供給側(cè)改革背景下土地優(yōu)化配置研究

明亮

摘 要：土地作為所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)資源，是“供給側(cè)改革”中必不可少的要素。如何通過(guò)土地政策手段推進(jìn)區(qū)域土地要素優(yōu)化配置是亟需進(jìn)一步思考的問(wèn)題，改進(jìn)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，真正做到讓供給引導(dǎo)需求。本文在概述了土地資源優(yōu)化配置的概念、原則，以某市某區(qū)為例，運(yùn)用 spss 軟件對(duì)某區(qū)三產(chǎn)與用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)性分析和回歸性分析，采用多目標(biāo)規(guī)劃法建立了優(yōu)化配置模型、確定了土地資源的配置方案，最后從耕地保護(hù)、建設(shè)用地利用、農(nóng)村土地制度改革及土地稅制優(yōu)化等角度提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；土地資源；優(yōu)化配置

中圖分類號(hào)：S-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515013

1 背景

“供給側(cè)改革”已成為當(dāng)下時(shí)政熱點(diǎn)話題之一，在 2015年 11 月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出要“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”； 2015年12 月閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，今后一個(gè)時(shí)期，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；2016 年 1 月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，供給側(cè)改革即將進(jìn)入具體實(shí)施階段。踏入“十三五”開局之年，圍繞推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線來(lái)做好全年經(jīng)濟(jì)工作，無(wú)疑成為當(dāng)前重要而重大的命題。土地資源是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，是“供給側(cè)改革”中的必需要素。怎么通過(guò)土地政策手段推進(jìn)區(qū)域土地要素優(yōu)化配置是亟需進(jìn)一步思考的問(wèn)題，改進(jìn)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，真正做到讓供給引導(dǎo)需求，從而提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。

2 土地資源優(yōu)化配置原則

2.1 效益最大化

對(duì)于土地開發(fā)利用主體而言，追求開發(fā)利用土地的最大經(jīng)濟(jì)效益是無(wú)可厚非的。但隨著人口不斷增長(zhǎng)、環(huán)境與資源問(wèn)題的惡化，更需要實(shí)現(xiàn)城市土地的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大。因此在土地資源開發(fā)利用的過(guò)程中，要避免對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，要通過(guò)合理的利用結(jié)構(gòu)促使土地生態(tài)系統(tǒng)處于一種周期性的動(dòng)態(tài)狀態(tài)。

2.2 替代性

在既定的科學(xué)技術(shù)和綜合因素前提下，城市土地利用不同用途之間進(jìn)行替代轉(zhuǎn)化，通過(guò)用地結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變及區(qū)域土地利用差異性的替代，達(dá)到資源和經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)效果，用以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展對(duì)資源的需求。

2.3 動(dòng)態(tài)持續(xù)性

土地可持續(xù)利用是土地優(yōu)化配置的最終目標(biāo)和行動(dòng)準(zhǔn)則。土地資源的自然要素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素是動(dòng)態(tài)變化的，因此在特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下，導(dǎo)致原定的土地利用配置方案可能隨之發(fā)生變化，需要在動(dòng)態(tài)變化中不斷進(jìn)行調(diào)整，以保持相對(duì)優(yōu)化的狀態(tài)。

3 土地資源配置機(jī)制

3.1 市場(chǎng)配置

依靠市場(chǎng)配置土地資源的模式能夠真實(shí)的反映土地的使用成本，使用方依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格選擇合適自己的區(qū)域位置開展社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。各類土地都在土地市場(chǎng)公開交易，各種土地供應(yīng)和需求的相關(guān)信息都能公開查詢，土地價(jià)格隨市場(chǎng)供需狀況的改變而改變，用地者以市場(chǎng)競(jìng)價(jià)形式取得土地使用權(quán)和其他權(quán)利，通過(guò)價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)3種機(jī)制的共同作用達(dá)到合理布局和土地最有效率的利用。

3.2 政府調(diào)控

政府調(diào)控在孕育形成市場(chǎng)調(diào)控體系上占據(jù)主導(dǎo)地位，又可在市場(chǎng)調(diào)控失靈時(shí)發(fā)揮重要作用。政府的宏觀調(diào)控手段主要是通過(guò)土地規(guī)劃及用途管制控制具體地塊的用途、利用方式、開發(fā)強(qiáng)度等，以土地收購(gòu)儲(chǔ)備土地、按利用計(jì)劃供應(yīng)土地、土地稅收等政策和方式，實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和對(duì)土地交易、收益的有效調(diào)節(jié)，通過(guò)這種對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系適度影響，從而實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)控制土地價(jià)格。

3.3 群眾參與

群眾參與可以糾正不完全信息造成的政府失靈或非理性經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)造成的市場(chǎng)失靈，是城市土地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的有效保障[1]。群眾參與是促使市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控目的的社會(huì)性得以實(shí)現(xiàn)的保障條件。適合的群眾參與模式、順暢的群眾建議反饋渠道可以提醒市場(chǎng)和政府在調(diào)整土地利用上的偏差，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化利用的最終目的。

4 優(yōu)化配置方案

4.1 研究區(qū)概況

某市某區(qū)位于江蘇省北部，地處淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中部，屬隴海經(jīng)濟(jì)帶、沿海經(jīng)濟(jì)帶、沿江經(jīng)濟(jì)帶交叉輻射區(qū)。某區(qū)屬于暖溫帶季風(fēng)氣候區(qū)，四季分明，氣候溫和。區(qū)位優(yōu)越，交通便利，是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心?，F(xiàn)轄10個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)、4個(gè)街道、2個(gè)社區(qū)，總面積91669.8hm2，總?cè)丝?1.3萬(wàn)人。

2014年，全區(qū)農(nóng)用地面積為61365.64hm2，占土地總面積的66.94%；建設(shè)用地面積為 22717.61hm2，占土地總面積的24.78%；未利用土地面積為7586.59hm2，占土地總面積的8.28%，土地利用結(jié)構(gòu)情況如圖1所示。

4.2 研究模型

4.2.1 目標(biāo)函數(shù)選取

從某種意義上講產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理程度就象征著土地資源的優(yōu)化配置的水平。土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置數(shù)學(xué)模型有很多種，但其共性就是由目標(biāo)函數(shù)和約束條件2個(gè)部分組成[2]。在近年的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作中，多目標(biāo)規(guī)劃方法得到廣泛應(yīng)用 [3-5]，本文在求取經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)最大時(shí)，同時(shí)兼顧生態(tài)和社會(huì)效益，目標(biāo)函數(shù)表示為：

Max（經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益）=g（x1， x2，… xn）

參照《土地利用現(xiàn)狀分類》中對(duì)用地的分類，對(duì)比某市某區(qū)土地利用現(xiàn)狀的特點(diǎn)，本文綜合選取11個(gè)典型性用地作為函數(shù)因子進(jìn)行分析，主要為耕地（X1）、園地（X2）、林地（X3）、其它農(nóng)用地（X4）、城鎮(zhèn)用地（X5）、村莊用地（X6）、采礦用地（X7）、風(fēng)景名勝用地（X8）、交通運(yùn)輸用地（X9）、水域及水利設(shè)施用地（X10）、未利用地（X11）。

4.2.2 相關(guān)性分析

運(yùn)用 SPSS 軟件分析從 2009年到 2014年某市某區(qū)三產(chǎn)（第一產(chǎn)值Y1、第二產(chǎn)值Y2、第三產(chǎn)值Y3）與城市各用地類型（X1-X11）的相關(guān)關(guān)系，得出相關(guān)系數(shù)如表1所示：

從表1可以看出，第一產(chǎn)值與耕地、園地、林地、交通運(yùn)輸用地相關(guān)關(guān)系比較大（相關(guān)系數(shù)大于0.85），因此，耕地、園地、林地、交通運(yùn)輸用地對(duì)某區(qū)第一產(chǎn)值產(chǎn)生較大的影響；第二產(chǎn)值與城鎮(zhèn)用地、采礦用地、交通運(yùn)輸用地相關(guān)關(guān)系比較大（相關(guān)系數(shù)大于0.85），因此，城鎮(zhèn)用地、采礦用地、交通運(yùn)輸用地對(duì)某區(qū)第二產(chǎn)值產(chǎn)生較大的影響；第三產(chǎn)值與園地、城鎮(zhèn)用地、風(fēng)景名勝用地、交通運(yùn)輸用地相關(guān)關(guān)系比較大（相關(guān)系數(shù)大于0.85），因此，園地、城鎮(zhèn)用地、風(fēng)景名勝用地、交通運(yùn)輸用地對(duì)某區(qū)第三產(chǎn)值產(chǎn)生較大的影響。

4.2.3 回歸分析

運(yùn)用 SPSS 軟件，分別用三產(chǎn)與對(duì)其影響較大的因子做回歸分析，輸出結(jié)果如表2所示：

從表2可以看出，該3個(gè)回歸模型的決定系數(shù)都大于0.85，說(shuō)明該模型擬合度很好，且經(jīng)過(guò)方差分析，F(xiàn)檢驗(yàn)均大于臨界值（經(jīng)查表，顯著性水平a=0.05時(shí)，4個(gè)自由變量臨界值為9.117，3個(gè)自由變量臨界值為19.164），表明該回歸模型基本具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。依據(jù)以上 SPSS 輸出結(jié)果，可做出如下模型：

Y1= 18.588-0.002*X1+0.007*X2-0.01*X3+0.12*X9

Y2= -226.23+0.047*X5+0.404*X7+0.007*X9

Y3= 380.391-0.071*X2+0.038*X5+1.089*X8-0.116*X9

4.2.4 確定模型

由以上的多元回歸分析結(jié)果，確定土地資源優(yōu)化模型為：

F（x）= 172.749-0.002*X1-0.064*X2-0.01*X3+0.085*X5+0.404*X7+1.089*X8-0.011*X9

4.3 約束條件的設(shè)定

立足建設(shè)生態(tài)宿遷的角度，以尋求城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)同時(shí)兼顧社會(huì)效益，根據(jù)土地利用系統(tǒng)特點(diǎn)，按照規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的地域特點(diǎn)，設(shè)置如下約束條件。

4.3.1 用地總面積約束

根據(jù)《某市某區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，某市某區(qū)土地利用總面積為 91669.84hm2，因此，∑Xi=91669.84。

4.3.2 數(shù)學(xué)條件約束

變量非負(fù)各類用地的數(shù)值應(yīng)為非負(fù)數(shù)，即Xi>0。

4.3.3 生態(tài)效益約束

根據(jù)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求，某市森林覆蓋率不小于30%，根據(jù)相關(guān)換算系數(shù)（0.25），因此X2+X3≥6875.24hm2；根據(jù)土地利用規(guī)劃要求，耕地保有量保持在47770.4hm2，因此X1≥42270.4hm2（扣除可調(diào)整耕地面積5500hm2）；根據(jù)水利現(xiàn)代化規(guī)劃，遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)平均水面積動(dòng)態(tài)平衡，因此X10≥860hm2。

4.3.4 社會(huì)效益約束

根據(jù)人口發(fā)展規(guī)劃，2020年某區(qū)常住人口約為 87.1萬(wàn)人，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在95.0m2以內(nèi)，因此，X5+X7≤8274.5hm2；根據(jù)土地規(guī)劃，2020年建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?0857.5hm2以內(nèi)，因此X5+X6+X7+X8+X9+X10≤20857.5。

4.3.5 土地面積約束

一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)不斷開發(fā)使得建設(shè)用地增加，即X5≥6888.33hm2；農(nóng)村土地復(fù)墾、增減掛鉤、萬(wàn)頃良田等整理項(xiàng)目的實(shí)施使得村莊用地減少，X6≤11000hm2；風(fēng)景名勝用地基本不變，即30.65≤X8≤37.3hm2；按城市發(fā)展的一般規(guī)律，其交通用地的比例不低于現(xiàn)狀，即 X9≥2740.32hm2；未來(lái)城市的發(fā)展用地會(huì)用到一部分未利用地，即 X11≤7586.59hm2。

4.4 結(jié)果

根據(jù)上述目標(biāo)函數(shù)和約束條件，設(shè)2014年為基期年，運(yùn)用 Lingo 11軟件（LINGO是用來(lái)求解線性和非線性優(yōu)化問(wèn)題的簡(jiǎn)易工具，LINGO內(nèi)置了一種建立最優(yōu)化模型的語(yǔ)言，可以簡(jiǎn)便地表達(dá)大規(guī)模問(wèn)題，主要用于解線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、二次規(guī)劃和整數(shù)規(guī)劃等問(wèn)題）求取該模型的最大值Max F （x）、求解多目標(biāo)規(guī)劃。

如圖2所示，在規(guī)劃末期（2020年），某區(qū)各類用地面積如下：各類用地面積（X1-X11）分別為 44907.12hm2、5645.22hm2、680hm2、12000hm2、8094.5hm2、9011.9hm2、180hm2、37.3hm2、2740hm2、793.8hm2和 7580hm2。在該用地結(jié)構(gòu)模式下，2020年最大目標(biāo)值GDP為486.07億元（即從基期年到規(guī)劃期末年，GDP年均增長(zhǎng)水平約為10%）。該用地結(jié)構(gòu)不僅以追求GDP為終極目標(biāo)，還強(qiáng)調(diào)生態(tài)用地的保護(hù)（尤其是耕地資源的保護(hù)），以及滿足社會(huì)上人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。

5 政策建議

5.1 耕地保護(hù)任重道遠(yuǎn)

耕地是十分重要的非可再生資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，地位十分重要，但是某區(qū)的耕地總面積持續(xù)減少。耕地的重要地位無(wú)須贅述，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益成為耕地減少的主要原因，政府必須要加強(qiáng)耕地保護(hù)力度，遏制非法占用耕地的勢(shì)頭。在大范疇范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的耕地資源能通過(guò)占補(bǔ)平衡機(jī)制保持總量的不變，但是部分違法占用耕地的項(xiàng)目（住宅、工業(yè)項(xiàng)目、道路基礎(chǔ)設(shè)施等），導(dǎo)致耕地的絕對(duì)數(shù)值已在下降，保護(hù)耕地的工作還需加強(qiáng)。

5.2 清理閑置用地、盤活存量用地

通過(guò)基期和規(guī)劃末期建設(shè)用地的總量數(shù)值對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，新增建設(shè)用地空間有限。因此，某區(qū)應(yīng)當(dāng)以節(jié)約集約用地雙提升活動(dòng)為契機(jī)，繼續(xù)清理一批批而未供和閑置的土地。在穩(wěn)增長(zhǎng)的大環(huán)境下，很多閑置土地得以釋放，其一是保障用地需求，有效增加了土地的供應(yīng)，另外還改變了傳統(tǒng)依靠新增的用地模式，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地，通過(guò)“退二進(jìn)三”、引進(jìn)低污染低能耗型及科技研發(fā)型現(xiàn)代工業(yè)的模式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)引導(dǎo)復(fù)合利用有限土地，土地用途兼容利用模式，出讓兼容用途的土地，按主用途確定供應(yīng)方式。

5.3 加快農(nóng)地土地制度改革

加快農(nóng)村土地制度改革，是優(yōu)化土地資源配套的重要改革舉措。盡快出臺(tái)有償使用宅基地制度和自愿有償退出機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展；加速農(nóng)村土地的確權(quán)流轉(zhuǎn)，以放活經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為目的，從而提升土地要素的流動(dòng)性。

5.4 優(yōu)化土地稅收體系

稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要方式，在土地保有環(huán)節(jié)征稅，對(duì)土地資源的集約利用、優(yōu)化配置有積極的促進(jìn)作用。目前我國(guó)土地的稅種主要是城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅，對(duì)于處理閑置土地問(wèn)題，我國(guó)目前施行的征收閑置費(fèi)、無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)等制度經(jīng)過(guò)實(shí)踐，目前看來(lái)效果并不明顯。土地閑置費(fèi)屬于行政收費(fèi)性質(zhì)，可收可不收，隨意性較大，計(jì)費(fèi)的起點(diǎn)也過(guò)低，而閑置2a后直接收回國(guó)有土地使用權(quán)則浪費(fèi)了資源消耗了時(shí)間。將土地閑置費(fèi)提高為征收土地閑置稅，將具有強(qiáng)制性。

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