首爾城市群發(fā)展對京津冀的啟示

劉傳　肖琳

韓國首都首爾與其周圍的仁川廣域市、京畿道地區(qū)等城市共同組合成了首爾城市群，互相之間根據(jù)不同的資源稟賦情況分配了不同的區(qū)位功能。北京作為中國的首都，現(xiàn)階段中國將北京、河北、天津三地組合在一起，希望根據(jù)不同的發(fā)展定位，形成中國的首都城市群，成為新的經(jīng)濟增長點。韓國首都城市群以仁川作為港口，京畿道地區(qū)作為制造業(yè)發(fā)展區(qū)，首爾作為政治、經(jīng)濟中心；中國首都城市群以天津作為港口、河北作為制造中心、北京作為政治、經(jīng)濟中心，兩者從結(jié)構(gòu)布局上有很多相似之處。此外，相比歐美國家城市群的建設(shè)，韓國自古就是中國一衣帶水的鄰邦，兩國之間無論是政治、經(jīng)濟、民俗、文化、自然環(huán)境等多方面都很相似，所以韓國首爾城市群發(fā)展歷程對中國京津冀地區(qū)的未來規(guī)劃與發(fā)展有著較強的借鑒意義。

一、首爾城市群區(qū)位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

韓國地處亞洲大陸東北部，面積9.972萬平方公里，屬于東9時區(qū)，當(dāng)?shù)貢r間比北京早1小時。首爾城市群位于韓國西北部，由首爾特別市、仁川廣域市和京幾道三個主要行政區(qū)域構(gòu)成，土地面積約11726平方公里，占韓國國土面積的11.8%，人口2300多萬，占韓國人口的近一半，首爾城市群是世界五大都市圈之一，形成于20世紀70年代中期，1982年頒布的《首都圈管理法》確定了這一區(qū)域的邊界。

首都首爾，全稱首爾特別市，亞洲主要金融城市之一，也是韓國的政治、經(jīng)濟、科技、文化和教育中心，以及韓國陸、海、空交通樞紐。首爾位于韓國西北部的漢江流域，朝鮮半島的中部，距西海岸約30公里，距東海岸約183公里，全市南北最長處為30.0公里，東西最長處為36.78公里，總面積605.3平方公里，人口990.4萬。

國際港——仁川，地處首爾以西，距首爾28公里，是距離中國最近的港口城市，也是首爾的門戶，坐擁國際海運港和仁川國際機場，面積994平方公里，人口289萬，是韓國第三大城市，僅次于第一大港釜山。仁川也是韓國重要的制造中心之一，2014年地區(qū)總產(chǎn)值69.5萬億韓元（約合4170億人民幣）。近兩年，在中韓自由貿(mào)易協(xié)定和韓越自由貿(mào)易協(xié)定帶動下，2016年集裝箱貨運量達到268萬標(biāo)準(zhǔn)箱，位居全球57位。

首都的衛(wèi)城——京畿道，“京”指天子定都的京師，“畿”指圍繞著天子王城的150公里土地。京畿道圍繞著首爾和仁川，西臨黃海、北隔三八線、南臨韓國硅谷大田市、東接江原道，面積10183平方公里，人口超過1247萬（占比20%）經(jīng)濟人口662萬（占25%），工廠64482家（占36%），國際貿(mào)易規(guī)模2087億美元（占22%），大企業(yè)208家（占20%）。京畿道已與10個國家的15各地區(qū)締結(jié)姊妹城市，與18個國家24個地區(qū)締結(jié)友好城市。京畿道是韓國IT、半導(dǎo)體、顯示器、手機、汽車等尖端產(chǎn)業(yè)的設(shè)計制造中心，顯示器行業(yè)銷售份額LED占世界38.9%；OLED占95%；PDP模塊占92%，汽車生產(chǎn)排名位居世界第五。京畿道已與16個國家或地區(qū)達成自由貿(mào)易協(xié)定。京畿道靠近仁川國際機場、仁川港和平澤港，該地區(qū)具備了一個物流中心應(yīng)具備的所有地理條件。從仁川機場出發(fā)，不到兩個小時就可以抵達北至海參崴、南至臺北、西至北京和上海、東至東京和大坂。

從圖1可以看出，首爾建成區(qū)面積605.52平方公里，總?cè)丝?017年為1050萬，占全國總?cè)丝?1.5%，城市化率達到80%以上。首爾首都圈集中了全國人口的49.6%，制造業(yè)企業(yè)的56%，尖端企業(yè)的71%，大企業(yè)的89%，國家公共機構(gòu)的85%，顯而易見，首都圈人口和產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展的“過密”了。自1960年韓國工業(yè)化發(fā)展以來韓國首都圈的問題就一直伴隨著其城市化的發(fā)展而產(chǎn)生。首先帶來的就是房地產(chǎn)價格的上漲、交通堵塞、環(huán)境污染、國土發(fā)展不均。為此，韓國推出了衛(wèi)星城、遷都等一系列政策來緩解城市發(fā)展的矛盾。

二、功能疏解——韓國“首都圈整備規(guī)劃”

在韓國疏解首都圈功能的政策中，“首都圈整備戰(zhàn)略”是效果最好的政策。該政策以《首都圈整備規(guī)劃法》為基礎(chǔ)，以《首都圈整備規(guī)劃》為政策內(nèi)容形成完整的政策體系。在管理方面，以建設(shè)部為主導(dǎo)，同時設(shè)立首都圈整備委員會以便協(xié)調(diào)各部門，并賦予該委員會對首都圈范圍各行政區(qū)新項目的最終審查權(quán)。

經(jīng)過三次首都圈整備規(guī)劃，韓國首都圈的人口增長得到了很好的控制，并出現(xiàn)了明顯的下降趨勢，1992年首爾人口高達1090萬人，而2000年后則逐漸下降至1000萬人以下。

1971年韓國重新修訂了《城市規(guī)劃法》，推出開發(fā)限制區(qū)政策，并于1972年開始實施，1976年韓國政府將這一區(qū)域規(guī)模劃定為1567平方公里。但隨著首爾城市化進程的不斷推進，土地釋放的壓力不斷增大，迫于無奈韓國政府做出了調(diào)整規(guī)劃，近10%的土地被釋放為開發(fā)用地，截至2006年被釋放的土地達到136平方公里，開發(fā)限制區(qū)政策不但沒有阻止首都圈人口的增長，而是刺激了首爾市周邊衛(wèi)星城的發(fā)展，反倒使得首都圈更加集中，一切的資源都涌向了首都圈。

開發(fā)限制區(qū)政策推行的同時，韓國為進一步緩解首爾地區(qū)壓力，進一步提出了“建設(shè)衛(wèi)星城市，積極分散人口”的政策。為此，韓國開發(fā)了昌源（1977年）、麗川（1977年）、丘尾（1973年）、安山（1977年）等新城，并建設(shè)了果川（1979年）、大田屯山（1988年）、雞龍（1989年）等行政職能新城。新城在一定程度上吸納了部分人口，但由于職能、居住環(huán)境、就業(yè)崗位等發(fā)展不平衡性的影響，導(dǎo)致這些新城大多數(shù)變成了“睡城”。

韓國為了進一步疏解首都功能，逐步推行了工廠疏散、大學(xué)疏散、公共機關(guān)疏散等多種政策，但這其中大學(xué)疏散策略并未得到很好的落實，命令15所大學(xué)遷往地方而實際上只有5所大學(xué)真正遷出。而公共機關(guān)疏散政策自1973年第一次開始之后，先后進行了5次公共機關(guān)疏散計劃，截至2013年韓國政府機構(gòu)的搬遷已基本結(jié)束，已有總理辦公室、企劃財政部等18個政府部門及30多個公立機構(gòu)、1.3萬名公務(wù)員搬至首爾以南120公里的世宗市，由此使的世宗市人口由10.3萬任增至19.7萬人。在工廠疏散政策方面，韓國推行了一整套系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)疏散政策，出臺差異化的稅收減免政策，對于從首都圈疏散的企業(yè)法人稅實行前5年減免100%，之后5年減免50%。另一方面，向地方疏散企業(yè)提供新購?fù)恋亻L期分期付款或先租后買的優(yōu)惠政策。

三、對京津冀的啟示

（一）因地制宜，建設(shè)新的城市分工體系

根據(jù)韓國首都圈的發(fā)展情況可以了解到，城市群的建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其自然地理及人文基礎(chǔ)條件，盡量根據(jù)其獨有特點形成城市群特色，結(jié)合城市功能定位形成群內(nèi)城市功能分工體系，這樣可以充分利用城市的獨有個性，強化城市之間的合作交流，并盡可能避免重復(fù)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等現(xiàn)象。

在韓國首都圈形成初期，政府的主要職能是形成產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢，以市場自我發(fā)展能力，獲得市場競爭能力。而當(dāng)首都圈發(fā)展進入成熟期后，過高的產(chǎn)業(yè)集中造成了城市的擁擠和環(huán)境污染，政府不得不采用強制措施直接限制過分聚集。但直接限制的做法并不能有效控制產(chǎn)業(yè)集中，為此韓國政府主要通過政策引導(dǎo)等方式進行間接控制，以經(jīng)濟的和間接的限制方式將原有對企業(yè)的限制性規(guī)章制度從強制管制轉(zhuǎn)向間接總量控制。

（二）法律和機構(gòu)制度的安排保障

從韓國首都圈發(fā)展的經(jīng)驗來看，建設(shè)交通部作為管理韓國首都圈發(fā)展的主管機構(gòu)，其職能定位的及早確立極大程度上推進了《首都圈整備計劃》的實施，這對此后規(guī)范中央及地方土地利用和開發(fā)計劃起到了重要作用。同時根據(jù)《首都圈整備計劃法》而設(shè)立的總統(tǒng)直屬，以國務(wù)總理為委員長的首都圈整備委員會，也在法律上明確了計劃效力的產(chǎn)生。

協(xié)調(diào)性是城市群進一步發(fā)展的重要因素，市場機制與政府規(guī)劃的匹配度決定了城市群的合理化程度。韓國首爾城市群經(jīng)過多次調(diào)整，中央政府和地方政府間的長效溝通，保障了政策的制定與實施，從而也保證了各項規(guī)劃措施的落實。

對中國城市群建設(shè)而言，建立長效有力的協(xié)調(diào)管理機制至關(guān)重要，如何促進政府機構(gòu)、中介組織以及社會等廣泛參與城市管理，從而推動群內(nèi)各個城市之間的協(xié)作發(fā)展更是值得深思。在城市群的發(fā)展過程中，政府應(yīng)調(diào)整角色，由強制性的直接介入調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向開發(fā)審議、引導(dǎo)，通過間接的控制方法，使政府職能最終與市場需求相對接，從而形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

參考文獻：

[1]蔡玉梅，宋海榮，廖榮. 韓國首都圈發(fā)展規(guī)劃的演變與啟示[J].華北國土資源，2014（05）.

[2]孟育建.韓國首爾都市圈的擴展與周邊中小城市的發(fā)展[EB/OL].中國社會科學(xué)網(wǎng)，2014-03-21.

[3]黃征學(xué).城市群：理論與實踐[M]. 經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014

[4]胡軍.中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制體系研究[M].中國社會科學(xué)出版社，2014.

基金項目：北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院科研項目“首爾城市群發(fā)展對京津冀的啟示”。

（作者單位：劉傳，北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院；肖琳，天津商業(yè)大學(xué)。肖琳為通訊作者）