我國(guó)自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入制度研究

蔣碩

摘要：隨著世界投資自由化加速，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單制度已成為新的趨勢(shì)，而我國(guó)適時(shí)地設(shè)立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，以積累經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)。在對(duì)我國(guó)目前三批自貿(mào)區(qū)發(fā)展進(jìn)行評(píng)估基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其存在著諸多問(wèn)題。因而結(jié)合我國(guó)國(guó)情，針對(duì)性地提出了一系列完善措施，為后續(xù)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，為我國(guó)國(guó)際投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)助力。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；負(fù)面清單；自貿(mào)區(qū)

一、問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，前負(fù)模式成為新的外資準(zhǔn)入制度被普遍適用。在負(fù)面清單之前，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要探討自貿(mào)區(qū)成立的風(fēng)險(xiǎn)及利益。隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，學(xué)者們也開始關(guān)注這一制度的引進(jìn)。如樊正蘭從行業(yè)分布、限制方式及原因等方面對(duì)比美國(guó)等的負(fù)面清單制度，探討我國(guó)如何與國(guó)際制度接軌。Peinhardt基于美國(guó)數(shù)據(jù)，蘇理梅基于上海自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)，分別通過(guò)實(shí)證分析了該模式對(duì)一國(guó)福利水平的改善及對(duì)外資流向的引導(dǎo)作用。但是對(duì)具體實(shí)踐相關(guān)研究較少。因而目前亟需深入分析自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的適用，針對(duì)存在的問(wèn)題積極建言獻(xiàn)策，以期盡快形成在全國(guó)范圍內(nèi)可推廣復(fù)制的管理制度，助推經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國(guó)自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入制度發(fā)展現(xiàn)狀及評(píng)估

（一）制度現(xiàn)狀

1. 上海自貿(mào)區(qū)

上海自貿(mào)區(qū)基本上建設(shè)成了投資、金融、監(jiān)管及貿(mào)易便利化的新體系，為建設(shè)全國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體制提供了可推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。在七大服務(wù)領(lǐng)域試點(diǎn)進(jìn)行前負(fù)模式的管理制度，并構(gòu)建了事中事后綜合監(jiān)管制度體系框架。相較前兩版，2015版負(fù)面清單開放程度不斷加大，透明度顯著提升。但仍有以下不足：外資準(zhǔn)入限制仍較多；仍無(wú)明確限制條件的特別管理措施；特別管理措施仍涉及較多行業(yè)領(lǐng)域。

2. 廣東、福建、天津自貿(mào)區(qū)

廣東自貿(mào)區(qū)自2014年年底批準(zhǔn)設(shè)立，立足于港澳深度融合。相關(guān)服務(wù)貿(mào)易協(xié)議仍以前負(fù)模式為主；同時(shí)采用正面清單的模式列出跨境服務(wù)、電信、文化領(lǐng)域新增的開放措施。而福建自貿(mào)區(qū)則著重于海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作與海上絲綢之路的建設(shè)。至于天津自貿(mào)區(qū)則定位于京津冀協(xié)同發(fā)展，著重突出航運(yùn)稅收、金融特色，所以該負(fù)面清單更應(yīng)重視發(fā)展有關(guān)融資租賃的產(chǎn)業(yè)及金融業(yè)與港口服務(wù)業(yè)。

3. 新設(shè)自貿(mào)區(qū)

2017年批復(fù)設(shè)立的7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依照地區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行差異化發(fā)展。同時(shí)，發(fā)布了適用于三批11個(gè)自貿(mào)區(qū)的2017版負(fù)面清單，在條目上再次減少10個(gè)條目。金融業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)再次加大開放力度，致力推動(dòng)投資自由化。同時(shí)，對(duì)于限制類文體娛樂(lè)行業(yè)的范圍也有所放寬。

（二）制度評(píng)估

《2018年世界投資報(bào)告》顯示，2017年全球跨國(guó)投資低迷，而中國(guó)吸收外資在世界排名第二，外商投資形勢(shì)較好，但我國(guó)的外資準(zhǔn)入制度仍然存在諸多問(wèn)題。

1. 相關(guān)立法滯后

關(guān)于外商投資我國(guó)采用了單行法與專項(xiàng)立法相結(jié)合的法律體系，尚未形成統(tǒng)一法典。而新設(shè)的自貿(mào)區(qū)，為了與國(guó)際接軌，采用了較先進(jìn)的制度進(jìn)行試點(diǎn)，以至于在諸多制度上與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖。因而，在這些區(qū)域內(nèi)對(duì)沖突法律法規(guī)暫停使用，而暫停之后的銜接規(guī)定則沒(méi)有相關(guān)指導(dǎo)意見，缺乏應(yīng)對(duì)措施。

2. 負(fù)面清單制度不完善

目前我國(guó)試行的負(fù)面清單，雖歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整，極具指導(dǎo)性，但在實(shí)踐上與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)相比，仍有不足。首先，缺乏對(duì)新產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。目前負(fù)面清單只涉及了現(xiàn)有行業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)等只規(guī)定了加強(qiáng)指導(dǎo)相關(guān)制度。同時(shí)負(fù)面清單的修改需要履行復(fù)雜的程序，導(dǎo)致了一定的滯后性。其次，新版雖然大量減少了限制性條目，增大了開放程度。但諸如金融行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)行業(yè)較之以前的開放內(nèi)容并無(wú)實(shí)質(zhì)增加。 最后，透明度有待加強(qiáng)。新版負(fù)面清單雖然對(duì)外資準(zhǔn)入的禁止和限制的規(guī)定更明確具體，但總體而言仍比較籠統(tǒng)，可操作性低。對(duì)于有些限制類產(chǎn)業(yè)，缺乏具體的限制標(biāo)準(zhǔn)與制度，直接影響了清單在實(shí)踐過(guò)程中的有效適用。

3. 監(jiān)管制度不健全

為了更好地推進(jìn)前負(fù)模式，自貿(mào)區(qū)以備案制代替審批制，但是備案制進(jìn)入門檻降低必然導(dǎo)致外商投資主體的劇增，一些空殼公司激增，經(jīng)濟(jì)詐騙甚至尋租的概率大增。另一方面，由于自貿(mào)區(qū)尚在探索階段，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法缺乏相關(guān)的銜接，各執(zhí)法部門之間協(xié)作較弱，缺乏統(tǒng)一的信用系統(tǒng)，在不同的部門監(jiān)管上會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象，因此對(duì)于監(jiān)管體系勢(shì)必需要做出調(diào)整。

4. 爭(zhēng)端解決機(jī)制不完善

對(duì)于國(guó)際投資引發(fā)的糾紛解決措施，發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于訴諸法院、國(guó)際仲裁或外交保護(hù)解決。而發(fā)展中國(guó)偏向當(dāng)?shù)鼐葷?jì)或者國(guó)內(nèi)仲裁。由于自貿(mào)區(qū)本身起到一個(gè)試點(diǎn)作用，因而對(duì)于投資者之間的糾紛解決給予很大的便利。但是，對(duì)于投資者和東道國(guó)之間的矛盾糾紛則沒(méi)有具體的規(guī)定。因而外國(guó)投資者處于相對(duì)被動(dòng)的地位，這無(wú)疑會(huì)降低外商投資的積極性。

三、完善我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)外資準(zhǔn)入制度的建議

（一）完善負(fù)面清單配套法規(guī)

自貿(mào)區(qū)當(dāng)前雖已明確采取前負(fù)模式的管理模式，但是其法律制度與我國(guó)現(xiàn)行法存在諸多沖突，商務(wù)部雖然已經(jīng)公布《草案》并征求意見，在很大程度上解決相關(guān)法律雜亂不成體系的問(wèn)題，但《草案》在準(zhǔn)入許可中并未明確相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)與方式，而且所列明的審查因素過(guò)廣，有悖于外資準(zhǔn)入的開放性。因此，在完善立法技術(shù)不足的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)《外國(guó)投資法》的出臺(tái)，為外國(guó)投資者提供一個(gè)穩(wěn)定透明的法律制度。

（二）明確清單范圍和限制標(biāo)準(zhǔn)

首先，在制定負(fù)面清單時(shí)，保留對(duì)新產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，以應(yīng)對(duì)科技發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)的沖擊。其次，在注意國(guó)家安全的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大清單的開放力度，縮減限制范圍。最后，對(duì)于不符措施的限制條件的描述盡可能地量化，不便量化的產(chǎn)業(yè)，可結(jié)合產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，對(duì)具體的參考法律法規(guī)進(jìn)行明確。對(duì)監(jiān)管部門自由裁量權(quán)，要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，盡量避免外商進(jìn)入的不確定程度。

（三）構(gòu)建多方位監(jiān)管平臺(tái)

實(shí)施前負(fù)模式，在配套制度上就要求相關(guān)政府部門由“嚴(yán)進(jìn)寬管”到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的管理體制轉(zhuǎn)變，那么對(duì)后續(xù)事中事后的監(jiān)管則需要愈加重視。首先，構(gòu)建一套完整的信用體系網(wǎng)絡(luò)，形成貿(mào)易區(qū)內(nèi)信用評(píng)估的有效流通及信用獎(jiǎng)懲制度，并反饋社會(huì)，實(shí)現(xiàn)便利良好的營(yíng)商環(huán)境。其次，可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建設(shè)政府部門主動(dòng)監(jiān)管，公民、法人、社團(tuán)及其他組織協(xié)助的多方位監(jiān)管模式。

（四）完善糾紛解決機(jī)制

對(duì)于我國(guó)當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)關(guān)于糾紛解決機(jī)制存在漏洞，可以參考區(qū)域貿(mào)易相關(guān)解決機(jī)制，在自貿(mào)區(qū)建立針對(duì)性的多元化的爭(zhēng)端解決機(jī)制，有效進(jìn)行訴訟與非訴訟對(duì)接。此外，可以將磋商程序、仲裁小組程序或者專家組程序等引入自貿(mào)區(qū)，對(duì)于適合非訴糾紛解決機(jī)制的案件，在征得當(dāng)事人同意的前提下組織調(diào)解等，構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制。

四、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)際投資在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上發(fā)揮著愈漸重要的角色，尤其是在新興國(guó)際投資方式的促進(jìn)下，其在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用已然可以和國(guó)際貿(mào)易相媲美。但是在外資準(zhǔn)入方面，前負(fù)模式是我國(guó)的一個(gè)突破性的嘗試，其實(shí)踐運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)容極具指導(dǎo)意義。因而對(duì)于當(dāng)下自貿(mào)區(qū)運(yùn)行中存在的不足之處，應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)完善，為我國(guó)國(guó)際投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)助力。

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【作者單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東）】