次。一方面，中國經(jīng)濟總量不斷擴大，對外聯(lián)系強度與密切程度空前擴展，成為真正的“全球化國家”。自2010年以來，中國經(jīng)濟總量保持世界第二，近五年國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長近7%，明顯高于同期全球2.4%的年均增速。根據(jù)2018年6月發(fā)布的《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，自2002年以來，中國對世界經(jīng)濟增長的整體貢獻率接近30%，2017年度貢獻率達34%，目前中國經(jīng)濟總量占世界的比重已達到15.3%，其最終消費對世界消費總量的貢獻也躍居全球首位[11]。

中國也在尋求新的可能性，爭取恰當有效地運用既有經(jīng)濟動能，實現(xiàn)更有利的全球治理目標。通過深度參與、積極塑造，提供新機制模式，有利于鞏固并發(fā)展新興大國地位，實現(xiàn)從國家實力到實力運用的順利過渡。國家利益的國際化與巨大的外部資源需求，意味著中國外交變革的外向化與戰(zhàn)略化，以及全面參與國際治理事務的積極意愿。此外，金磚機制的可塑性與可行性較高，成為中國外交戰(zhàn)略化進程的可選路徑。本質上看，金磚國家間存在利益的關聯(lián)性與意識形態(tài)的可兼容性，在國際事務方面具有相近的利益興趣和戰(zhàn)略立場。通過建立明確的合作機制，有利于消除新興大國間競爭與摩擦產(chǎn)生的若干問題。

整體來看，中國參與和引領金磚合作治理的主要路徑包括橫向與縱向兩個層面，見表1。橫向戰(zhàn)略意味著金磚合作治理進程的影響力擴展與績效提升，中國致力于增進金磚合作議程的廣延度，形成新興大國集團化治理特色與治理效應，以合理漸進的方式，實現(xiàn)既有全球治理結構改革?？v向戰(zhàn)略意味著中國參與金磚機制建設，協(xié)助理順相關國家利益狀況，提高金磚國家政策一致性與合作治理外交的協(xié)調(diào)度，并致力于保持各國對合作治理機制的長期興趣與投入力度。

表1 中國的金磚合作治理戰(zhàn)略

(一)橫向戰(zhàn)略

從合作治理的本源意義出發(fā)，中國對金磚進程的定位大致是新興大國提供的一種全球公共物品(global public goods)。全球治理領域內(nèi)廣泛存在各類國際機制與制度，多數(shù)由西方國家主導，屬于公共物品總體范疇，但其中帶有隱含的非中性、準入性或連帶性，體現(xiàn)公共物品提供者的利益和意志。發(fā)達國家通過引導國際機制發(fā)展，對全球經(jīng)濟與政治施加關鍵影響，主導全球治理領域的關鍵議程。新興國家(以金磚國家為主要代表)則通過共同合作的方式，面向更多議題領域，探索提供功能式、規(guī)范化的有效治理機制，推動全球公共物品供給權力的多元化轉變[12]。金磚國家積極參與治理進程，本身表明當前全球治理秩序具有可變革、可完善的內(nèi)在開放性，治理主導規(guī)則大致可以提供國際權力秩序積極變革的基本空間。

金磚合作治理的橫向路徑強調(diào)包容性改進，致力于尋求一種有效的補充路徑，而非全面替代方式，遠期目標仍是實現(xiàn)全球治理結構民主化，以及和平、安全、發(fā)展、協(xié)調(diào)等共同價值，推進多邊務實合作，以增量式改進思路維護發(fā)展既有的全球治理共識及價值基礎[13]。在此條件下，金磚機制基本訴求與戰(zhàn)略設計仍在于：通過集體合作與共同行動等形式，提升各國在地區(qū)和國際事務中的話語權，在全球化與國家化的混合環(huán)境中進一步維護本國國際戰(zhàn)略的自立性與獨特性。這種自立性一方面源于新興大國對維護國家自主性的重視，另一方面源于對實現(xiàn)國際利益的關注。這一戰(zhàn)略不同于一味反對既有秩序或明確不合作態(tài)度，不同于絕對主權觀基礎上的反西方聯(lián)盟，而是以尊重當前秩序的合理性，尋求有效融入和逐步改進為前提[14]。面向具體治理領域的議題聯(lián)盟、共識合作、多邊主義、機制建設仍是金磚合作治理擴展的可行路徑。橫向戰(zhàn)略符合金磚國家的積極改革者定位，具有漸進務實性質。

(二)縱向戰(zhàn)略

金磚合作進程為中國探索引導國際治理相關事務提供重要的實踐經(jīng)驗。中國逐漸熟悉并適應作為全球治理主持人、攢局者、維護者與建設者的身份，應對一系列涉及本國利益、國家群體利益、全球利益的復雜議題，提供發(fā)展設計、資金資源、項目倡議、機制建設等。在縱向意義上，確立金磚合作治理的引導戰(zhàn)略，其重點并非改變和塑造他國行為，引導目標也不同于確立某種政治等級地位或權力狀態(tài)，而是在既定合作關系中基于某種戰(zhàn)略互動模式，協(xié)調(diào)相互關系、明確合作重點，做出有效的集體行動決策，提高和改進合作治理績效。因此，金磚合作的戰(zhàn)略引導問題具有重要的理論和實踐意義，有助于理解當代中國的新興大國合作思路，包括帶有本土實踐特色的治理協(xié)調(diào)及引導方式創(chuàng)新[15]。

金磚合作不僅是基于客觀屬性或由外在環(huán)境定義的一種跨區(qū)域聯(lián)合形式，而且是具有全球治理規(guī)范意義的協(xié)進力量，其全球影響力擴展是一種符合相互依賴條件下外部秩序引導與內(nèi)部關系調(diào)節(jié)的動態(tài)過程[16]。其中，金磚合作治理領導權大致包括結構、進程等基本層面：結構意義上的領導權主要涉及金磚進程的參與國關系協(xié)調(diào)、任務與利益配置、合作過程動態(tài)適應及調(diào)整、通過具體議題方式增強機制行動者的凝聚力；確認合作主導方向與整合路徑，及時尋求新的共同利益，克服可能的離心傾向。進程意義上的領導權主要涉及機制主導國與參與國圍繞合作治理效果、目標、速度、進度的偏好與期望，做出相應的優(yōu)化變革[17]。其中可能思路是：一方面以利益紐帶或短期協(xié)調(diào)為基礎，維護既有治理框架，實現(xiàn)當前解決方案的效用最大化；另一方面尋求建立更好的關系框架，面向既有合作治理條件進行充分調(diào)整或替代式變革。

總體而言，中國參與引領金磚合作的方式具有自身特點與動態(tài)調(diào)整性質，主要包括以下幾方面：一是平等訴求與公平理念。引領金磚合作治理的預期目標首先是實現(xiàn)平等關系與公平合作，聯(lián)合新興大國共同實現(xiàn)更公平的國際治理秩序。二是注重自我省察與完善。中國對外關系注重體現(xiàn)自我責任與義務，妥善處理國內(nèi)治理問題，避免給外部造成麻煩，同時強調(diào)各國自修其政，以相互支持、解決問題為目標形成合理示范效果[18]。三是注重說服而非強制。關注政治解決而非武力干涉，強調(diào)集體主義、協(xié)商談判的方式，盡量不采用單邊制裁等簡單化方式。四是注重務實關系構建與維系?；诤献髦卫淼囊I權力重點在于發(fā)展外部關系，鞏固務實合作，營造良好的外交環(huán)境與國際政治生態(tài)。五是強調(diào)自治與相互尊重。避免外部干涉是中國參與全球治理進程的重要原則之一[19]。中國引領全球治理過程具有包容性、開放性，更多強調(diào)自我責任的履行，注重內(nèi)在協(xié)調(diào)與關系效果，其核心理念在于保持機制內(nèi)部關系適宜與適度，同時保證合作治理機制的有效、合理與適當。

四、結語

作為新興大國參與全球治理的重要標志，金磚進程在戰(zhàn)略層面和功能層面都取得積極進展，涉及領域趨于多元化。在經(jīng)濟、科技、文化、發(fā)展、社會等具體領域內(nèi)，金磚國家各部門橫向合作關系全面展開知識交流、專家互動與政策支持，成為新的合作生成點。金磚合作治理的動員能力包括跨國政策協(xié)調(diào)與功能領域協(xié)調(diào)機制已初步建立并發(fā)揮作用。金磚合作機制對發(fā)達世界的影響、對現(xiàn)有治理機制進行修正與改革的積極動議具有廣泛的全球意義，超越簡單的大國政治博弈邏輯[20]。一定意義上，金磚合作治理效應超越單純的經(jīng)濟層次，形成更高層面的整合要求與塑造能力，是這一合作機制真正實現(xiàn)發(fā)展的基本前提。本質上，關于金磚發(fā)展前景與治理績效的評估需要客觀現(xiàn)實的認知視角，基于發(fā)展標準確定合理期望值[21]。

從另一角度看，金磚國家并非全球治理變革的全部。金磚五國是順應這一整體趨勢的重要力量之一，為發(fā)達世界、發(fā)展中國家與新興力量間開設共同對話的新空間。事實上，發(fā)展中國家是一個具有高度多樣化內(nèi)涵的政治范疇，南方國家更多是一種廣義的社會歷史的建構。新興大國分化整合進程并非一種線性發(fā)展趨向，它們基于一種共同參考框架，尋求更公平合理的國際秩序條件，以此獲得與現(xiàn)實相稱的影響力與獨立發(fā)展能力。金磚國家建立并維持合作共識的過程充滿挑戰(zhàn)性，但其合作方向明確，演進過程體現(xiàn)出新興國家的內(nèi)在活力。對于新興大國而言，金磚合作的前瞻意義與變革內(nèi)涵本身具有自足意義，關鍵在于：打破西方與非西方治理壁壘，在全球治理領域內(nèi)重新確定原則、規(guī)范、規(guī)則及決策程序，提供有效的改革條件[22]。這也表明，金磚合作需要擴展新議題與新方案，突破既有的功能治理思路，實現(xiàn)宏觀層次的治理目標；尋求可持續(xù)的合作動力，克服可能的合作風險[23]。在具體機制展開過程中，強化利益紐帶與利益關系協(xié)調(diào)，避免因短期形勢變動而影響長期整合，實現(xiàn)合作治理的長效化、穩(wěn)固化。