中國(guó)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建與應(yīng)用

方 芳，宗慶慶，郭 峰，王瑤佩

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433)

一、引 言

2008年后，受全球金融危機(jī)的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也隨之進(jìn)入放緩換擋時(shí)期。中央政府開(kāi)始推行刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃，各級(jí)地方政府開(kāi)始充分利用所屬融資平臺(tái)進(jìn)行投融資，直接導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模迅速增長(zhǎng)。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告(2013年32號(hào))，2013年中央和地方債務(wù)余額為20.7億元，約是2010年的兩倍。這一結(jié)果引發(fā)中央政府和社會(huì)對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題的高度重視。在此背景下，國(guó)務(wù)院2013年之后連續(xù)發(fā)文鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投資，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式因而擁有了更廣闊的應(yīng)用前景。2014年以來(lái)，PPP進(jìn)入了新的發(fā)展階段，并掀起新的高潮。PPP主管部門(mén)也相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章文件，逐步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理，其中PPP項(xiàng)目及時(shí)、完善的信息公開(kāi)是規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。

中國(guó)PPP信息公開(kāi)的制度建設(shè)史最早可以回溯到2007中國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開(kāi)條例》，該條例的頒布為后續(xù)各政府部門(mén)信息公開(kāi)工作奠定了基礎(chǔ)，也是各部門(mén)發(fā)布的相關(guān)政策文件的主要法規(guī)依據(jù)。在擁有了PPP綜合信息平臺(tái)的技術(shù)支撐之后，中國(guó)加快了建設(shè)PPP信息公開(kāi)規(guī)范性的政策指引。2016年10月，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息公開(kāi)暫行管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》。通過(guò)對(duì)收到的意見(jiàn)逐條分析并召集業(yè)內(nèi)專(zhuān)家、學(xué)者進(jìn)行研討后，2017年1月23日財(cái)政部金融司正式頒布《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》(財(cái)金〔2017〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)1號(hào)文)，明確PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的責(zé)任主體，細(xì)化了公開(kāi)內(nèi)容、時(shí)點(diǎn)和方式，確保及時(shí)充分披露入庫(kù)PPP項(xiàng)目的基本情況、實(shí)施方案、評(píng)價(jià)論證報(bào)告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同等關(guān)鍵信息，并要求示范項(xiàng)目率先公開(kāi)，確保項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)作，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。同年11月財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的具體方式。

綜上，PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)工作取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，同時(shí)也要深入剖析需要進(jìn)一步完善的內(nèi)容，而這些研究的前提是需要構(gòu)建一個(gè)相對(duì)科學(xué)完備的信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系。本文旨在通過(guò)編制指數(shù)的方式，對(duì)我國(guó)2017年P(guān)PP市場(chǎng)的信息公開(kāi)工作進(jìn)行評(píng)估，國(guó)內(nèi)同類(lèi)研究目前還比較缺乏。理論上講，整個(gè)PPP市場(chǎng)的信息公開(kāi)程度，還包括項(xiàng)目管理方式的公開(kāi)、政策文件的公開(kāi)、項(xiàng)目各參與方的信息公開(kāi)，如目前已有的PPP專(zhuān)家?guī)?、機(jī)構(gòu)庫(kù)等當(dāng)中包含的信息。但囿于數(shù)據(jù)可得性等原因，這里的PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)僅指各責(zé)任主體(主管部門(mén)、政府授權(quán)合作方、社會(huì)資本方、中介機(jī)構(gòu)等)對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的程度。即一個(gè)地區(qū)或一個(gè)行業(yè)的PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)程度(或PPP信息透明度)主要基于該地區(qū)和該行業(yè)每個(gè)PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)程度平均得到。截至2017年底，PPP綜合信息平臺(tái)收錄管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共計(jì)14 424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元，同比增幅分別為28.1%、34.8%，其中管理庫(kù)7 137個(gè)，是本文重點(diǎn)分析對(duì)象。分省來(lái)看，PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)一定的地區(qū)集中度。圖1列出了2017年12月末的管理庫(kù)項(xiàng)目投資額對(duì)比情況。

圖1 2017年12月末PPP項(xiàng)目投資額地域分布

嚴(yán)謹(jǐn)、公正的市場(chǎng)透明度評(píng)估絕非易事，有賴(lài)于評(píng)估方法的科學(xué)性以及評(píng)估樣本的準(zhǔn)確界定。具體到這項(xiàng)研究，就體現(xiàn)在PPP市場(chǎng)透明度指標(biāo)體系和指數(shù)編制方法的設(shè)計(jì)上。本文首次編制了一套“中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)”，并運(yùn)用這套指數(shù)對(duì)截至2017年12月31日進(jìn)入管理庫(kù)中的6 962個(gè)項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作進(jìn)行了詳細(xì)評(píng)估。在指數(shù)的合成過(guò)程中，本文采用了層次分析法和專(zhuān)家打分法相結(jié)合的方法，對(duì)不同的具體指標(biāo)，按照專(zhuān)家對(duì)其重要程度的判定，設(shè)置了不同的分值；而在分指數(shù)合成總指數(shù)當(dāng)中，則采用了同類(lèi)指數(shù)編制過(guò)程中常用的層次分析法，保證了指數(shù)編制方法的可靠性。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)際上PPP或類(lèi)似項(xiàng)目的信息公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)PPP信息公開(kāi)工作的重要參考。目前國(guó)際上關(guān)于此類(lèi)研究的文獻(xiàn)不多。根據(jù)作者查閱的結(jié)果來(lái)看，僅有的少數(shù)幾篇關(guān)于PPP信息公開(kāi)的相關(guān)文獻(xiàn)主要講了兩點(diǎn)：一是關(guān)于PPP信息披露的方式，二是關(guān)于PPP信息公開(kāi)應(yīng)該包含哪些內(nèi)容的討論。世界銀行報(bào)告[1]中指出，PPP披露框架需要根據(jù)披露的目標(biāo)和動(dòng)因來(lái)設(shè)計(jì)?！豆残畔⒔涣髡摺肥莵喼揲_(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的一項(xiàng)基本政策，明確提出了群眾具有知曉亞洲開(kāi)發(fā)銀行政府采購(gòu)類(lèi)業(yè)務(wù)信息的權(quán)利，并不斷擴(kuò)大面向公眾發(fā)布的相關(guān)信息的范圍[2]。在國(guó)家層面，政府為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的PPP在實(shí)施過(guò)程中不免會(huì)受到司法體系的影響，因此，PPP信息披露的驅(qū)動(dòng)因素在各國(guó)有不同的體現(xiàn)。從典型國(guó)家的情況歸總來(lái)看，主要的因素有四個(gè)：反腐敗、增加私人部門(mén)的參與度、增強(qiáng)政府公信力和確保物有所值[1]。世界銀行也曾對(duì)11個(gè)國(guó)家的PPP項(xiàng)目信息進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研和歸納，研究發(fā)現(xiàn)這11個(gè)國(guó)家盡管在信息披露的內(nèi)容上存在著主動(dòng)披露與被動(dòng)披露的差別，但他們采用的信息公開(kāi)的方式卻是一致的。除了信息公開(kāi)的方式，世界銀行報(bào)告也提出敏感信息的概念，認(rèn)為敏感信息在政府與社會(huì)資本談判的過(guò)程中往往會(huì)對(duì)政府的談判地位產(chǎn)生影響。因此，如何界定敏感信息，如何確定敏感信息的公開(kāi)方式和相應(yīng)的保密措施，將會(huì)是信息公開(kāi)制度研究中關(guān)鍵的內(nèi)容[3]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于PPP信息公開(kāi)的研究文獻(xiàn)則更少，主要集中在兩方面：一是國(guó)外實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒方面，二是闡述PPP項(xiàng)目公開(kāi)的意義及制度建設(shè)描述方面。賈英姿和張志波[4]發(fā)現(xiàn)各個(gè)國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的內(nèi)容和程度要求不盡相同，在有自由信息法案(Freedom ofInformation Act)的國(guó)家，涉及公眾利益的信息披露往往會(huì)有清晰的規(guī)定，而那些沒(méi)有相關(guān)信息公開(kāi)法律的國(guó)家，或是其相關(guān)法律并未涉及PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)要求的國(guó)家，往往會(huì)在與PPP有關(guān)的法律和政策補(bǔ)足其疏漏的規(guī)定和要求。在國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃指導(dǎo)下，財(cái)政部于2015年開(kāi)始建設(shè)政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)。PPP信息公開(kāi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)的信息公開(kāi)進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)，各國(guó)的信息披露框架各有不同，在借鑒時(shí)應(yīng)充分考慮本國(guó)自身的特色，因地制宜地制定適合中國(guó)PPP信息公開(kāi)的發(fā)展道路。陳賀陽(yáng)[5]在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)當(dāng)利用中國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的運(yùn)行，構(gòu)建中國(guó)政府采購(gòu)的質(zhì)疑投訴機(jī)制，建立完整的報(bào)價(jià)體系和信息公告制度。但該文并沒(méi)有提及具體如何構(gòu)建PPP信息平臺(tái)的透明化。焦小平[6]指出，我國(guó)PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力前進(jìn)的重要力量。武文卿[7]認(rèn)為，PPP的信息披露需要?jiǎng)?chuàng)新，做到定期披露、全面披露和多方式披露。汪才華[8]主要考察了我國(guó)PPP專(zhuān)家?guī)斓慕F(xiàn)狀，認(rèn)為專(zhuān)家?guī)煸谛畔⒐_(kāi)方面還存在著專(zhuān)家?guī)烀Q(chēng)不一、權(quán)責(zé)模糊的特點(diǎn)，在信息透明度方面還有待改進(jìn)。肖光睿[9]則提出，在信息平臺(tái)進(jìn)行構(gòu)建時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)項(xiàng)目履約過(guò)程中的進(jìn)度報(bào)告、績(jī)效報(bào)告和第三方外部監(jiān)測(cè)報(bào)告以及最終的項(xiàng)目完工報(bào)告進(jìn)行相應(yīng)披露。

三、指標(biāo)體系與計(jì)算方法

(一)指標(biāo)體系構(gòu)建

評(píng)估PPP市場(chǎng)的信息公開(kāi)現(xiàn)狀，首要的依據(jù)就是相關(guān)政策文件，1號(hào)文的政策細(xì)則是設(shè)計(jì)PPP市場(chǎng)透明度指標(biāo)體系時(shí)最主要的依據(jù)?？紤]到數(shù)據(jù)來(lái)源的一致性，本文選擇PPP信息平臺(tái)系統(tǒng)作為主要數(shù)據(jù)來(lái)源，將分析對(duì)象限定在至少已經(jīng)進(jìn)入準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目，即已經(jīng)進(jìn)入管理庫(kù)當(dāng)中的項(xiàng)目。此外，剔除個(gè)別無(wú)法查詢(xún)到的項(xiàng)目，最終納入分析對(duì)象的樣本共計(jì)6 962個(gè)。本文以PPP中心網(wǎng)站可獲取數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)①財(cái)政部PPP中心也向我們直接提供了部分?jǐn)?shù)據(jù)，作者在此表示感謝。，同時(shí)參考2017年1號(hào)文中的要求來(lái)篩選及獲取指標(biāo)，并對(duì)其進(jìn)行歸類(lèi)。經(jīng)過(guò)整理，指標(biāo)體系共包含81個(gè)指標(biāo)字段，其中有12個(gè)指標(biāo)因?yàn)榉N種原因未納入本年度的透明度指標(biāo)體系，因而評(píng)估2017年中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度共包括了69個(gè)指標(biāo)字段，對(duì)其進(jìn)行逐個(gè)提取，包括網(wǎng)站直接閱讀提取和下載PDF文件閱讀提取等方式。沒(méi)有納入的字段主要包括以下幾種情形：(1)部分指標(biāo)不是對(duì)所有項(xiàng)目均適用。如“設(shè)計(jì)文件及批復(fù)文件”“項(xiàng)目采購(gòu)階段調(diào)整、更新的政府方授權(quán)文件”“增減資情況”等，不屬于強(qiáng)制披露的范圍；(2)缺失判斷是否進(jìn)入適時(shí)披露的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。部分指標(biāo)披露時(shí)點(diǎn)的要求為事件發(fā)生次年4月30日之前，由于不知道是否發(fā)生了該事件、或發(fā)生的時(shí)間，如執(zhí)行階段的多個(gè)指標(biāo)：“項(xiàng)目公司成本監(jiān)審情況”“PPP合同修訂協(xié)議或補(bǔ)充協(xié)議”，等等。這些指標(biāo)暫時(shí)也無(wú)法納入評(píng)估范圍；(3)無(wú)信息時(shí)無(wú)法判斷相關(guān)事件是否發(fā)生。對(duì)于臨時(shí)性重大事項(xiàng)，如“重大違約及履約擔(dān)保的提取情況，對(duì)公眾投訴的處理情況等”，要求10日內(nèi)公開(kāi)，但相關(guān)信息沒(méi)有披露時(shí)，無(wú)法判斷該事件究竟是沒(méi)有發(fā)生，還是發(fā)生了沒(méi)有披露，因此暫時(shí)也無(wú)法納入評(píng)估范圍。

根據(jù)1號(hào)文的要求，PPP項(xiàng)目的有些信息應(yīng)該即時(shí)公開(kāi)，而有些信息則可以適時(shí)公開(kāi)。按照1號(hào)文的規(guī)定，多數(shù)適時(shí)公開(kāi)都是指“進(jìn)入執(zhí)行階段的6個(gè)月內(nèi)公開(kāi)”，因而本文選擇2017年6月底進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目作為適時(shí)公開(kāi)的分析對(duì)象，這樣對(duì)于在2017年6月底之前已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目，如果在截止2017年12月31日仍沒(méi)公開(kāi)對(duì)應(yīng)的信息，就可以判定該項(xiàng)目沒(méi)有“適時(shí)”公開(kāi)相應(yīng)信息。

經(jīng)處理，即時(shí)公開(kāi)信息對(duì)應(yīng)的研究樣本和適時(shí)公開(kāi)信息對(duì)應(yīng)的研究樣本量出現(xiàn)了差異。具體而言，截至2017年12月底進(jìn)入管理庫(kù)的總樣本(排除信息缺失的少量樣本后)有6 962個(gè)，這些樣本都可以作為即時(shí)公開(kāi)透明度的評(píng)估樣本；但在2017年6月底以前進(jìn)入執(zhí)行階段的樣本僅1 996個(gè)，這些樣本將被作為適時(shí)公開(kāi)透明度的評(píng)估對(duì)象。對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目而言，有些項(xiàng)目同時(shí)包含了即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)的信息，有些項(xiàng)目則僅包含即時(shí)公開(kāi)的信息，無(wú)法放在一個(gè)框架下來(lái)評(píng)估。因此，對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目的信息透明度而言，PPP信息透明度指數(shù)就包含了兩個(gè)獨(dú)立的指標(biāo)：一個(gè)為即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，另一個(gè)是適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)。不過(guò)為了方便后續(xù)在地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域等類(lèi)別層面上對(duì)PPP市場(chǎng)的透明度進(jìn)行評(píng)估分析，在總指數(shù)計(jì)算上，本文將通過(guò)層次分析法對(duì)即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)進(jìn)行賦權(quán)，在省份、行業(yè)等層面上合成一個(gè)PPP市場(chǎng)透明度的總指數(shù)。

即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)均包括分階段指數(shù)和具體指標(biāo)兩個(gè)層次。這是由PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)進(jìn)程決定的，主要分為以下五個(gè)階段：識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段和移交階段。中國(guó)的PPP項(xiàng)目目前還沒(méi)有進(jìn)入移交階段的項(xiàng)目，因此無(wú)論是即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)還是適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，都暫不包含此階段。此外，適時(shí)公開(kāi)的指標(biāo)，執(zhí)行階段也缺少合適的指標(biāo)字段，因此適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)也不包含執(zhí)行階段的信息。最終，即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)包含識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段和執(zhí)行階段四個(gè)階段，適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)則包含識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段和采購(gòu)階段三個(gè)階段。見(jiàn)圖2。

即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的具體指標(biāo)體系則分別如表1和表2所示。

圖2 PPP透明度指數(shù)指標(biāo)體系層級(jí)圖

表1 PPP即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)指標(biāo)體系

續(xù)表1

表2 PPP適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)指標(biāo)體系

(二)指數(shù)計(jì)算方法

在使用多維指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)過(guò)程中，權(quán)重大小將直接影響評(píng)估結(jié)論。依據(jù)權(quán)重計(jì)算方法的不同，一般可分為主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法兩類(lèi)。其中主觀賦權(quán)法主要依據(jù)專(zhuān)家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主觀判斷而得到，如層次分析法(The Analytic Hierarchy Process，AHP)、專(zhuān)家打分法等，這類(lèi)方法能納入權(quán)威專(zhuān)家對(duì)不同指標(biāo)之間的相對(duì)重要程度的考量，但略顯不夠客觀。客觀賦權(quán)法則是依據(jù)各指標(biāo)的具體數(shù)值計(jì)算而得到，它不依賴(lài)于人的主觀判斷，因此客觀性較強(qiáng)，但不一定能科學(xué)反映不同指標(biāo)之間的相對(duì)重要程度，也不一定能滿(mǎn)足決策者的主觀要求，這類(lèi)方法的代表有主成分分析法和變異系數(shù)法等。主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法各有優(yōu)劣，本文采用主觀賦權(quán)與客觀賦權(quán)相結(jié)合的方法來(lái)確定權(quán)重。在計(jì)算各準(zhǔn)則層指標(biāo)對(duì)上層目標(biāo)的權(quán)重時(shí)，使用層次分析法這一主觀賦權(quán)方法；在計(jì)算各具體指標(biāo)對(duì)上一層準(zhǔn)則層的權(quán)重時(shí)，同時(shí)考慮了屬于客觀賦權(quán)法的變異系數(shù)法和屬于主觀賦權(quán)法的專(zhuān)家打分法。

1.層次分析法

層次分析法是一種系統(tǒng)分析與決策的綜合評(píng)價(jià)方法，它可以較合理地解決定性問(wèn)題定量化的處理過(guò)程。參考謝忠秋[10]改進(jìn)的層次分析法，本文實(shí)施如下步驟：

第一步，建立層次結(jié)構(gòu)模型，本文的層級(jí)結(jié)構(gòu)模型如圖2所示。第二步，構(gòu)建判定矩陣。根據(jù)構(gòu)建的PPP項(xiàng)目透明度層級(jí)示意圖，共涉及兩個(gè)分類(lèi)指數(shù)，因此涉及三個(gè)判定矩陣，分別是總指數(shù)判定矩陣、即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)判定矩陣和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)判定矩陣。第三步，計(jì)算判定矩陣的最大特征值及其特征向量。第四步，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。如若通過(guò)，進(jìn)行第五步，計(jì)算權(quán)重向量。將通過(guò)一致性檢驗(yàn)的判定矩陣最大特征值所對(duì)應(yīng)的特征向量進(jìn)行歸一化，即可得到該層各因素對(duì)上層因素的權(quán)重大小。

根據(jù)這一方法，我們專(zhuān)門(mén)組織了PPP市場(chǎng)透明度指標(biāo)體系研討會(huì)，邀請(qǐng)了包括高校學(xué)者代表(3位)、政府主管部門(mén)代表(3位)、社會(huì)資本方代表(3位)以及中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)代表(2位)在內(nèi)的共11位業(yè)內(nèi)權(quán)威專(zhuān)家進(jìn)行三個(gè)判定矩陣的填寫(xiě)，并隨后通過(guò)前文所述的層次分析法計(jì)算出各階段的具體權(quán)重，最后求得不同專(zhuān)家所賦權(quán)重的平均數(shù)①限于篇幅，專(zhuān)家判定矩陣表略去，感興趣的讀者可向作者索取。。表3則給出了根據(jù)專(zhuān)家判定矩陣計(jì)算出的權(quán)重表。其中，即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)方面，識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段和執(zhí)行階段的分指數(shù)在合成即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)時(shí)的權(quán)重分別為0.19、0.19、0.4和0.22；適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)方面，識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段和采購(gòu)階段等分指數(shù)在合成適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的權(quán)重分別為0.25、0.30和0.45；而在將適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)加總成PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)時(shí)，根據(jù)專(zhuān)家填寫(xiě)的判定矩陣計(jì)算出兩者的權(quán)重分別是0.61和0.39。

表3 專(zhuān)家判定矩陣權(quán)重表

2.具體指標(biāo)權(quán)重計(jì)算方法

前文依據(jù)層次分析法確定了中間各層級(jí)相對(duì)其上一層級(jí)的權(quán)重大小，還需要確定最下層(即各具體指標(biāo))對(duì)其上一層的權(quán)重大小，對(duì)此，本文采用了兩種方法：專(zhuān)家打分法和變異系數(shù)法。采用專(zhuān)家打分法時(shí)，將不同的具體指標(biāo)劃分為“一般”“重要”和“特別重要”三種程度，分別用1分、2分和3分來(lái)表示，然后交由專(zhuān)家對(duì)不同的指標(biāo)進(jìn)行賦分。數(shù)值越高，代表該具體指標(biāo)相對(duì)越重要。這里同樣邀請(qǐng)了包括高校學(xué)者代表、政府主管部門(mén)代表、社會(huì)資本方代表以及中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)代表在內(nèi)的共11專(zhuān)家進(jìn)行打分①根據(jù)指數(shù)計(jì)算的具體結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)專(zhuān)家打分法和變異系數(shù)法計(jì)算得到的透明度指數(shù)具有很大的相似性，相關(guān)系數(shù)非常高，達(dá)到0.9左右。雖然得分上有差別，但兩種方法得到的排名非常一致，表明本文的分析結(jié)果具有很強(qiáng)的穩(wěn)健性。限于篇幅，本文后面并沒(méi)有報(bào)告變異系數(shù)法計(jì)算的透明度指數(shù)。此外，專(zhuān)家打分賦值的具體結(jié)果也略去。感興趣的讀者可向作者索取。。

3.指數(shù)合成計(jì)算過(guò)程②在計(jì)算總指數(shù)時(shí)，某些項(xiàng)目沒(méi)有完整的五個(gè)業(yè)務(wù)階段，此時(shí)我們通過(guò)權(quán)重歸一化使得相對(duì)權(quán)重保持一致。比如在即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的計(jì)算中，識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)和執(zhí)行四個(gè)階段的權(quán)重分別為0.19、0.19、0.4和0.22，但某個(gè)項(xiàng)目只有前三個(gè)階段，那么這三個(gè)階段的權(quán)重就分別為：識(shí)別階段0.244；準(zhǔn)備階段0.244；采購(gòu)階段0.512。

在多指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)中，合成是指通過(guò)一定的計(jì)算方法將多個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值綜合到一起，得到一個(gè)整體性的評(píng)價(jià)。本文選用了加權(quán)算術(shù)平均合成模型。具體而言，首先通過(guò)網(wǎng)站讀取方式獲取各個(gè)具體指標(biāo)的披露情況并賦值(共四種可能的取值，分別是1代表公開(kāi)且無(wú)明顯造假行為；0代表沒(méi)有公開(kāi)；0.5代表部分公開(kāi)；-1代表“虛假”公開(kāi))；之后根據(jù)專(zhuān)家打分法或變異系數(shù)法再將這些具體指標(biāo)的得分加總，計(jì)算出某個(gè)階段(比如適時(shí)公開(kāi)的識(shí)別階段等)的得分率(百分制)；隨后，在此基礎(chǔ)上再根據(jù)層次分析法得出的權(quán)重，將不同階段的分指數(shù)合成為即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)或適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)；最后，對(duì)即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)按照層次分析法得出的權(quán)重進(jìn)行加權(quán)，計(jì)算出PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)。

四、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的運(yùn)用和分析

本文運(yùn)用前面構(gòu)建的信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系來(lái)評(píng)估截止2017年12月31日財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫(kù)中的所有項(xiàng)目的信息公開(kāi)狀況。評(píng)價(jià)體系中共包含69個(gè)指標(biāo)字段，基本來(lái)自財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站。在這些指標(biāo)的構(gòu)建中，對(duì)42個(gè)直接從網(wǎng)站或PPP中心獲取的數(shù)據(jù)，直接對(duì)其進(jìn)行0和1的賦值，即某項(xiàng)目公布了該項(xiàng)指標(biāo)，就給1分，沒(méi)有公布這些指標(biāo)就給0分。而對(duì)于從PPP中心網(wǎng)站上人工采集的指標(biāo)，將對(duì)其進(jìn)行更加細(xì)化的打分：完整公布該指標(biāo)信息，賦1分；部分公布為0.5分；沒(méi)有公布為0分；顯示公開(kāi)了該信息但虛假或錯(cuò)誤上傳的文件(比如上傳一個(gè)空白或虛假的PDF附件)，則設(shè)為-1分，以示“懲戒”。

(一)全國(guó)指數(shù)分析結(jié)果

1.基本情況

計(jì)算得到各指標(biāo)的具體得分后，計(jì)算出的某個(gè)PPP項(xiàng)目在某階段的得分率(標(biāo)準(zhǔn)化為100)，也就是透明度指數(shù)在該階段的分指數(shù)。以適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)當(dāng)中的識(shí)別階段為例進(jìn)行說(shuō)明，這個(gè)階段包含四個(gè)信息，分別為：“物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告及批復(fù)附件”“財(cái)政承受能力論證報(bào)告及批復(fù)附件”“新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目建議書(shū)及批復(fù)文件”“可行性研究報(bào)告及批復(fù)文件”。這四個(gè)指標(biāo)在專(zhuān)家評(píng)分過(guò)程中分別得分為3分、3分、2.333分和2.667分，這樣，在適時(shí)公開(kāi)的識(shí)別階段總分就是11分。假如某個(gè)項(xiàng)目在識(shí)別階段四個(gè)指標(biāo)的信息公開(kāi)中分別被判定為1(完全公開(kāi))、0.5(部分公開(kāi))、0(未公開(kāi))和-1(“虛假”公開(kāi))，那么該項(xiàng)目在識(shí)別階段的得分率就為[1×3+0.5×3+0×2.333+(-1)×2.667]/11×100＝16.7。這個(gè)16.7即為該項(xiàng)目在適時(shí)公開(kāi)階段的透明度分指數(shù)。同理即可得到即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)各個(gè)階段的透明度分指數(shù)。

表4是即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的不同階段的分指數(shù)，從中可以看出，在6 962個(gè)即時(shí)公開(kāi)透明度評(píng)估對(duì)象當(dāng)中，識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段和執(zhí)行階段，分別平均得分為81.81、63.82、41.49和59.12分。相對(duì)而言，在識(shí)別階段和準(zhǔn)備階段，PPP項(xiàng)目信息披露相對(duì)較為理想，采購(gòu)階段和執(zhí)行階段的信息公開(kāi)則相對(duì)差一些。表4當(dāng)中也給出了各個(gè)階段透明度指數(shù)的最大值和最小值，可以看出一些信息公開(kāi)較好的項(xiàng)目，在某些階段得分可以達(dá)到100分，但一些信息公開(kāi)工作不到位的項(xiàng)目，在某階段的得分可能出現(xiàn)負(fù)分。

關(guān)注這些“異?！表?xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行特別處理，是希望這樣能夠敦促相關(guān)責(zé)任部門(mén)盡快改進(jìn)這些方面的工作，補(bǔ)齊短板，推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理。不過(guò)，相對(duì)而言，本文更關(guān)注大多數(shù)項(xiàng)目的信息公開(kāi)情況，因?yàn)榇蠖鄶?shù)項(xiàng)目的信息透明度指數(shù)結(jié)果才代表了整個(gè)PPP市場(chǎng)的信息透明程度。表4給出了不同階段透明度分指數(shù)的25%和75%兩個(gè)分位數(shù)對(duì)應(yīng)的具體數(shù)值。從中可以看出，在識(shí)別階段，75%的項(xiàng)目透明度指數(shù)超過(guò)66.44，相對(duì)而言較為理想，但對(duì)于采購(gòu)階段，則有25%的項(xiàng)目指數(shù)在12.69之下。這或許說(shuō)明PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的有關(guān)責(zé)任人，對(duì)公開(kāi)采購(gòu)階段的信息，相對(duì)而言較為抵觸。

表4 不同階段的即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)

表5則是不同階段的適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，從中可以看出，在1 996個(gè)適時(shí)公開(kāi)透明度評(píng)估對(duì)象當(dāng)中，識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段的結(jié)果分別為56.05、91.45和71.27分。相對(duì)而言，識(shí)別階段較差，而準(zhǔn)備階段和采購(gòu)階段信息公開(kāi)工作較為理想，主要是因?yàn)樵谧R(shí)別階段的適時(shí)公開(kāi)信息當(dāng)中，需要公開(kāi)的主要信息包括物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政可承受能力論證報(bào)告等幾個(gè)核心文件，對(duì)于這些文件，一些項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作做的不太理想。

從不同階段適時(shí)公開(kāi)透明度分指數(shù)的25%和75%分位數(shù)中，可以看出在適時(shí)公開(kāi)的信息當(dāng)中，準(zhǔn)備階段和采購(gòu)階段的大部分項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作都較好，其中，至少有75%的適時(shí)公開(kāi)準(zhǔn)備階段分指數(shù)為100分。而適時(shí)公開(kāi)的識(shí)別階段則較差，25%的項(xiàng)目在適時(shí)公開(kāi)的識(shí)別階段的指數(shù)不足39.4。因此，如果想提高PPP項(xiàng)目適時(shí)公開(kāi)信息的整體透明度，可以將焦點(diǎn)主要集中于物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政可承受能力論證報(bào)告等幾個(gè)核心報(bào)告的規(guī)范、完整披露上，相信補(bǔ)齊短板后能讓適時(shí)公開(kāi)透明度大幅上升。

表5 不同階段的適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)

在得到各階段的透明度指數(shù)后，就可以根據(jù)前文介紹的層次分析法得到的各階段分指數(shù)的權(quán)重，分別合成即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)。表6即為即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的總體情況。從中可以看出，即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)平均結(jié)果分別為57.44和73.52，PPP項(xiàng)目在適時(shí)公開(kāi)指標(biāo)的信息披露工作要強(qiáng)于即時(shí)公開(kāi)。當(dāng)然，這里需要謹(jǐn)慎的是，這兩個(gè)指數(shù)包含的樣本量有很大不同，并不適合直接比較。

表6 即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)

最后，在得到即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)之后，在全國(guó)平均意義上，還可以根據(jù)層次分析法計(jì)算得到的即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)合成總指數(shù)時(shí)的權(quán)重，進(jìn)而合成全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)。具體而言，截止2017年12月底，全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)為63.71(57.44×0.61+73.52×0.39)。圖3是全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)、即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)、適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，以及各階段透明度分指數(shù)的平均結(jié)果分布。

圖3 全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)及各階段指數(shù)

2.進(jìn)一步分析：示范項(xiàng)目與非示范項(xiàng)目對(duì)比

根據(jù)上文的分析，全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)實(shí)際上是由全國(guó)6 000多個(gè)PPP項(xiàng)目的透明度指數(shù)平均而得到的。正如在上文我們所看到的，全國(guó)PPP項(xiàng)目透明度平均結(jié)果可能掩蓋了不同項(xiàng)目之間的巨大差異。圖4顯示，示范項(xiàng)目的透明度指數(shù)明顯比非示范項(xiàng)目要高出一截，且無(wú)論是透明度總指數(shù)，還是即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)、適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，以及各階段透明度分指數(shù)上，也全都是示范項(xiàng)目指數(shù)明顯高出非示范項(xiàng)目指數(shù)。具體而言，如圖4所示，示范項(xiàng)目的透明度總指數(shù)為72.27，比非示范項(xiàng)目的62.04高出了10分。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))顯示，財(cái)政部在PPP管理中設(shè)置示范項(xiàng)目，目的本來(lái)就是加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目示范工作，形成一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，助推更多項(xiàng)目落地實(shí)施。示范項(xiàng)目的挑選有非常嚴(yán)格的一套標(biāo)準(zhǔn)，示范項(xiàng)目的管理也更加規(guī)范。這里的結(jié)論也充分證明了這些示范項(xiàng)目管理的規(guī)范性和引領(lǐng)性。

圖4 示范項(xiàng)目與非示范項(xiàng)目透明度指數(shù)

(二)分省分析結(jié)果

為了得到各省的PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)，首先基于各個(gè)項(xiàng)目的透明度指數(shù)計(jì)算了各省的即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，計(jì)算辦法是各省所有項(xiàng)目的即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的算術(shù)平均，然后按照前文計(jì)算得到的權(quán)重合成得到各省的PPP透明度指數(shù)(即時(shí)公開(kāi)權(quán)重為0.61，適時(shí)公開(kāi)權(quán)重為0.39)。表7給出了2017年32個(gè)省級(jí)單位(省、直轄市、自治區(qū)、新疆建設(shè)兵團(tuán)，下同)PPP項(xiàng)目的數(shù)量及透明度總指數(shù)的具體結(jié)果。從中總結(jié)出以下結(jié)論：

第一，總體來(lái)看，2017年全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)省級(jí)平均為61.03①這里是各個(gè)省份透明度總指數(shù)的簡(jiǎn)單算術(shù)平均，所以與前文全國(guó)總指數(shù)的數(shù)值略有不同。。該結(jié)果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10年來(lái)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組發(fā)布的歷年《財(cái)政透明度報(bào)告》的平均分(2017年各省財(cái)政透明度平均分僅為48.3分)，這顯示在相關(guān)部門(mén)的努力推動(dòng)和強(qiáng)有力的監(jiān)管下，PPP市場(chǎng)的信息公開(kāi)工作要領(lǐng)先于其它財(cái)政領(lǐng)域。

第二，省級(jí)層面的PPP市場(chǎng)信息透明度存在一定的差異性。雖然大多數(shù)省份的透明度指數(shù)集中在50-70之間，但仍有5個(gè)省份的指數(shù)超過(guò)了70，分別是排名第一的河北省(76.68)、排名第二的云南省(75.16)、排名第三的吉林省(72.71)、排名第四的安徽省(71.40)和排名第五名的湖北省(70.33)，而重慶市、天津市、海南省、甘肅省和西藏自治區(qū)則表現(xiàn)相對(duì)較差，他們占據(jù)了這份榜單的最后五名且指數(shù)均不足50分，尤其是重慶市的PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)僅為29.71分，明顯落后于其他省份。究其原因，是因?yàn)橹貞c市的十多個(gè)2017年6月底以前已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目(即適時(shí)公開(kāi)信息透明度評(píng)估樣本)在識(shí)別階段需要公布的物有所值報(bào)告、財(cái)承報(bào)告等幾個(gè)重點(diǎn)報(bào)告，基本上都沒(méi)有公布，從而指數(shù)結(jié)果較差(該階段指數(shù)僅9.6分)。

表7 2017年省級(jí)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)與排名

圖5和圖6則分別給出了各省2017年度PPP項(xiàng)目即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)和適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的分布圖。從中發(fā)現(xiàn)：

第一，各省的適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)基本要高于即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)，這一發(fā)現(xiàn)與前文是一致的，再次表明全國(guó)各省的PPP項(xiàng)目在即時(shí)指標(biāo)的信息披露工作做得不如適時(shí)公開(kāi)理想。

第二，各省級(jí)行政區(qū)的透明度總指數(shù)、適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)與即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)的省份排名總體是一致的，但也不是完全相同。由于專(zhuān)家給即時(shí)公開(kāi)的權(quán)重為0.61而適時(shí)公開(kāi)的權(quán)重為0.39，不出意外，那些在即時(shí)公開(kāi)透明度方面工作做得較好的省份會(huì)在總指數(shù)上獲得一個(gè)較好的排名，比如即時(shí)公開(kāi)前五名實(shí)際上就是總指數(shù)榜單的前五名。三個(gè)指數(shù)榜單排名前兩位的省份均為河北省與云南省，說(shuō)明兩省在相關(guān)信息公開(kāi)方面的工作開(kāi)展得確實(shí)較為到位，信息透明度較好。而重慶市的透明度總指數(shù)、即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)與適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)均排名末位，印證了重慶市PPP信息公開(kāi)工作確實(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。甘肅省、海南省和貴州省也都在兩份榜單中排名靠后。對(duì)于這些省份，中央和地方主管部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)PPP項(xiàng)目信息更好地公開(kāi)。

圖6 2017年各省PPP適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文編制了一套中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)截止2017年底PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)狀況進(jìn)行了詳細(xì)的評(píng)估，得到以下幾個(gè)主要發(fā)現(xiàn)：

第一，全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)為63.71。截至2017年12月31日，全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)為63.71，其中即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)為57.44，適時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)為73.52，即時(shí)公開(kāi)透明度指數(shù)結(jié)果高于適時(shí)公開(kāi)。

第二，PPP示范項(xiàng)目透明度指數(shù)明顯高于非示范項(xiàng)目的透明度指數(shù)。就全國(guó)總指數(shù)而言，示范項(xiàng)目的透明度總指數(shù)為72.27，比非示范項(xiàng)目的透明度總指數(shù)62.04高出了10分。而且，無(wú)論是總指數(shù)，還是即時(shí)公開(kāi)指數(shù)、適時(shí)公開(kāi)指數(shù)，以及各階段透明度分指數(shù)，全都是示范項(xiàng)目明顯高出非示范項(xiàng)目，分解到省層面之后，大多數(shù)地區(qū)也是示范項(xiàng)目透明度指數(shù)高于非示范項(xiàng)目。這一結(jié)論充分體現(xiàn)了示范項(xiàng)目管理上的規(guī)范性和引領(lǐng)性。

第三，不同省份PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)差異較大。大多數(shù)省份的透明度指數(shù)集中在50～70之間，但有5個(gè)省份的指數(shù)超過(guò)了70，分別是排名第一的河北省(76.68)、排名第二的云南省(75.16)、排名第三的吉林省(72.71)、排名第四的安徽省(71.4)和排名第五名的湖北省(70.33)，而重慶市、天津市、海南省、甘肅省和西藏自治區(qū)則表現(xiàn)較差，他們占據(jù)了省份排行榜的倒數(shù)五名。

本文的研究結(jié)論將有利于財(cái)政主管部門(mén)進(jìn)一步完善PPP信息公開(kāi)和規(guī)范管理的制度，提高PPP市場(chǎng)的信息透明度，進(jìn)而助推整個(gè)PPP市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展。

(二)政策建議

中國(guó)PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)工作取得了很大進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題。因此，針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出以下幾條政策建議，以期PPP的信息公開(kāi)工作能進(jìn)一步完善，進(jìn)一步提高PPP市場(chǎng)的信息透明度，推動(dòng)中國(guó)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理。

1.增加PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的時(shí)效性考核

根據(jù)PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、管理規(guī)律，財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作按照“即時(shí)公開(kāi)”和“適時(shí)公開(kāi)”兩種類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管理，這對(duì)PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)工作的有序開(kāi)展很有價(jià)值。但對(duì)于適時(shí)公開(kāi)的信息，除了要考核其最終是否公開(kāi)了該信息，最好還要記錄、考核其公開(kāi)該信息的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。例如有些信息是要求在進(jìn)入執(zhí)行階段后6個(gè)月內(nèi)公開(kāi)，由于沒(méi)有記錄信息公開(kāi)的具體時(shí)點(diǎn)，因此我們最終只能一刀切地考察2017年6月底進(jìn)入執(zhí)行階段的所有項(xiàng)目，看其在2017年年底是否公開(kāi)了這些信息，但我們實(shí)質(zhì)上并不知道這些信息公開(kāi)是否夠及時(shí)。

2.完善“不適用”信息和臨時(shí)性重大事項(xiàng)信息公開(kāi)的操作規(guī)范

PPP項(xiàng)目涵蓋了跨度很大的不同行業(yè)和領(lǐng)域，在合作方式、回報(bào)機(jī)制等上也存在很大的區(qū)別[11]，因此有些信息可能對(duì)一些項(xiàng)目適用，對(duì)另外一些項(xiàng)目就不適用。在我們指數(shù)編制中，對(duì)這些不完全適用所有項(xiàng)目的信息，我們沒(méi)有將其納入指數(shù)編制的指標(biāo)范圍內(nèi)，因?yàn)樵撔畔⑷绻强瞻?，我們不知道該信息是不適用于該項(xiàng)目，還是適用該項(xiàng)目但它沒(méi)有公布這一信息。對(duì)于該類(lèi)信息，如果不適用于某項(xiàng)目，以后主管部門(mén)可以要求其必須特別注明“該信息不適用于本項(xiàng)目”或類(lèi)似表述。這樣處理后，我們就可以辨別所有項(xiàng)目在該類(lèi)信息上究竟是不適用，還是適用但未公開(kāi)。

3.進(jìn)一步完善即時(shí)公開(kāi)、適時(shí)公開(kāi)信息的分類(lèi)管理

正如上文所述，將PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)分為即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)，是非常重要的舉措。不過(guò)根據(jù)我們的調(diào)查走訪和專(zhuān)家座談，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)于什么信息應(yīng)該屬于即時(shí)公開(kāi)，什么信息應(yīng)該屬于適時(shí)公開(kāi)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)還可以進(jìn)一步探討改進(jìn)。例如，有的適時(shí)公開(kāi)的信息其實(shí)可以進(jìn)一步提高要求，改為即時(shí)公開(kāi)；而另外一些資料整理工作較費(fèi)時(shí)的即時(shí)公開(kāi)的信息，也可以考慮改為適時(shí)公開(kāi)。具體如何進(jìn)一步完善這一分類(lèi)管理的標(biāo)準(zhǔn)，可以廣泛征求項(xiàng)目公司代表、中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)代表和學(xué)界代表的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。

雖然精益求精，但作為第一份評(píng)估中國(guó)PPP市場(chǎng)信息透明度的研究，在指標(biāo)體系設(shè)置、指數(shù)編制方法和指數(shù)結(jié)果具體分析等方面，本文還存在很多不足之處，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系和深入分析省級(jí)透明度指數(shù)的影響因素是我們未來(lái)研究的方向。