我國社會治理的主要問題與區(qū)域特征

李建偉

(國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

社會治理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國的社會治理有著獨特的歷史與文化傳統(tǒng)，在不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會變革中創(chuàng)新發(fā)展，十八大以來取得了重大成績。當(dāng)前，我國社會治理在理論、頂層設(shè)計、地方實踐方面存在若干共性問題，但由于區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，治理的人口和組織基礎(chǔ)不一，各地社會治理面臨的主要形勢和問題呈現(xiàn)較大差異。其中，東部地區(qū)社會治理問題的出現(xiàn)與實踐更早，治理問題與城市化緊密關(guān)聯(lián)，主要涉及大城市與流動人口管理、土地權(quán)益和物業(yè)類公共空間事務(wù)處置等；中西部農(nóng)村空心化與凋敝現(xiàn)象普遍，成為社會治理的焦點難題；在西部地區(qū)，脫貧是當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的首要任務(wù)，社會治理更多涉及文化融合因素，大數(shù)據(jù)技術(shù)為其提供了趕超機遇。鑒于地域差異，社會治理制度建設(shè)應(yīng)優(yōu)先解決全國共性的瓶頸問題，同時應(yīng)因地制宜、分類施策，鼓勵百花齊放。

一、中國社會治理模式的歷史沿革

中國的社會治理模式由其歷史傳統(tǒng)和基本經(jīng)濟社會制度決定，在不斷繼承發(fā)展和借鑒吸收過程中演化而來。

理解這一沿革過程是認(rèn)識當(dāng)前我國社會治理問題的基礎(chǔ)。

(一)建國前儒法并用與雙軌政治的治理模式

中國傳統(tǒng)的治理主要是指統(tǒng)治者的“治”國“理”政。

自先秦以降，中國治理的傳統(tǒng)思想資源主要有儒家、道家、法家等流派。儒家認(rèn)為“禮之用，和為貴”[1]，主張以“禮”維持社會體制和社會和諧，同時基于家國一體的社會觀察，提出“修身齊家治國平天下”[2]，強調(diào)倫理和道德原則在治理中的優(yōu)先性。道家奉行無為而治的思想，主張去除過多的政府干預(yù)，充分發(fā)揮民眾能動性，與今天“治理”強調(diào)的簡政放權(quán)、社會調(diào)節(jié)、激發(fā)社會活力遙相呼應(yīng)。法家認(rèn)為禮治不適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，倡導(dǎo)法治，提出“誠有功，則雖疏賤必賞；誠有過，則雖近愛必誅”[3]，主張將法作為治理的核心。自“漢承秦制”“獨尊儒術(shù)”以來，中國傳統(tǒng)治理采取了事實上的德刑相輔、儒法并用[4]的模式。

從治理體制來看，自秦朝統(tǒng)一六國以來，郡縣制成為維持中華大一統(tǒng)的基本制度安排。以縣為界，中國傳統(tǒng)社會形成“自上而下的中央集權(quán)專制體制”和“自下而上的自治民主體制”的“雙軌政治”[5]架構(gòu)。由鄉(xiāng)紳階層[6]實現(xiàn)縣以上以皇權(quán)為中心的“官制”秩序，與縣以下以家族(宗族)為中心的“鄉(xiāng)土秩序”的連接。到民國時期，縣以下開始設(shè)區(qū)，再往下有保甲等組織，皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng)逐漸打破。

(二)改革開放前政社合一的治理模式

新中國成立后，政府的當(dāng)務(wù)之急是把人民組織起來，把國內(nèi)外一切積極因素都調(diào)動起來，為社會主義事業(yè)服務(wù)[7]23。在逐步建立計劃經(jīng)濟體制的同時，中國建立起了以人民公社、單位制、街居制、戶籍制為核心，以嚴(yán)格管控為特征的政社合一的治理模式，極大增強了國家對社會的組織、動員和控制能力，保持了高度統(tǒng)一的社會秩序。

同時期，毛澤東同志關(guān)于社會主義條件下敵我和人民內(nèi)部兩類矛盾的區(qū)分，以及分別采取專政和民主方法的主張，成為我國矛盾化解的重要方針[7]204-206。對人民內(nèi)部矛盾采取民主方法的方針在各個領(lǐng)域均有體現(xiàn)，比如，政治思想領(lǐng)域“團結(jié)—批評—團結(jié)”的方針，經(jīng)濟領(lǐng)域“統(tǒng)籌兼顧、適當(dāng)安排”的方針，科學(xué)文化領(lǐng)域“百花齊放、百家爭鳴”的方針，在黨派關(guān)系上“長期共存、互相監(jiān)督”的方針，在民族問題上“民族平等、團結(jié)互助”的方針等。

(三)十八大以前逐漸形成的社會管理模式

十一屆三中全會以后，鑒于“文化大革命”的歷史教訓(xùn)，黨和國家十分重視社會穩(wěn)定和民主法制建設(shè)。鄧小平提出，“中國的問題，壓倒一切的是穩(wěn)定”[8]，并指出“民主和法制，這兩個方面都應(yīng)該加強”[9]。到黨的十五大，中央正式提出正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系[10]。

隨著改革開放推進，中國社會領(lǐng)域的管理逐步從政社合一模式走向相對獨立的社會管理模式。2004年政府工作報告首次提出政府的社會管理職能[11]，同年，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”[12]。黨的十六屆六中全會、十七大、十八大均延續(xù)了對社會管理的表述。此階段，中國建立起了社會管理工作領(lǐng)導(dǎo)體系，初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局[13]。

(四)十八大以來共建共治共享的社會治理模式

黨的十八大提出“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)”，使民生事業(yè)和社會管理成為社會建設(shè)的兩大組成[14]。同時十八大將社會管理體制概括為沿用至今的社會治理體制的20字提法，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”，表明中國社會管理體系進一步完善，從“社會管理”邁向“社會治理”已具有較好基礎(chǔ)。

黨的十八屆三中全會在全面深化改革的總目標(biāo)中首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，通過改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系，建設(shè)既充滿活力又和諧有序的社會[15]。在“五位一體”總體布局中，“社會管理”相應(yīng)發(fā)展為“社會治理”。黨的十九大進一步提出打造共建共治共享的社會治理格局[16]。與此同時，社會治理逐漸從理論、體制走向豐富的創(chuàng)新實踐。正是這些努力，使中國成為世界范圍內(nèi)命案發(fā)案率最低的國家之一，社會治理形勢有了根本好轉(zhuǎn)。

二、全國層面社會治理存在的共性問題

為了解當(dāng)前我國各省社會治理存在的共性和區(qū)域性問題，我們組織了針對地方政府決策咨詢系統(tǒng)人員和有關(guān)主管部門的集中訪談。地方反映，當(dāng)前我國社會治理實踐探索進入瓶頸期。比如，致力于城市精細(xì)治理的網(wǎng)格化管理有待大數(shù)據(jù)等新手段和工具去激活。社會治理重心在基層，但社區(qū)對于干什么還在等政府吩咐，或者干不來、干不好。

社會治理突破為什么難?這涉及理論認(rèn)識、頂層設(shè)計、政府重視程度、主體培育與參與引導(dǎo)、人才隊伍等方面因素。

(一)社會治理理論發(fā)展滯后

理論是行動的先導(dǎo)。理論滯后對社會治理的政策思路和路徑選擇帶來困擾。在工作層面主要表現(xiàn)為：對社會治理的內(nèi)涵和外延尚未達成共識；對怎樣劃分政府、社會、市場三方主體的職能邊界，尚無定論；對社會治理與社會管理的關(guān)系到底如何，認(rèn)識也不同。比如，一些人認(rèn)為社會治理是體制與格局層面的表述，社會管理是政府履職方面的表述，二者不是簡單替代關(guān)系。其依據(jù)是，十八屆三中全會前有關(guān)政府職能的表述包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。十八屆三中全會提到“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)”，在保留“社會管理”政府職能表述的同時提出“創(chuàng)新社會治理體制”。十九屆三中全會提出“加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能”，延續(xù)了政府社會管理的職能表述，也延續(xù)了十九大“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的表述。中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指出，為加強社會建設(shè)，創(chuàng)新社會管理，更好地保障和改善民生，推進社會領(lǐng)域法律制度建設(shè)，組建全國人大社會建設(shè)委員會?！吧鐣芾怼焙汀吧鐣卫怼钡谋举|(zhì)區(qū)別在于，“治理”沒有主客體之分，是政府、社會、企業(yè)等力量多中心的協(xié)同，最重要的主體可以因事輪換。另一些人認(rèn)為，區(qū)別“社會管理”和“社會治理”的現(xiàn)實意義不大，二者的目標(biāo)是一致的，即以人民為中心鞏固黨的執(zhí)政地位，減少社會矛盾，降低社會風(fēng)險。

(二)社會治理頂層設(shè)計亟需加強

在政策層面，十九大提出了新時期社會治理的總要求和重點任務(wù)，但地方認(rèn)為社會治理的政策框架和具體機制尚需進一步具體化。

社會政策與經(jīng)濟政策間、社會治理有關(guān)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，這在法治保障、社會協(xié)同、公眾參與方面表現(xiàn)得尤為明顯。激勵機制上，國際上對志愿者參與公益服務(wù)行為有詳細(xì)記錄，據(jù)此在升學(xué)、就業(yè)等方面給予獎勵，我國尚缺乏類似的跨部門制度設(shè)計。資源投入上，包括工青婦在內(nèi)的很多條線都有社會治理支出，但未形成合力。考核評價上，現(xiàn)有指標(biāo)具有很強的部門化色彩。治理方式上，政法部門“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”等人防物防技防舉措，更多體現(xiàn)為管控，民生部門更強調(diào)服務(wù)，管理與服務(wù)間缺乏聯(lián)動。由于缺乏體現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計，基層各種“盆景式”“碎片化”創(chuàng)新舉措多，后勁不足或曇花一現(xiàn)。

對社會矛盾與風(fēng)險的超前研究和防范也迫在眉睫。以退役軍人工作為例，前些年部分優(yōu)撫對象的認(rèn)定政策相對滯后，一些群體通過上訪爭得身份承認(rèn)，形成“身份是鬧出來”的事實示范，導(dǎo)致更多的上訪，政府人員疲于應(yīng)對。政府如能超前預(yù)見矛盾并制定政策，將大大降低行政成本。

(三)社會治理的重視程度仍有待提高

實踐層面上，各地對社會治理的重視程度整體上還不夠。從社會發(fā)展來看，我國社會建設(shè)落后于經(jīng)濟建設(shè)。很多干部對經(jīng)濟管理業(yè)務(wù)熟，對社會管理認(rèn)識不夠，講話時更多提及正確處理政府和市場關(guān)系，而往往忽視社會。在社會治理內(nèi)部，關(guān)注的重心在社會穩(wěn)定。以東北某省為例，自1998年國企改革以來，該省有600多萬下崗職工，至今很多尚未得到安置，是上訪的重要主體。在這種背景下，穩(wěn)定構(gòu)成硬約束，政府的維穩(wěn)意識強于治理意識。從各省政府發(fā)展研究中心或政府研究室的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置來看，部分省份尚未設(shè)置社會領(lǐng)域處室，即使有，其研究也更多集中在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生保障方面，對社會治理重視不夠。

考核力度反映政府重視程度。除了安全生產(chǎn)等一票否決式的負(fù)面約束外，目前各級政府對社會治理不像對經(jīng)濟工作那樣有考核、有指標(biāo)、有進度、有激勵?？己肆Χ刃?，干部就缺乏動力，社會治理工作就依賴于一把手的態(tài)度，“人走政息”現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

(四)社會組織發(fā)展大環(huán)境有待提升

社會組織是社會治理的重要主體。我國社會組織自我發(fā)展能力不足，需要政府扶持和參與治理的制度性渠道。某省會城市民政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，盡管中央財政每年有數(shù)億元的支出用于支持社會組織參與社會服務(wù)，但離社會需求還有很大缺口，政府資金的撬動作用還有很大發(fā)揮的空間。此外，主管部門仍然更多地將社會組織視為管控對象，而非需要培育的治理幫手，這在落后地區(qū)更為嚴(yán)重。2016年，中西部的多數(shù)省份乃至北京、山東、天津等東部省市的萬人社會組織數(shù)還低于5個(表1)，遠(yuǎn)落后于發(fā)達國家乃至很多發(fā)展中國家的水平。

表1 2016年各省(區(qū)、市)萬人社會組織數(shù)(個)

(五)自治組織行政化難題未破

基層自治組織去行政化依然任重道遠(yuǎn)。近年，一些地方為了使基層政府的重心從經(jīng)濟轉(zhuǎn)到社會管理和公共服務(wù)上來，推動居委會去行政化，把街道辦事處改成了社區(qū)服務(wù)中心。但由于基層政府治理力量不足，居委會如果不協(xié)助，基層行政工作難以開展，這樣社區(qū)工作人員大部分時間在協(xié)助政府做報表，多數(shù)社區(qū)治理還是在管人。由于工資由財政撥付，工作成績由街道考核，村居工作人員自我和群眾認(rèn)知都是官員，疲于完成交辦的任務(wù)，缺乏開展自治的動力和精力，后果是社區(qū)活動對公眾的吸引力也就不大。從深層次來看，基層自治組織行政化源于政府習(xí)慣管到底的計劃思維，來自對基層群眾能力等缺乏信任。

村(居)委員會行政化進一步強化了群眾對政府的依賴，群眾維權(quán)意識高漲，履行義務(wù)意識弱，自治意識淡薄。在城市，無論是流動人口還是常住人口，對社區(qū)的認(rèn)同感普遍不高，居民反映問題多，對社區(qū)公共事務(wù)卻不了解、不參加、不投票、不承認(rèn)。

(六)有關(guān)大數(shù)據(jù)技術(shù)支持社會治理的管理欠規(guī)范

大數(shù)據(jù)是社會治理的重要現(xiàn)代化手段，有助于解決資源配置、訴求表達、風(fēng)險研判、應(yīng)急管理等問題，是社會治理的潛在突破口，但有關(guān)規(guī)制相對滯后。一是大數(shù)據(jù)應(yīng)用導(dǎo)致泄密，進而侵犯公民隱私和影響國家安全。主管部門反映，有些涉密敏感信息不愿公開，也不敢公開。在這一點上，一些地方根據(jù)數(shù)據(jù)敏感程度設(shè)置不同的共享公開權(quán)限值得借鑒。二是數(shù)據(jù)的可信性問題。公安系統(tǒng)建立的實有人口庫致力于把各方面數(shù)據(jù)歸總，這需要從頂層上設(shè)計數(shù)據(jù)共享的授信機制，以確保整合后數(shù)據(jù)的可信度。三是在商業(yè)利益驅(qū)使的大數(shù)據(jù)應(yīng)用損害消費者利益時，比如大數(shù)據(jù)“殺熟”，有關(guān)社會保護和社會公平正義維護的法制機制有待完善。四是要警惕過多強調(diào)對人的管控帶來的技術(shù)手段異化問題。

(七)社會治理人才短缺

社會治理人才短缺突出表現(xiàn)在社區(qū)管理人才、大數(shù)據(jù)技術(shù)人才、社會心理服務(wù)人才、專業(yè)社會工作者方面。我國社區(qū)事務(wù)所需經(jīng)費、場地、設(shè)施近年都有較大改善[17]，但人員素質(zhì)參差不齊。一是許多社區(qū)居委會主任并非本小區(qū)居民，行政色彩濃厚。二是收入偏低，激勵不夠降低了社區(qū)崗位的吸引力。此外，社會治理形勢不斷變化，但政府部門懂得大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算的人才并不多；人們生活水平在改善，但精神世界及平和理性的現(xiàn)代心理要去引導(dǎo)，因而，大數(shù)據(jù)專業(yè)人才、社會心理人才、社會工作者、法律服務(wù)人員均是未來所需。

三、當(dāng)前我國社會治理的區(qū)域性特征與存在的問題

由于發(fā)展階段和水平不一，我國不同地區(qū)社會矛盾的主要內(nèi)容和社會治理的重點領(lǐng)域存在明顯差異，乃至地方政府對社會治理的認(rèn)識也有較大差距。分東中西看，這種差異表現(xiàn)得較為明顯。

(一)東部地區(qū)：流動人口帶來多方面挑戰(zhàn)，城市精細(xì)化治理是難題

東部省市較早進行改革開放和應(yīng)對各種治理問題，是社會治理的先行者。正因如此，中央要求廣東部分省市在營造共建共治共享社會治理格局方面走在全國前列[18]。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和流動人口大量流入是東部省份社會治理的大環(huán)境，這帶來土地、義務(wù)教育等城鄉(xiāng)公共資源共享配置、舊城改造、違建整治、社會治安防治等一系列問題。

1.大規(guī)模流動人口集聚的挑戰(zhàn)

圖1 2016年離開戶口登記地半年以上人口占總?cè)丝诒戎?%)

大規(guī)模流動人口管理是東部省市必須面對的任務(wù)，根據(jù)流動人口特征配備公共資源和創(chuàng)新社會治理始終是東部的難題。2016年，上海、北京、廣東、天津、浙江、福建等省市，住在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道且離開戶籍地半年以上人口數(shù)占比均超過了30%，上海和北京甚至達到了55%和47%(圖1)，這意味著常住人口中一半是外地戶籍人員。以廣東為例，據(jù)省公安廳2018年3月公布的“廣東省流動人口服務(wù)管理工作調(diào)研資料”顯示，作為全國流動人口第一大省，2016年常住人口為1億多人，流動人口4 369萬人，其中來自省外的2 982萬人，省內(nèi)的1 387萬人。居住1年以下的占42.7%，五年以上的占15.4%。廣東外國籍流動人口也很多，每年辦理臨時住宿(含酒店住宿)的有400多萬人次，其中持簽證住宿的10多萬人次，另有“三非”人員1.1萬人次，這使得城市管理更為復(fù)雜。建設(shè)粵港澳國際大灣區(qū)將帶來更多的人口集聚，對政府的社會治理能力提出更高要求。與廣東不同，海南是旅游島，人口流動季節(jié)性特征明顯，治理需求也就不同。

目前，我國流動人口管理主要存在以下問題：(1)人口流向集中給東部城市的公共安全和公共服務(wù)帶來較大挑戰(zhàn)；(2)居住證制度涉及的部門聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，從部門利益出發(fā)影響了管理效率和效果；(3)與居住證制度配套的基本公共服務(wù)均等化主要惠及流動人口中年輕、高學(xué)歷、高收入的優(yōu)勢人群，弱勢群體獲得感不強。這些問題得不到有效解決，就會成為社會矛盾的直接或間接誘因，這樣的例子已不少見。

2.大城市精細(xì)治理難

我國大城市普遍面臨人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境惡化、資源緊張、公共安全事故易發(fā)、城市公共空間管理問題增多等難題。“紅黃藍(lán)幼兒園虐童事件”“11·18北京大興西紅門鎮(zhèn)火災(zāi)”“8·12天津特大火災(zāi)爆炸事故”“外灘踩踏事件”“11·15上海特大火災(zāi)”等一系列事故暴露了我國大城市治理中存在諸多隱患。城市精細(xì)化管理是世界級難題，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子是東部省市不可回避的責(zé)任。

3.社會治理工作的重要性上升

經(jīng)濟發(fā)展推高對社會發(fā)展方面的需求。反過來，社會形勢也更緊密影響經(jīng)濟形勢。正因如此，近年部分東部省份提出要像分析經(jīng)濟形勢一樣分析社會形勢，一手拿經(jīng)濟報表，一手拿平安報表，表明社會治理正在從政府重要議程和百姓民生需求的邊緣走向中心。比如，浙江省委政策研究室自2012年起開展系統(tǒng)的社會形勢分析，按季度向省委省政府報送社會形勢分析材料，省委常委則每隔半年聽取社會形勢報告。福建省社會管理綜合治理委員會辦公室聯(lián)合有關(guān)單位統(tǒng)籌建設(shè)社會穩(wěn)定指數(shù)信息系統(tǒng)，以社情、警情、案情、輿情四個分項指數(shù)為基礎(chǔ)，自動生成全省社會穩(wěn)定指數(shù)及運行圖，基于量化分析對社會穩(wěn)定總體形勢做出分析預(yù)警。

(二)中西部地區(qū)：鄉(xiāng)村治理問題突出，傳統(tǒng)治理力量日漸式微

2017年我國城鎮(zhèn)化率為58.5%，意味著還有41.5%的人口常住農(nóng)村。我國中西部農(nóng)業(yè)省份多，農(nóng)村人口占比高，城市化水平與東部普遍有較大差距(圖2)。鄉(xiāng)村社會治理是社會治理的重要組成，是中西部地區(qū)治理的共同難題，調(diào)查過程中，中部省份對鄉(xiāng)村社會治理的反映更為強烈。

圖2 2016年全國各省(區(qū)、市)城鎮(zhèn)人口比重(%)

1.鄉(xiāng)村的主要社會矛盾在發(fā)生變化當(dāng)前農(nóng)村社會治理面臨很多新情況。

第一，人口流失嚴(yán)重，農(nóng)村治理主體不斷弱化。在快速的城鎮(zhèn)化進程中，2017年全國鄉(xiāng)村人口為57 661萬人，自2010年來的7年間減少了9 452萬人，年均下降1 350萬人，較之2000年則減少了2.3億人，年均下降1 363萬人。2005—2016年間，中西部農(nóng)村人口下降的幅度普遍較大，中部平均下降了23%，西部平均下降了11%(圖3)。從常住人口年齡結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)村社會確實存在一定程度的“空心化”問題。2015年，在我國中西部的寧夏、西藏、山東、安徽、湖南、江西、四川、廣西、河南、貴州等省份，村人口中20～59歲的青壯年人口比重均低于全國平均水平，重慶甚至只有49%(圖4)。鄉(xiāng)村空心化不但影響到村莊的自治，也影響到政策在基層的落實情況。

圖3 2005—2016年各省(區(qū)、市)鄉(xiāng)村人口變動情況(%)

圖4 2015年我國各省(區(qū)、市)人口中20～59歲人口比重(%)

第二，宅基地、土地承包、項目征地、林地收益等方面土地權(quán)益糾紛日趨復(fù)雜，化解難度增大。

第三，社會結(jié)構(gòu)進一步分化，群眾利益訴求更多元。這種分化首先體現(xiàn)為勞動力的轉(zhuǎn)移與就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比已經(jīng)由2000年的50%降到了2010年的37%、2016年的28%，16年間下降了22個百分點，總量由3.6億人分別降到了2.8億人、2.1億人(圖5)。無疑，工資水平的區(qū)域差異是導(dǎo)致勞動力從鄉(xiāng)村向城市、從中西部向東部轉(zhuǎn)移的根本原因，2017年東部城鎮(zhèn)私營單位從業(yè)人員的平均工資為50 592元，遠(yuǎn)高于中部的37 723元、西部的41 242元，也高于東北的34 694元。可以預(yù)計，這種勞動力轉(zhuǎn)移將進一步持續(xù)下去。

第四，生產(chǎn)承包責(zé)任制和大批勞動力進城務(wù)工后，農(nóng)村社會組織程度降低。基層政府服務(wù)、組織、動員能力弱化，村民自治機制難以有效發(fā)揮作用，農(nóng)民自治水平較低，組織農(nóng)民的難度不斷加大。

圖5 2000—2016年我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員和比重

第五，維系社會秩序的鄉(xiāng)村精神日漸消失，造成鄉(xiāng)村社會失范。表現(xiàn)為，一些農(nóng)民與家人感情日益淡漠，家庭觀念淡化，不養(yǎng)父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里等有悖家庭倫理和社會公德的現(xiàn)象增多，家庭穩(wěn)定性變?nèi)鮗19]。

從深層次來看，鄉(xiāng)村治理面臨行政管理和鄉(xiāng)村自治間的矛盾。在合鄉(xiāng)并村的大環(huán)境下，居委會負(fù)責(zé)人實際更多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命，行政色彩較強，過多的政府干預(yù)可能導(dǎo)致自治的不完善，也使農(nóng)村自治組織免費承擔(dān)了來自政府包括各種調(diào)查在內(nèi)的很多非自治職能。鄉(xiāng)村治理中，厘清政府和村民自治組織關(guān)系、積極培育鄉(xiāng)村和農(nóng)民自治組織、提高農(nóng)村社會治理服務(wù)水平成為緊迫任務(wù)。

2.宗族、鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)約治理傳統(tǒng)在丟失

宗族和鄉(xiāng)賢是我國鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)力量，但作用在弱化，其影響是多重的。比如，宗教在一些農(nóng)村發(fā)展很快，在群眾中影響較大；遇突發(fā)公共安全事件時，鄉(xiāng)村社會無法進行快速的應(yīng)急動員。當(dāng)前，部分省份以鄉(xiāng)村振興為契機推行“鄉(xiāng)賢還鄉(xiāng)”工程，吸引退休的鄉(xiāng)賢回農(nóng)村參與社會治理，有關(guān)成效值得關(guān)注。

認(rèn)同產(chǎn)生服膺，鄉(xiāng)村治理依賴?yán)矸ㄈ诤?。使一些基本價值讓農(nóng)民共同接受是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，而村規(guī)民約具有這樣的生命力。從歷史來看，村規(guī)民約多出自宗族的家風(fēng)古訓(xùn)，在繼承中不斷發(fā)展，為大多數(shù)公眾所認(rèn)可，具有一定教化作用。如何進一步發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村社會治理中的作用，協(xié)同發(fā)揮基層黨組織、自治組織以及宗族組織的作用，是實現(xiàn)法治、德治、自治相結(jié)合的重要環(huán)節(jié)。

(三)西部地區(qū)：發(fā)展是首要任務(wù)，文化融合問題突出

發(fā)展和脫貧是當(dāng)前西部地區(qū)的攻堅任務(wù)，是一切工作的統(tǒng)領(lǐng)。同時，由于邊界線長、少數(shù)民族集聚、宗教群體多，文化融合成為西部生產(chǎn)社會秩序和活力的關(guān)鍵。

1.脫貧是當(dāng)務(wù)之急

發(fā)展經(jīng)濟是社會治理的基礎(chǔ)，這在當(dāng)前西部省份表現(xiàn)得尤為突出。2016年，我國西部的廣西、西藏、貴州、云南、甘肅五省的人均GDP不到40 000元，位列各省之末，也遠(yuǎn)低于全國53 935元的水平(圖6)。西部各省中，僅有內(nèi)蒙古、重慶達到全國平均水平。

圖6 2016年我國各省(區(qū)、市)人均GDP情況(元)

從社會救助對象覆蓋面來看，2016年青海、云南、新疆三省區(qū)的城鄉(xiāng)低保和“五?！比丝谡急染^了10%，貴州、西藏、寧夏、廣西、內(nèi)蒙、四川這一比例也均超過了6.5%，這9省區(qū)成為我國吃低保和五保人數(shù)比重最高的地區(qū)(圖7)。

圖7 2016年我國各省、區(qū)、市低保和五保人口比重

這其中，西藏是全國唯一省級集中連片貧困區(qū)，面臨脫貧摘帽和社會治理雙重壓力。由于其經(jīng)濟發(fā)展是短板，與全國差距在持續(xù)拉大，保障就業(yè)及讓大家普遍過上小康生活是緊迫任務(wù)。甘肅省政府決策咨詢?nèi)藛T提出，在民族宗教地區(qū)，許多社會矛盾是經(jīng)濟現(xiàn)象導(dǎo)致的，要徹底解決貧困問題，在發(fā)展中帶動社會治理。貴州是全國貧困程度最深也是貧困人口最多的省份。貴州省政府咨詢系統(tǒng)人員認(rèn)為，各地社會治理的著力點不一樣，貴州必須圍繞“大扶貧”來做，讓老百姓感受到改革的紅利，將矛盾化解在基層。

2.社會問題容易民族化、宗教化、政治化

治國必治邊。西部省份中，云南、西藏、內(nèi)蒙邊境線均超過4 000公里，新疆高達5 600多公里。我國西部許多省份邊境線綿長，沿邊地區(qū)少數(shù)民族跨境而居、反華和宗教勢力滲透、控毒和打擊走私壓力大、艾滋病傳播渠道多元化等都增添了社會治理難度。

西部多數(shù)省份地處民族宗教地區(qū)，吃穿等生活日常事件容易民族化、宗教化，民族宗教事務(wù)又容易政治化，成為西部社會治理的焦點難題。以寧夏為例，現(xiàn)在機關(guān)、學(xué)校食堂基本上都是清真的，全自治區(qū)還有4 000多個清真寺，圍繞這些場所的日常生活事件容易引發(fā)社會事件。

3.文化融合的方式方法有待創(chuàng)新

民族宗教地區(qū)的社會治理本質(zhì)上是文化融合問題，這些地區(qū)社會治理的主要挑戰(zhàn)在意識形態(tài)、文化共建和融合領(lǐng)域。以語言為例，新疆有13個少數(shù)民族，維吾爾族超過50%，南疆更高達85%左右。在南疆農(nóng)村，除了鄉(xiāng)黨委書記配一個漢族秘書外，其他主要是少數(shù)民族人口，語言不通成為開展社會治理工作的重要障礙。

文化融合的方式方法直接影響治理效果。在貴州黔東南州，當(dāng)?shù)亟o予場地和勞務(wù)支持，鼓勵和引導(dǎo)“寨老”繼續(xù)發(fā)揮作用，對違反“榔規(guī)”的居民處以三個(米、酒、肉)120斤的傳統(tǒng)處罰，有效預(yù)防了很多社會矛盾。而在西部的另外一些地區(qū)，由于沒有充分發(fā)揮法治的作用，飲食等日常生活問題被復(fù)雜化，致使社會矛盾難以得到有效治理。

應(yīng)當(dāng)看到，在中央自上而下系列理論和制度創(chuàng)新指引下，地方結(jié)合自身特征和重點社會治理問題，自下而上進行了多樣化的區(qū)域性社會治理創(chuàng)新探索。聚焦于“陌生人社會”，東部地區(qū)注重以民生帶治理、以治理惠民生、建設(shè)誠信體系，發(fā)揮社會組織作用，依托有利條件在基層積極探索多元共治機制，并通過基層體制改革、現(xiàn)代技術(shù)、專項運動等綜合手段推動城市治理精細(xì)化。聚焦于鄉(xiāng)村治理，中部省份重視對鄉(xiāng)約和鄉(xiāng)賢的引導(dǎo)，將其作為推動基層社會治理的重要抓手，同時針對社會矛盾的變化推出法律顧問等形式的送法下鄉(xiāng)，適應(yīng)社會治理的環(huán)境變化。西部省份圍繞核心工作，正致力于將脫貧攻堅作為解決民生問題、提升干群關(guān)系、贏得社會信任的重要渠道，形成社會治理的良好基礎(chǔ)。針對農(nóng)村空心化、居民依賴性強、居住分散等問題，部分西部省份圍繞發(fā)展這一要務(wù)積極打造利益和契約共同體，建立起多主體責(zé)任，同時依托大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，引領(lǐng)社會治理的趕超實踐，取得了較好的效果。

四、創(chuàng)新我國社會治理的政策建議

自十六屆四中全會首次提出“社會建設(shè)”，到十七大提出“四位一體”建設(shè)，到十八大的“五位一體”總體布局，整個社會治理體系被納入國家治理體系，我國社會治理的機遇前所未有，取得了較大成就，但挑戰(zhàn)實實在在，任務(wù)艱巨繁重?；谏鲜龉残詥栴}與區(qū)域特征分析，我們提出如下建議：

第一，以認(rèn)同為基礎(chǔ)、以民生為本、以促參與為關(guān)鍵，構(gòu)建本土化的社會治理體系。一是以文化認(rèn)同為基礎(chǔ)。充分發(fā)揮好社會主義核心價值觀的認(rèn)同整合作用，形成國民共同的社會理想；引導(dǎo)從社區(qū)到省自下而上建立不同層級的共同價值觀體系，積極引導(dǎo)傳統(tǒng)文化發(fā)揮治理作用。二是以民生為本。在核心價值觀的大框架下，扎扎實實把民生工作做好，使社會治理有比較堅實的基礎(chǔ)。三是以促參與為關(guān)鍵。加強制度建設(shè)，充分激發(fā)社會組織活力，把公民的積極性調(diào)動起來，把群眾自治機制發(fā)揮好，落實多方參與的體制。

第二，堅持問題導(dǎo)向，聚焦社會治理重點難點領(lǐng)域。要重點關(guān)注流動人口、鄉(xiāng)村空心化、土地征收、房屋拆遷、醫(yī)療糾紛等風(fēng)險集中領(lǐng)域。治理創(chuàng)新的突破口宜優(yōu)化組合，兼顧黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與與法治保障，推動德治、法治和自治的聯(lián)動發(fā)展。跟蹤關(guān)注和科學(xué)評估村務(wù)契約化管理、大數(shù)據(jù)引用、社區(qū)議事會等重要機制探索。

第三，堅持因地制宜、百花齊放、有條件推廣。各個地區(qū)的問題和社會基礎(chǔ)不一，社會治理創(chuàng)新應(yīng)因地制宜、百花齊放。要繼續(xù)合理應(yīng)用現(xiàn)代化信息手段，積極推進平安中國建設(shè)，最大程度增加社會和諧因素、激發(fā)社會活力。避免先進經(jīng)驗水土不服，不要急于復(fù)制，在充分評估基礎(chǔ)上有條件推廣。

第四，東部要穩(wěn)步推進居住證制度改革和治理信用化、人性化。在流動人口治理方面要落實十八屆三中全會和十九大有關(guān)精神，加快推進居住證制度的實施，穩(wěn)步推進基本公共服務(wù)對常住人口要全覆蓋；依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，突出誠信體系建設(shè)，提升流動人口管理服務(wù)水平；要有意識吸收國際大城市治理及自身經(jīng)驗教訓(xùn)，合理規(guī)劃，做好預(yù)案，促進參與，及時公開，提升治理人性化水平。

第五，中西部要堅持開眼，促進跨地區(qū)學(xué)習(xí)。江蘇、浙江、上海等發(fā)達地方積極孵化社會組織，提供專業(yè)治理方法培訓(xùn)，發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟吸引農(nóng)村人口回流，實現(xiàn)鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用的新形式，對于后發(fā)中西部都是有益啟示，應(yīng)引導(dǎo)跨地區(qū)的交流借鑒。

第六，西部民族宗教地區(qū)要加強自治、發(fā)揚德治、合理管制。加強自治力度，把政策思考的著力點放在加強民族自治上，探索符合地方實際的政策，有效引導(dǎo)傳統(tǒng)民族自治文化作用的發(fā)揮，實現(xiàn)法治、德治和自治的結(jié)合；利用發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)的天然優(yōu)勢，盡快出臺大數(shù)據(jù)使用管理有關(guān)規(guī)范，提升合理管制水平，實現(xiàn)智能治理的彎道超車；堅持社會治理與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，依托脫貧了解矛盾、解決問題，在共同發(fā)展中實現(xiàn)共建共治共享。