我國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀與投資影響因素研究

李一花，瞿玉雪，仇 鵬

(1.山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.山東省財政廳，山東濟(jì)南 250002)

一、引 言

PPP(Public—Private Partnership)是公共部門與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的建設(shè)與運營方面進(jìn)行合作的一種模式。PPP模式最早興起于西方國家，其中運用比較成功的國家是英國、加拿大和澳大利亞，它們都建立了比較成熟的制度體系和專門的管理機(jī)構(gòu)。我國PPP模式最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，經(jīng)過90年代的試點和進(jìn)入新世紀(jì)后十年多的推廣，在先期外資主導(dǎo)的基礎(chǔ)上國內(nèi)資本開始廣泛參與。2008年金融危機(jī)后，具有政府背景且融資成本低的融資平臺大量興起，擠占了社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展空間。2013年后，隨著融資平臺的清理整頓和轉(zhuǎn)型，以往依靠融資平臺投資發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的做法不能持續(xù)。一方面，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和發(fā)展不斷提質(zhì)增效的背景下，政府回應(yīng)居民不斷增長的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)需求的壓力越來越大；另一方面，在地方政府面臨財政收入增長放緩、發(fā)債約束嚴(yán)格、存量債務(wù)負(fù)擔(dān)重的困境下，由社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的修建、運營、維護(hù)以及公共服務(wù)提供的PPP模式變得越來越重要。2014年以來，財政部和國家發(fā)改委相繼頒布PPP的操作指南和指導(dǎo)意見，財政部在金融司下建立了政府與社會資本合作中心，在政策支持和制度保障下，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目已達(dá)7 137個，投資額達(dá)10.8萬億元，PPP的發(fā)展駛上快車道。但目前我國PPP發(fā)展中遇到的問題也不少，各省PPP發(fā)展參差不齊，PPP落地難問題始終困擾著PPP項目的推進(jìn)。

國外文獻(xiàn)對PPP的研究，認(rèn)識并不一致。Bettignies和Ross[1]通過構(gòu)建理論模型指出，私人部門可以通過有效剔除不良項目改善預(yù)算軟約束問題。John[2]則認(rèn)為，私人部門參與提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)在保證質(zhì)量方面作用有限，設(shè)計適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和激勵結(jié)構(gòu)更為重要。Hart[3]指出，使用PPP模式還是傳統(tǒng)模式，取決于設(shè)施建設(shè)合同與服務(wù)提供合同哪個更容易簽訂，PPP模式不一定是最佳選擇。對于影響PPP的因素，Hammami等[4]認(rèn)為，穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)、法律制度和經(jīng)驗對推行PPP存在重要影響，那些政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重以及需求和市場都比較龐大的國家推行PPP更為常見。Buso等[5]利用法國的市級數(shù)據(jù)，研究了存在預(yù)算約束的公共部門是否為了隱藏公共債務(wù)而采用PPP模式。結(jié)果顯示，預(yù)算限制較高的市政當(dāng)局更偏愛PPP模式，但債務(wù)隱藏并不是這種行為的動機(jī)。Li等[6]對英國PPP項目成功的因素分析得出，強(qiáng)有力的私人財團(tuán)、合理的風(fēng)險分配和有效的融資市場是PPP成功的關(guān)鍵。

國內(nèi)研究方面，劉薇[7]、劉尚希[8]認(rèn)為，PPP是一種建立在契約基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系，它不僅是一種新型融資模式，更是一種“共治、共享、共建”的資源配置和國家治理的新模式。周正祥等[9]認(rèn)為我國PPP在法律體系、契約精神、政府部門專業(yè)性、PPP項目價格形成機(jī)制等方面存在不足。許玖玖[10]從外部性的角度分析了我國PPP目前存在的落地難問題，指出PPP正外部性的根源是項目的公共利益性質(zhì)與主體有限理性之間的矛盾，負(fù)外部性的根源是不完全契約性質(zhì)與機(jī)會主義傾向之間的矛盾。亓霞等[11]選取了中國16個失敗的PPP項目，總結(jié)了14種導(dǎo)致PPP項目失敗的風(fēng)險。姚東旻和李軍林[12]利用文獻(xiàn)總結(jié)的方法，從成本、期限和質(zhì)量的角度對PPP模式與傳統(tǒng)模式進(jìn)行了比較?？芙芎秃蔚漑13]采用S—CAD法對PPP模式的邏輯性與可行性進(jìn)行分析，得出PPP模式設(shè)計邏輯清晰且有效率的結(jié)論。唐祥來和劉曉慧[14]采用四階段DEA方法，估計了2005—2013年間我國各省份公共服務(wù)PPP模式的供給效率水平。關(guān)于PPP模式的應(yīng)用與政策支持問題，張玉[15]分析了PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用；馬蔡琛和袁嬌[16]總結(jié)了世界上其他國家對PPP項目的稅收優(yōu)惠政策以及我國與PPP模式相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，指出我國目前的PPP稅收優(yōu)惠政策存在的問題。

綜合國內(nèi)外研究發(fā)現(xiàn)，國外PPP起步早、制度相對比較完善，理論研究和實證文獻(xiàn)比較豐富。我國PPP相關(guān)的研究在2013年之后快速增長，但研究主要集中在PPP模式定位、制度介紹和風(fēng)險分析上，對制約PPP發(fā)展的因素主要以制度分析為主，相關(guān)的實證研究和經(jīng)驗證據(jù)十分缺乏。本文以財政部建立的PPP服務(wù)平臺公布的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對我國目前PPP模式發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行全面細(xì)致的統(tǒng)計分析，在此基礎(chǔ)上，對目前各省份PPP發(fā)展情況參差不齊和項目進(jìn)度慢的成因進(jìn)行有針對性的實證分析。

二、我國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式的前身是BOT投資形式，最早在二十世紀(jì)80年代初在我國開始萌芽。90年代市場化改革以來，地方政府積極開展PPP的試點并頒布了相關(guān)政策，試點的領(lǐng)域涵蓋電力、自來水、污水、燃?xì)獾仁姓こ獭?003年黨的十六屆三中全會明確指出“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，為PPP模式的推廣提供了政策保障；我國經(jīng)濟(jì)高速增長對基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，也推動了政府積極推廣PPP模式。但2008年金融危機(jī)后，中央推出四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃，地方政府依靠融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來高潮，其政府背景和融資成本低的優(yōu)勢嚴(yán)重擠占了社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展空間。2013年之后，伴隨政府融資平臺的轉(zhuǎn)型以及政府財政收入增長趨緩，PPP模式得到國家大力支持，發(fā)展速度突飛猛進(jìn)。為了全面把握PPP項目投資現(xiàn)狀，本文從以下五個方面進(jìn)行歸納。

(一)PPP入庫項目的行業(yè)分布狀況

從PPP入庫項目的行業(yè)分布來看，截止2016年12月初，財政部全國PPP入庫項目數(shù)居前三位的是市政工程、交通運輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，其項目數(shù)占比分別為35.33%、12.29%和6.17%，市政工程以其絕對優(yōu)勢居首，三者的項目數(shù)合計占總項目數(shù)的53.79%。對比不同行業(yè)的投資額，可以發(fā)現(xiàn)，投資額居前三位的是交通運輸、市政工程和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。具體如圖1和圖2所示。

圖1 全國PPP入庫項目行業(yè)分布(數(shù)量)

圖2 全國PPP入庫項目行業(yè)分布(金額)

(二)PPP入庫項目的運作方式

我國PPP項目運作方式主要是BOT、BOO、TOT和ROT①BOT是指由社會資本承擔(dān)新建項目的設(shè)計、融資、建造、運營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府。BOO由BOT演變而來，二者區(qū)別是BOO方式下社會資本擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。TOT是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本，并由其負(fù)責(zé)運營、維護(hù)并提供用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府。ROT是指在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加對存量資產(chǎn)的改擴(kuò)建內(nèi)容。。從圖3和圖4可以看出，BOT模式是最普遍的運作方式，無論是項目數(shù)占比還是投資額占比，都高達(dá)70%以上。這是因為大部分的PPP項目都是新建項目，由于基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活具有重要影響，因此在PPP發(fā)展初期，將所有權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本面臨較大風(fēng)險。另外，大部分PPP項目收益水平較低，而社會資本要求的利潤率水平高于政府預(yù)期，由社會資本方運營意味著政府要長期支付大量補(bǔ)貼，很可能導(dǎo)致PPP模式下政府的成本高于政府自身運營的成本。因此，BOT成為大部分項目的理性選擇。

圖3 全國PPP入庫項目運作方式分布(按項目數(shù))

從不同的行業(yè)來看，BOO運作方式在養(yǎng)老、旅游、能源、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等行業(yè)占比較高，這是因為這些行業(yè)的收益水平較高，基本不需要政府補(bǔ)貼，由社會資本永久運營一般不會使政府背負(fù)太大的支付壓力。另外，這些行業(yè)對經(jīng)營管理水平要求較高，由社會資本運營更符合效率要求。TOT運作方式在社會保障、市政工程和體育中所占比重較高，說明這些行業(yè)存在較大改建或擴(kuò)建工程，具體如圖5所示。

圖5 不同行業(yè)運作機(jī)制項目數(shù)占比

(三)PPP入庫項目的回報機(jī)制分析

從項目數(shù)看，三種付費機(jī)制中①分別是使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費，其中，使用者付費是指由基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的使用者直接付費；可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費金額小于社會資本方的成本與合理回報之和時，由政府以財政補(bǔ)貼或給予優(yōu)惠政策的形式，對不足的部分進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。付費的依據(jù)包括設(shè)施的可用性、產(chǎn)品與服務(wù)的使用量和績效等因素。，使用者付費占比最高，政府付費占比次之，可行性缺口補(bǔ)助占比最少，如圖6所示。根據(jù)財政部規(guī)定，采用PPP模式的項目要有一定的自我盈利能力，市場化程度較高的項目適宜采用PPP模式。因此使用者付費占比高與PPP模式的使用條件相適應(yīng)。另外，財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，財政補(bǔ)貼要以項目的運營績效為依據(jù)，同時綜合考慮成本費用、財政中長期承受能力、實際收益率等因素。但是這些因素很難進(jìn)行準(zhǔn)確評估，且成本較高，有可能會導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇問題，增加政府風(fēng)險，因此可行性缺口補(bǔ)助占比是最少的。而像環(huán)境保護(hù)、教育等當(dāng)期無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益但是有較高社會效益的項目，由政府付費更合適。

從投資金額看，可行性缺口補(bǔ)助的投資金額占比最高，政府付費最低，如圖7所示。可行性缺口補(bǔ)助在項目數(shù)最低而投資額最高的情況下，說明采用該付費方式的項目單位投資額較高。

圖6 付費機(jī)制項目數(shù)占比

圖7 付費機(jī)制投資金額占比

圖8顯示，不同行業(yè)的付費機(jī)制也存在差異。其中，旅游、能源、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、社會保障、體育、醫(yī)療衛(wèi)生以使用者付費為主；保障性安居工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)、水利、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技以政府付費為主；行業(yè)的可行性缺口補(bǔ)助幾乎在所有行業(yè)中的占比都比較可觀。

圖8 不同行業(yè)付費機(jī)制項目數(shù)占比

(四)不同省份PPP入庫項目的行業(yè)分布狀況

從圖9和圖10可以發(fā)現(xiàn)，不同省份PPP項目的行業(yè)分布狀況大體相同，但在水平上仍存在一定差異。

圖9 各省份PPP入庫項目的行業(yè)分布(按項目數(shù))

圖10 各省份PPP的行業(yè)分布(按金額)

(五)不同省份PPP的投資額和項目數(shù)

從圖11和圖12可以看出，PPP項目分布具有集中性，投資額居前五位的省份為：貴州、山東、云南、四川和河南，占全國總投資額的43%；項目數(shù)居前五位的省份為：貴州、山東、新疆、四川和內(nèi)蒙古，占全國項目數(shù)的48.7%。可以看出，無論是投資額還是項目數(shù)，貴州、山東和四川都位居前列。

圖11 各省份PPP項目投資金額

圖12 各省份PPP投資項目數(shù)

三、我國PPP項目投資規(guī)模影響因素分析

通過分析發(fā)現(xiàn)，不同省份的PPP投資額與投資項目數(shù)存在較大差別。為分析不同省份PPP項目數(shù)和投資額的影響因素，我們選取全國29個省份(不包括港澳臺、上海和西藏自治區(qū))2015年的數(shù)據(jù)計量分析。

(一)計量模型設(shè)定

本文的模型形式設(shè)定為：y＝a+bxi+u。y為因變量，表示PPP的項目數(shù)和投資額。xi表示解釋變量。PPP模式的出現(xiàn)是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到某一階段的產(chǎn)物，出于政治、經(jīng)濟(jì)因素的考慮，本文選取的自變量有政府透明度、城鎮(zhèn)化速度、城鎮(zhèn)化率、財政支出占GDP的比重、居民平均消費水平和市場化指數(shù)。其中，政府透明度來源于中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組的測算[17]，是對政府信息公開專欄、規(guī)范性文件、財政信息等指標(biāo)的綜合評價，不同指標(biāo)的權(quán)重不同，實行百分制。市場化指數(shù)來源于王小魯?shù)萚18]的測算，是對政府與市場的關(guān)系、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度等指標(biāo)的綜合評價，采用十分制。為消除異方差，采用異方差穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤。

(二)回歸結(jié)果及分析

首先，對2015年29個省份所有的PPP投資額和項目數(shù)進(jìn)行整體回歸?；貧w結(jié)果如表1所示。

在回歸(1)中，政府透明度對PPP投資額具有正向影響，其評分指數(shù)提高1單位，PPP投資額增加82.2億元，且在1%的置信水平上顯著。政府透明度指數(shù)高，一方面說明了政府信息公開程度高，另一方面也說明了政府治理和服務(wù)水平較高，其決策制定與執(zhí)行的規(guī)范性、民主性、科學(xué)性高。而信息公開有利于上級政府、社會公眾和新聞媒體對本級政府的監(jiān)督，倒逼政府規(guī)范其行為，提高其服務(wù)的水平與效率。財政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識別評估、咨詢服務(wù)、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責(zé)。在項目識別階段，物有所值與財政承受能力評價由財政部門及行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)；在項目準(zhǔn)備階段，政府需建立協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)主項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作；在項目采購階段的資格審核，由作為項目實施機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位或職能部門負(fù)責(zé)；在項目執(zhí)行階段，項目實施機(jī)構(gòu)需要密切關(guān)注合同的修訂、違約責(zé)任的承擔(dān)以及爭議的解決，并且定期進(jìn)行中期項目評價，依法及時披露項目信息；在最后的項目移交階段，依舊由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)。由此可以看出，政府在PPP項目的全生命周期中起著主導(dǎo)性作用，而政府主導(dǎo)性地位的發(fā)揮必然要求政府是一個有能力、有責(zé)任、有效率的政府，政府透明度指數(shù)正是政府治理水平的重要體現(xiàn)。另一方面，從社會資本方的角度來看，信息公開可以提高政府權(quán)力運作的透明度，增強(qiáng)社會資本方對政府的信任度，消除社會資本方對政府的顧慮，提高PPP項目對社會資本方的吸引力。

表1 PPP項目投資影響因素回歸結(jié)果

城鎮(zhèn)化速度對PPP投資額具有正向影響，其每提高千分之一，PPP投資額增加98.48億元，且在5%的置信水平上顯著。但城鎮(zhèn)化率對PPP投資額具有負(fù)向影響，其每提高1%，PPP投資額減少255.2億元，且在1%的置信水平上顯著。首先，城鎮(zhèn)化速度加快必然導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)需求的大幅增加；其次，我國城鎮(zhèn)化“重空間”擴(kuò)張帶來的交通擁擠、環(huán)境污染等城市病的解決也需要大量的財政投入。因此在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，政府實施PPP項目，吸引社會資本、拓寬融資渠道、提高公共品與公共服務(wù)供給水平的需求非常迫切。

財政支出水平對PPP投資額具有負(fù)向影響，其每提高1%，PPP投資額降低149.4億元，且在5%的置信水平上顯著。這說明財政支出水平高的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)相對更完善，因此對PPP項目的需求就會相對較弱。居民消費水平對PPP投資額具有正向影響，其每提高1元，PPP投資額增加0.51億元，且在1%的置信水平上顯著。由于公共品與私人品的互補(bǔ)性以及公共品的較高收入彈性，因此，在其他條件不變的情況下，居民的消費水平越高，對基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量要求越高，PPP項目的投資金額就越大。市場化指數(shù)對PPP投資額具有負(fù)向影響，其每提高1單位，PPP投資額減少1 170億元，且在5%的置信水平上顯著。市場化水平越高，公共品的提供越能更好地利用市場機(jī)制；另一方面，市場化水平越高的地區(qū)，一般財力較為雄厚，因此對PPP模式需求可能就比較少。在回歸(2)當(dāng)中，以項目數(shù)為被解釋變量，各解釋變量對項目數(shù)的影響方向與回歸(1)基本相同，此處不再贅述。

(三)穩(wěn)健性檢驗

處于識別階段的PPP項目，尚未通過物有所值評價和財政承受能力論證，一旦無法通過這兩項評價論證，將終止后續(xù)操作。隨著這兩項評價論證方法的完善，以及大量處于識別階段的項目可能總體上超出地方政府的財政預(yù)算，有很多識別階段的項目有可能無法進(jìn)入準(zhǔn)備階段。考慮到這一因素，進(jìn)一步以準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段的PPP投資金額和項目數(shù)為被解釋變量進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果如表2所示。

從擬合優(yōu)度上看，回歸(3)和(4)的擬合優(yōu)度0.741、0.661分別大于回歸(1)和(2)的擬合優(yōu)度0.711、0.633，說明回歸(3)、(4)中的解釋變量對被解釋變量更有說服力。從具體的解釋變量來看，對被解釋變量的影響方向沒有變化，由于后四個階段的項目數(shù)及投資額要比五個階段的小，解釋變量的系數(shù)普遍變小。政府透明度和城鎮(zhèn)化速度對投資額影響的顯著性不變，但對項目數(shù)的影響減弱，其他解釋變量的顯著性不變或增加。整體回歸結(jié)果不變，說明回歸中的解釋變量的確是影響PPP項目數(shù)和投資額的重要因素。

表2 穩(wěn)健性檢驗回歸結(jié)果

四、PPP項目投資進(jìn)度影響因素分析

雖然我國PPP項目的投資金額和項目數(shù)非常高，但是進(jìn)度比較緩慢。如果以進(jìn)入執(zhí)行階段的項目數(shù)占進(jìn)入準(zhǔn)備、采購和執(zhí)行三個階段的項目數(shù)之和的比值計算落地率，并以此來衡量整體項目進(jìn)度，截止到2016年12月初，2014年發(fā)起項目的落地率為45.5%，2015年發(fā)起項目的落地率為31.48%。如果PPP項目前期準(zhǔn)備工作時間太長，進(jìn)度過于緩慢，會導(dǎo)致項目的累積從而加大政府工作量，并且會帶來成本的增加與效率的降低。那么，是什么因素影響了PPP項目的落地率?

本文以2015年財政部PPP項目數(shù)據(jù)來分析這個問題。具體的實證過程分兩次回歸，第一次是對單個項目進(jìn)度影響因素的回歸，分析項目自身因素對進(jìn)度的影響，項目所在省份通過虛擬變量的形式體現(xiàn)在回歸方程中，但無法體現(xiàn)具體是哪些經(jīng)濟(jì)政治因素對項目進(jìn)度產(chǎn)生影響。其后進(jìn)行整體回歸，分析具體的經(jīng)濟(jì)政治因素對項目進(jìn)度的影響。

(一)單項目回歸

1.計量模型設(shè)定

計量模型的形式為：y＝a+bxi+u。 其中，被解釋變量為單個項目的進(jìn)度(%)，數(shù)據(jù)來源于中國PPP服務(wù)平臺。xi表示解釋變量，包括項目合作年限(年)；項目已運作時間(天)，用項目發(fā)起時間到2016年12月31日的天數(shù)表示；項目投資額(億元)。另外，解釋變量還包括付費機(jī)制的虛擬變量，使用者付費和政府付費；項目所處行業(yè)的虛擬變量m1—m19，分別為保障性安居工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸、教育、科技、林業(yè)、旅游、能源、農(nóng)業(yè)、社會保障、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、水利建設(shè)、體育、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和其他。由于項目進(jìn)度會受到所處省份經(jīng)濟(jì)政治等因素的影響，解釋變量還包括各省份的虛擬變量pr1—pr29，a是常數(shù)項，u是誤差項。除虛擬變量外，其他解釋變量以及被解釋變量都取對數(shù)。另外，為消除異方差影響，采用異方差穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤。

2.回歸結(jié)果及分析

回歸結(jié)果如表3所示。由于篇幅原因，行業(yè)虛擬變量只報告了幾個比較特殊的行業(yè)，省份虛擬變量省略。具體結(jié)果為：項目合作年限對項目進(jìn)度有正向影響，其每增加1%，項目進(jìn)度提高0.037%，且在1%的置信水平上顯著。這說明項目合作年限越長，越需要加強(qiáng)對項目的甄別，從而篩選出真正適合長期投資的項目，從而項目推進(jìn)起來更容易。投資額對項目進(jìn)度有正向影響，其每提高1%，項目進(jìn)度提高0.055%，且在1%的置信水平上顯著。這意味著投資額越大，對社會資本方的財力要求越高，能夠參與到項目投資中去的企業(yè)資金實力和經(jīng)營能力會更有保障，越有利于項目推進(jìn)；另一方面，從政府的角度，項目投資數(shù)額越大，也越容易被政府列為重點項目，給予的關(guān)注和支持越大，也越有利于加快項目落地。項目已運作時間對項目進(jìn)度有正向影響，其每增加1%，項目進(jìn)度提高0.037%，且在1%的置信水平上顯著。在付費機(jī)制方面，以行政性缺口補(bǔ)助為基準(zhǔn)，在其他條件相同的情況下，采用使用者付費的項目進(jìn)度比采用行政性缺口補(bǔ)助的項目慢11.9%，比采用政府付費機(jī)制的項目慢14.3%，且在1%的置信水平上顯著。采用政府付費的項目進(jìn)度比采用行政性缺口補(bǔ)助的項目快2.4%，但并不顯著。由此可以發(fā)現(xiàn)，采用使用者付費的項目進(jìn)度偏低。前文已經(jīng)述及，由于社會資本方大多是風(fēng)險厭惡者，政府付費和行政性缺口補(bǔ)助項目未來的現(xiàn)金流有一定保障，風(fēng)險較低；而完全由使用者付費的項目，未來不確定性因素導(dǎo)致的風(fēng)險較高，相對來說投資者更偏好風(fēng)險低的付費機(jī)制項目。另外，使用者付費對社會資本方運營能力的要求也更高，需對運營過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險分擔(dān)及收費原則等提前進(jìn)行詳盡規(guī)范，同時保障社會公眾、政府與社會資本方的權(quán)益。因此在前期雙方訂立合同、擬定實施方案時花費的時間更多，項目進(jìn)程相對緩慢。

表3 單個項目進(jìn)度回歸結(jié)果

在行業(yè)方面，絕大部分行業(yè)的虛擬變量比較顯著，說明在其他條件不變的情況下，行業(yè)會影響PPP項目進(jìn)度，這與行業(yè)本身特征有關(guān)。以保障性安居工程項目為基準(zhǔn)，其他條件不變，科技項目的進(jìn)度最快。這反映了近幾年國家推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在地方政府層面受到重視。而基礎(chǔ)設(shè)施由于技術(shù)難度低，項目進(jìn)度也比較快。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目以園區(qū)開發(fā)為主，建設(shè)板塊多，工程偏復(fù)雜，工程進(jìn)度比較慢。而作為PPP項目主力軍的交通運輸與市政工程，其項目進(jìn)度居中，市政工程項目相對更快一些。

省份虛擬變量的結(jié)果顯示，除貴州、廣西、河北和河南省外，都十分顯著。說明不同省份的經(jīng)濟(jì)、政治特征會對本省份PPP項目的進(jìn)度產(chǎn)生影響。

(二)省份整體進(jìn)度回歸

1.模型設(shè)定

在二次回歸中，被解釋變量是給定省份PPP項目的整體落地率?；貧w模型為：y＝a+bxi+u。其中，y表示被解釋變量即項目落地率，用執(zhí)行階段項目數(shù)與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行3個階段項目數(shù)總和的比值表示。xi表示解釋變量。PPP模式的健康發(fā)展離不開政治經(jīng)濟(jì)因素的滋養(yǎng)，因此本文選擇的自變量包括市場中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境指數(shù)(分)、政府與市場的關(guān)系指數(shù)(分)、政府透明度(分)、居民平均消費水平(元/人)、平均項目投資額(億元/個)、人均GDP(元/人)、債務(wù)水平(%)，城投債數(shù)量占GDP的比重。為消除異方差，使用異方差穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤。

2.回歸結(jié)果分析

回歸結(jié)果如表4所示。市場中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境指數(shù)對PPP項目落地率具有正向影響，其每提高1個單位，項目落地率提高5.093%，且在1%的置信水平上顯著。這是因為PPP項目涉及金融、財政、會計、法律、工程、造價等多個專業(yè)，在項目落地階段需要大量經(jīng)驗豐富、實操性強(qiáng)的中介和專家深度參與。另外，PPP項目的推廣只有遵循法制與契約精神，完善合同體系與爭議解決機(jī)制，才能降低交易成本，提高效率，實現(xiàn)項目的規(guī)范化長久化發(fā)展。健全的法律制度有利于減少因政府官員交替等不確定帶來的風(fēng)險，提高社會資本方對政府的信任度，吸引社會資本方的參與。當(dāng)然，健全的法律制度也有利于保障政府的合法權(quán)益。因此，給定省份的市場中介組織發(fā)育越成熟，法律制度越健全，PPP項目的推進(jìn)越快。

表4 省份整體進(jìn)度回歸結(jié)果

政府與市場關(guān)系指數(shù)對PPP項目落地率具有負(fù)向影響，其每提高1個單位，項目落地率降低2.89%，且在5%的置信水平上顯著。政府與市場關(guān)系主要由五個方面的指標(biāo)來衡量：市場分配經(jīng)濟(jì)資源的比重、減輕農(nóng)村居民的稅費負(fù)擔(dān)、減少政府對企業(yè)的干預(yù)，減輕企業(yè)的稅外負(fù)擔(dān)和縮小政府規(guī)模。這五項指標(biāo)與推廣PPP項目聯(lián)系比較密切的是市場分配經(jīng)濟(jì)資源的比重以及政府規(guī)模。市場分配經(jīng)濟(jì)資源的比重用GDP與財政支出的差額占GDP的比重表示，數(shù)值越大，財政支出的比重越小。由于PPP項目不僅需要社會資本方的投資，也需要政府提供一定比例的資本，而且還伴隨著一系列的財政補(bǔ)貼以提高PPP項目的吸引力。因此，該指標(biāo)越高，政府支出比重就越低，一定程度上不利于項目推進(jìn)。此外，PPP模式的推廣需要各級政府安排專門的項目實施機(jī)構(gòu)并配備專業(yè)技術(shù)人員，在PPP項目的全生命周期中發(fā)揮作用，這與縮小政府規(guī)模的要求是相反的。盡管減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、減少政府對企業(yè)的干預(yù)可以吸引社會資本，提高項目運行效率，但其對項目落地率的正向影響顯然小于市場分配資源和縮小政府規(guī)模的負(fù)向影響，進(jìn)而使政府與市場關(guān)系對項目落地率有負(fù)向影響，這也體現(xiàn)了在PPP項目推進(jìn)中，政府部門發(fā)揮的主導(dǎo)作用不能忽視。

政府透明度指數(shù)對PPP項目落地率具有負(fù)向影響，其每提高1個單位，項目落地率降低0.336%，且在10%的置信水平上顯著。政府透明度指數(shù)越高，說明政府對信息披露的要求更嚴(yán)格，對項目的審查與監(jiān)督更慎重、縝密，從而使項目的落地率變慢。但這并不是缺乏效率的壞事，相反，它可以防止PPP項目一味追求速度和數(shù)量而忽略質(zhì)量，防患于未然，減少后期重復(fù)談判與磋商成本，提高項目質(zhì)量，有利于項目的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。居民消費水平對PPP項目落地率具有負(fù)向影響，其每提高1元，項目落地率降低0.004%，且在1%的置信水平上顯著。與政府透明度原理相同，居民消費水平高，對基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的要求就更高，其追求既有量又有質(zhì)。在其他條件不變的情況下，對“質(zhì)”的要求會減低落地率。平均項目投資金額對PPP項目落地率具有正向影響，其每提高1億元，項目落地率提高0.85%，且在1%的置信水平上顯著。

人均GDP對PPP項目落地率具有正向影響，其每提高1元，項目落地率提高0.000719%，且在1%的置信水平上顯著。人均GDP反映了一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力，經(jīng)濟(jì)實力越強(qiáng)，社會資本方的規(guī)模、財務(wù)狀況、營運能力和管理水平等相對更好，金融機(jī)構(gòu)水平更高，融資環(huán)境相對寬松對項目落地來說是有利的。

負(fù)債水平對PPP項目落地率具有負(fù)向影響，其每提高1%，項目落地率降低1.815%，且在1%的置信水平上顯著。政府負(fù)債水平高，一方面說明政府的融資能力較強(qiáng)，另一方面也說明政府有較高的償債壓力。PPP模式在很大程度上是為緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)建設(shè)資金不足而出現(xiàn)的，且由于社會資本方的融資成本高于政府，從而會提高政府使用PPP模式融資的成本。因此在政府融資能力較高的情況，缺乏推進(jìn)PPP的動機(jī)。同時，政府負(fù)債率較高，社會資本方會擔(dān)心其長期支付能力，因此，負(fù)債水平高不利于項目落地率的提高。

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文以財政部PPP服務(wù)平臺數(shù)據(jù)為依據(jù)，對我國PPP模式的行業(yè)分布、運作方式、回報機(jī)制以及各省的投資狀況進(jìn)行了細(xì)致分析。在此基礎(chǔ)上，針對目前各省PPP發(fā)展參差不齊、項目落地難問題進(jìn)行實證研究。結(jié)果顯示，政府透明度、城鎮(zhèn)化速度和居民消費水平對PPP投資有正向影響，這意味著政府治理水平和來自城鎮(zhèn)化力量的推動對PPP的發(fā)展具有重要影響。從PPP項目落地率來看，項目合作年限、投資項目金額、項目付費方式以及各省政治經(jīng)濟(jì)因素對項目進(jìn)度產(chǎn)生重要影響，這說明PPP項目從識別到執(zhí)行，政府的發(fā)展戰(zhàn)略、抓大放小思維、經(jīng)驗積累以及社會資本對政府的信任程度等都直接影響到項目的實際落地。根據(jù)實證結(jié)論，本文從提高政府的現(xiàn)代化治理水平和加強(qiáng)政策支持方面提出以下政策建議：

(二)政策建議

1.完善法律制度

我國現(xiàn)有的PPP政策法規(guī)，主要是政府部門頒布的政策性文件，立法層級低，難以對PPP相關(guān)各方特別是政府形成有效約束，且各地區(qū)的具體政策存在差別。相關(guān)政策文件對PPP的規(guī)定不明確，也帶來了實踐操作層面的混亂和沖突。因此，推廣PPP模式的當(dāng)務(wù)之急是制定PPP的法律制度，從法律制度層面明確規(guī)定財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部門在PPP管理中的職責(zé)，通過各司其責(zé)、相互配合，更好地保障PPP的推進(jìn)。

2.提高政府透明度和完善監(jiān)督機(jī)制

拓寬信息公開渠道，完善信息公開內(nèi)容，提高PPP全生命周期運作的透明度。從項目的識別階段到移交階段，包括物有所值和財政承受能力評價標(biāo)準(zhǔn)及過程、所有參與投標(biāo)社會資本方的詳細(xì)狀況、公共產(chǎn)品與服務(wù)的定價標(biāo)準(zhǔn)及價格調(diào)整機(jī)制、政府對社會資本方的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等各方面的信息，都應(yīng)該公開、透明，實時向社會公眾公布，實現(xiàn)全民監(jiān)督。與此同時，應(yīng)設(shè)立高層級的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證其獨立性與專業(yè)性，對涉及PPP項目的政府與社會資本各方進(jìn)行定期檢查、抽樣檢查，并及時公布檢查結(jié)果。這既有利于規(guī)范政府與社會資本方的行為，也有利于提高PPP項目的質(zhì)量與效率，保障政府、社會資本方與公眾的利益。由于很多PPP項目跨部門、跨行政區(qū)域，因此很容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、進(jìn)度緩慢、互相推諉扯皮的問題。建立高層級的專業(yè)監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，既可以督促各級政府、各部門各司其職，又可以協(xié)調(diào)各部門、各行政區(qū)域的工作，降低溝通成本。

3.加強(qiáng)政府自身建設(shè)

政府在PPP項目中扮演監(jiān)管者、服務(wù)提供者、引導(dǎo)者的角色，因此，強(qiáng)化契約精神，減少對PPP項目運營管理環(huán)節(jié)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用是PPP項目成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)努力提高相關(guān)部門的專業(yè)能力，通過加強(qiáng)人才培養(yǎng)、進(jìn)修學(xué)習(xí)和實踐鍛煉提高服務(wù)PPP發(fā)展的專業(yè)素養(yǎng)。另外，政府要依法科學(xué)民主行政，科學(xué)、公正地選擇社會資本方，為PPP項目的發(fā)展創(chuàng)造良好的政治環(huán)境和公平的競爭環(huán)境，提高社會資本方對政府的信任和投資信心。

4.加強(qiáng)稅收支持

目前PPP模式已經(jīng)涵蓋交通、教育、養(yǎng)老、旅游、能源、體育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等幾乎所有的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而我國與此相關(guān)的增值稅優(yōu)惠、印花稅優(yōu)惠無法涵蓋所有PPP模式涉及的領(lǐng)域。因此，應(yīng)調(diào)整稅收優(yōu)惠以覆蓋PPP領(lǐng)域。同時還應(yīng)該考慮稅收優(yōu)惠的減免期限問題，由于PPP項目建設(shè)周期長且投入量大，因此，可以根據(jù)政府與社會資本方簽訂的PPP項目合同上的合作期限，制定不同的優(yōu)惠期限。此外，對于政府給予PPP項目的各種補(bǔ)貼也不應(yīng)該作為征稅收入處理等。

5.支持推進(jìn)PPP項目資產(chǎn)證券化

PPP項目基本上都具有建設(shè)期投資額巨大、運營期收益和現(xiàn)金流穩(wěn)定、回收周期長等特點，適合做資產(chǎn)證券化[19]。對社會資本而言，PPP項目資產(chǎn)證券化，不僅可以破解我國PPP項目融資難題、為社會資本投資PPP項目提供新的退出渠道，并有效降低原始權(quán)益人的債務(wù)杠桿，同時可以盤活PPP項目的存量資產(chǎn)，使社會資本借此獲得較為理想的流動性溢價，進(jìn)而提高投資人持續(xù)的投資能力，并吸引更多的社會資本參與PPP。2016年，國家發(fā)改委、中國證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確了資產(chǎn)證券化PPP項目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。2017年3月，我國PPP項目資產(chǎn)證券化迎來“破冰”，四個PPP資產(chǎn)證券化項目獲準(zhǔn)發(fā)行，標(biāo)志著PPP資產(chǎn)證券化正式落地。