城市公園運(yùn)營(yíng)管理研究

黃倫寬

摘要：城市公園具有顯著的社會(huì)效益和生態(tài)效益，發(fā)展城市公園對(duì)于促進(jìn)城市文明和諧美麗發(fā)展具有重要意義。重慶城市公園經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展取得了巨大的成就，但在運(yùn)營(yíng)和管理方面存在的問(wèn)題亦很突出，需要有針對(duì)性的對(duì)策和措施予以解決。

關(guān)鍵詞：城市公園；運(yùn)營(yíng)管理；重慶市

一、城市公園的概念及特點(diǎn)

原國(guó)家建設(shè)部于1999年在《城市公園分類》一書中認(rèn)為：“公園是指供公眾游覽、觀賞、休憩，開(kāi)展科教文化活動(dòng)及鍛煉身體等活動(dòng)，有較完善的設(shè)施和良好的綠化環(huán)境向社會(huì)開(kāi)放的城市公共綠地”。而《重慶市公園管理?xiàng)l例（2010）》則將城市公園定義為“公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有游憩、休閑功能和良好的生態(tài)環(huán)境，向公眾開(kāi)放的場(chǎng)所。”城市公園包括：綜合公園、兒童公園、動(dòng)物園、植物園、歷史名園、風(fēng)景名勝公園、游樂(lè)公園以及其他專類公園。

城市公園一般有以下特性：

1. 公益性。城市公園歷來(lái)都是由政府投資和建設(shè)，一般由園林綠化行政主管部門統(tǒng)一管理，為社會(huì)公用事業(yè)性質(zhì)，是具有公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是向公眾開(kāi)放并供其觀賞、游憩、開(kāi)展科學(xué)文化教育活動(dòng)的園林綠化場(chǎng)地。

2. 規(guī)模性。 城市公園一般位于城市的中心或者鄰近城市中心，且交通便捷。城市公園應(yīng)具備一定規(guī)模且集中連片的綠地，這是城市公園區(qū)別于一般道路綠化、隔離區(qū)綠化、道路水系綠化、居住區(qū)綠化、單位庭院綠化等城市綠地的顯著特征。

3. 效益性。在政府財(cái)力有限的前提下，城市公園也要考慮充分利用現(xiàn)有資源，用最少的投入，獲取最大的效益，特別要率先實(shí)現(xiàn)城市公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

二、重慶市城市公園發(fā)展現(xiàn)狀

重慶市城市公園建設(shè)發(fā)展歷史較為悠久，建設(shè)成效較為顯著，特別是自2010年7月30日頒布實(shí)施《重慶市公園管理?xiàng)l例》以來(lái)，在重慶市城市管理委員會(huì)的積極推動(dòng)下，重慶市城市公園建設(shè)更是取得了飛速發(fā)展，不但城市公園的數(shù)量不斷增多，而且公園的類型和功能也日趨完善。至2017年止，重慶城市公園已發(fā)展到500余個(gè)，實(shí)現(xiàn)了城市公園數(shù)量與質(zhì)量的雙飛躍。全市500多個(gè)城市公園，與近千個(gè)大大小小的社區(qū)游園，有效地發(fā)揮了城市園林綠化在涵養(yǎng)水源、降溫增濕、減霾滯塵、引風(fēng)供氧、休憩健身等方面的生態(tài)功能與服務(wù)功能，真正實(shí)現(xiàn)了“三百米見(jiàn)綠、五百米見(jiàn)園”，讓市民出門處處見(jiàn)綠的目標(biāo)。城市公園讓城市生活更美好，城市公園讓城市空間更加生態(tài)。

同時(shí)，按照《重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止2017年，重慶市主城區(qū)城市公園共有212個(gè)，包含市級(jí)、區(qū)級(jí)綜合公園，專類公園等，其中3個(gè)國(guó)家重點(diǎn)公園分別是鵝嶺公園、南山植物園、重慶動(dòng)物園。由市城管委直接管理的公園分別是重慶動(dòng)物園、南山植物園、重慶園博園共3個(gè)，其他城市公園由各區(qū)城管局進(jìn)行管理。重慶動(dòng)物園，始建于1954年，占地45公頃，主要承擔(dān)“野生動(dòng)物移地保護(hù)的重要基地、科普宣傳教育的活課堂、市民參觀游覽的優(yōu)美園地、野生動(dòng)物科學(xué)研究的重要場(chǎng)所”四大功能；南山植物園，正式落成于1959年，始稱南山公園，2004年命名為“南山植物園”， 規(guī)劃控制面積15平方公里，實(shí)際占地551公頃。植物園收集中國(guó)亞熱帶低山植物種質(zhì)資源，以觀賞植物園專類園為中心進(jìn)行植物保存、收集、栽培，集科普研究和園林藝術(shù)景觀展示為一體的低山類觀賞植物園；重慶園博園，2011年11月正式開(kāi)園，是第八屆中國(guó)（重慶）國(guó)際園林博覽會(huì)的會(huì)址，位于重慶市北部新區(qū)鴛鴦鎮(zhèn)龍景湖區(qū)域，總占地面積3300畝，其中水體面積800畝，是一個(gè)集自然景觀和人文景觀為一體的超大型城市公園。

除此之外，各個(gè)區(qū)縣也涌現(xiàn)出一批具有代表性的公園。如渝中區(qū)的鵝嶺公園是全國(guó)歷史文化名園，璧山觀音塘濕地公園則是全市第一個(gè)國(guó)家城市濕地公園。城市公園的建設(shè)和發(fā)展吸引了大量市民前往。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平時(shí)人流量最大的是花卉園，達(dá)1萬(wàn)人次以上，其次是沙坪公園、大渡口公園等。節(jié)假日游人量最多的是南山植物園、重慶動(dòng)物園和重慶園博園，最多時(shí)達(dá)6萬(wàn)人次。重慶城市公園已逐步成為市民休閑游憩的樂(lè)園，成為城市居民生活中不可或缺的重要組成部分，在促進(jìn)文明、和諧和美麗重慶建設(shè)上發(fā)揮著巨大作用。

三、城市公園運(yùn)營(yíng)管理存在的問(wèn)題

重慶市城市公園雖然在建設(shè)和發(fā)展上取得了巨大的成就，但在營(yíng)運(yùn)管理上存在的問(wèn)題卻不容忽視，主要表現(xiàn)在：

1. 城市公園運(yùn)營(yíng)管理模式滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前，雖然重慶市各城市公園正在嘗試企業(yè)化改革，但企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理是有限的，且并非真正意義上的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，因?yàn)檫@些城市公園仍隸屬于重慶市城市管理委員會(huì)，并沒(méi)有突破以人事、財(cái)務(wù)、物資為對(duì)象實(shí)施管理控制的傳統(tǒng)觀念和方式，也沒(méi)有根本性地改變傳統(tǒng)的公園管理體制，即城市公園仍是政府壟斷。這種帶有一定的行政事業(yè)性色彩的管理模式遏制了重慶城市公園的發(fā)展，政府往往在各城市公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)之初只著重強(qiáng)調(diào)公園的綠化景觀功能，很少考慮甚至忽略了各城市公園的經(jīng)營(yíng)管理，在公園建成后逐漸顯現(xiàn)出由此造成的許多經(jīng)營(yíng)不善管理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。如在管理制度方面，缺乏創(chuàng)新導(dǎo)致低效，缺乏規(guī)范造成資源浪費(fèi)；在組織人事方面，機(jī)構(gòu)臃腫，冗員多，人浮于事；在分配制度方面，實(shí)行平均主義，無(wú)法調(diào)動(dòng)起工作積極性和主動(dòng)性；在外部機(jī)制方面，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)質(zhì)量差，發(fā)展程度低；在運(yùn)作資金方面，主要靠財(cái)政撥款，渠道單一，經(jīng)費(fèi)緊張。由此可見(jiàn)，政府管理模式是非常不利于城市公園的市場(chǎng)化運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展的。

2. 城市公園運(yùn)營(yíng)管理的財(cái)政壓力較大。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)許多城市開(kāi)始向公眾免門票開(kāi)放城市公園，重慶市也不例外。城市公園免費(fèi)向公眾開(kāi)放，是社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展的必然趨勢(shì)，是政府“以人為本”創(chuàng)建公共服務(wù)型政府的體現(xiàn)，是政府為公眾創(chuàng)造舒適休閑空間的公益性的重大舉措，也是政府進(jìn)行園林綠化體制改革的有益嘗試。但由此帶來(lái)的問(wèn)題也十分突出，表現(xiàn)在：第一，因免費(fèi)帶來(lái)的游客大量涌入引發(fā)的接待能力不足、安全隱患增大、公共設(shè)施缺乏和破損等難題目前難以得到有效的解決，既增大了財(cái)政支出的壓力，也增加了管理成本；第二，公園免費(fèi)開(kāi)放后，政府面臨著巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。免費(fèi)開(kāi)放的公園主要靠政府財(cái)政撥款補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，其建設(shè)、保護(hù)、維護(hù)和管理所需的資金全部納入地方財(cái)政預(yù)算，由政府買單，這極大增加了政府的財(cái)政壓力。

四、完善城市公園運(yùn)營(yíng)管理的對(duì)策

1. 促進(jìn)城市公園市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)營(yíng)管理。改變政府包辦城市公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的傳統(tǒng)，按照“社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦、社會(huì)事業(yè)市場(chǎng)辦”的改革思路，積極推進(jìn)城市公園運(yùn)營(yíng)管理的社會(huì)化和市場(chǎng)化改革，通過(guò)廣泛引進(jìn)社會(huì)資本，促進(jìn)城市公園的市場(chǎng)化運(yùn)作，逐步建立起分類分級(jí)、分工協(xié)作、總體協(xié)調(diào)、市場(chǎng)運(yùn)作的城市公園運(yùn)營(yíng)管理體系，促進(jìn)城市公園運(yùn)營(yíng)管理體制的不斷優(yōu)化。

2. 理順城市公園運(yùn)營(yíng)管理的各種關(guān)系。按照“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的要求，建立城市公園運(yùn)營(yíng)管理的“多元”治理體系，理順政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)和政府與社會(huì)等治理主體之間的關(guān)系。讓政府回歸公共服務(wù)的職能，致力于為城市公園發(fā)展提供良好的公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境；讓企業(yè)和社會(huì)組織積極參與城市公園的建設(shè)和發(fā)展，在政府規(guī)劃指導(dǎo)和相關(guān)法律法規(guī)的約束下，充分發(fā)揮其在城市公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中的主導(dǎo)作用。在城市公園運(yùn)營(yíng)管理中，積極推進(jìn)“管辦分離”，更加突出“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲、社會(huì)參與、公眾受益”的基本原則，政府將主要精力集中在市場(chǎng)監(jiān)管和營(yíng)造環(huán)境上，社會(huì)組織則將主要精力集中在參與和保護(hù)上，企業(yè)則將主要精力集中在微觀的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和管理上，做到各施其責(zé)、分工協(xié)作、發(fā)揮合力，共同推進(jìn)城市公園的發(fā)展。

3. 強(qiáng)化城市公園運(yùn)營(yíng)管理的規(guī)劃制定與實(shí)施。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。城市公園無(wú)論是建設(shè)，還是運(yùn)營(yíng)管理，應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的指引作用。通過(guò)規(guī)劃的制定，提高城市公園建設(shè)的前瞻性和系統(tǒng)性；通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施，加強(qiáng)城市公園建設(shè)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，提高城市公園的多元性和特色性；同時(shí)，通過(guò)規(guī)劃的制定和實(shí)施，盡可能實(shí)現(xiàn)各類公園的協(xié)調(diào)配套，功能互補(bǔ)，分布均衡，形成網(wǎng)絡(luò)，以大大提高城市公園服務(wù)于公眾的便捷性和有效性。

4. 創(chuàng)新城市公園運(yùn)營(yíng)管理的投融資體制和機(jī)制。改變城市公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單純依賴于政府投資的現(xiàn)狀，積極促進(jìn)多元化投融資體制改革，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織甚至個(gè)人投資于城市公園建設(shè)和管理，廣泛吸引外資和社會(huì)閑散資金投入城市公園建設(shè)管理領(lǐng)域，促進(jìn)投資主體多元化和投資渠道多樣化。對(duì)參與城市公園建設(shè)和營(yíng)運(yùn)管理的各類資本，宜減化審批手續(xù)，實(shí)施“放管服”政策，加大扶持力度，在稅收、銀行貸款等方面給予適當(dāng)傾斜，不斷完善社會(huì)資本參與城市公園建設(shè)管理的機(jī)制，努力解決城市公園發(fā)展的資金“瓶頸”。

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（作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)委黨校）