上海市美麗社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐模式探討

葛雯君　朱葉琴

摘要：美麗社區(qū)建設(shè)是美麗城市建設(shè)的重要組成部分，是貫徹落實(shí)十八大以來提出的生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。十八大以來，各地相繼提出美麗社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，上海市在實(shí)踐中探索。雖然上海市在改革行政型社區(qū)管理體制方面做出不少努力，仍存在諸多問題。以靜安區(qū)為例，存在行政化色彩依然濃重、社區(qū)居民參與不足、職責(zé)不明、協(xié)調(diào)不力、社區(qū)缺乏長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題。文章通過分析上海市社區(qū)管理模式的現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)中存在的問題，文章提出了美麗社區(qū)建設(shè)的優(yōu)化方案。

關(guān)鍵詞：美麗社區(qū)；社區(qū)建設(shè)；模式

社區(qū)建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的產(chǎn)物，彌補(bǔ)了改革管理不足。20世紀(jì)90年代以來，我國社會(huì)環(huán)境與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，人口流動(dòng)、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等使得社區(qū)建設(shè)愈加重要。上海市作為我國人口密集的特大城市，經(jīng)濟(jì)、政治、文化高度發(fā)達(dá)，本研究探討上海市美麗社區(qū)建設(shè)實(shí)踐模式，嘗試解讀社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，在新形勢下探討上海市美麗社區(qū)建設(shè)存在的問題及改進(jìn)路徑。

一、現(xiàn)狀

上海市作為全國最大工商業(yè)城市，社區(qū)建設(shè)相關(guān)要素配備較完備、建設(shè)發(fā)展較成熟。靜安區(qū)作為中心城市，人口密集，交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，分布廣泛，現(xiàn)代文化深厚，商業(yè)氛圍深厚，因而有能力較早探索社區(qū)建設(shè)，并在現(xiàn)階段成為上海市建設(shè)建設(shè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)和深入的區(qū)域。因此，本文以靜安區(qū)為例，研究上海市美麗社區(qū)建設(shè)模式發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題。

上海市于 1996 年開始開展社區(qū)建設(shè)與管理，2004年開始街道體制改革試點(diǎn)，社區(qū)建設(shè)改革中將社區(qū)定位于街道服務(wù)范圍，以開展社區(qū)服務(wù)工作為主，逐漸形成城市社區(qū)“兩級政府、三級管理”的管理制度，當(dāng)上海進(jìn)入基礎(chǔ)開發(fā)和功能開發(fā)并舉的狀態(tài)，原先管理制度已經(jīng)不能滿足社區(qū)發(fā)展要求，于是又創(chuàng)建了“兩級政府，三級管理和四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理，該模式進(jìn)一步完善了城市管理職能，逐步建立“以街區(qū)為主、參與社區(qū)”的街道工作機(jī)制。經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的同時(shí)社區(qū)問題越來越突出，如出現(xiàn)大量弱勢群體亟待社會(huì)幫助。于是，上海在管理方面進(jìn)行了改革和探索，街道負(fù)責(zé)城市規(guī)劃和社區(qū)的運(yùn)作，并負(fù)責(zé)社區(qū)工作、行政資源開發(fā)，成為社區(qū)工作主渠道。

二、存在的問題

上海社區(qū)建設(shè)與管理改革，也存在不同的聲音，以靜安區(qū)為例，靜安區(qū)全區(qū)面積7.62平方公里，人口44.15萬人，下轄10個(gè)街道，221個(gè)居民委員會(huì)，社區(qū)建設(shè)模式在解決當(dāng)前大量城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)問題中發(fā)揮著主導(dǎo)性、行政性、務(wù)實(shí)性和有效性的作用，但仍存在一些值得關(guān)注的問題。

（一）行政化嚴(yán)重

街道辦事處作為行政性機(jī)構(gòu)承擔(dān)著管理社區(qū)建設(shè)的任務(wù)，政府行政工作體系也囊括了社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)資源配置等任務(wù)，引發(fā)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重、廣泛的社會(huì)群眾參與性不足等問題。地方行政職能部門沒有完全理順社區(qū)建設(shè)的關(guān)系，沒有形成機(jī)制的資源整合。同時(shí)，由于社區(qū)和街道相互扯皮、相互制約，導(dǎo)致街道黨委協(xié)調(diào)部門工作的錯(cuò)位，嚴(yán)重影響社區(qū)建設(shè)發(fā)展，阻礙實(shí)現(xiàn)群眾社會(huì)參與等功能。行政措施硬性規(guī)定社區(qū)社會(huì)工作缺乏創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，大量社區(qū)公共事務(wù)和活動(dòng)依靠政府的行政支持，缺乏自身經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)群眾參與。

（二）職責(zé)不清

突出表現(xiàn)為條塊重合，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市垂直型管理，忽視了分級的多層次管理，在管理體制上存在著嚴(yán)重條塊重合，街道辦事處的職能不斷擴(kuò)大，各條線的區(qū)級職能部門便會(huì)將大量行政性、社會(huì)性事務(wù)交付給街道處理。而要辦理相關(guān)事務(wù)，街道又會(huì)需要設(shè)立相關(guān)職能部門，最終導(dǎo)致內(nèi)部機(jī)構(gòu)膨脹，外部功能重合。街道范圍內(nèi)的關(guān)系并沒有理順，這具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，條塊沒有形成合力，條線部門各自為政。第二，雙重領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè)，街道領(lǐng)導(dǎo)對各派出機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)存在困難。第三，條線部門將街道視為辦事處，條線部門無形中都將街道看作自己的辦事處。

（三）可持續(xù)發(fā)展能力不足

近年來，社區(qū)建設(shè)解決了許多問題和困難，但是社會(huì)發(fā)展和住房占用空間在很大程度上也被擠占了發(fā)育空間。隨著上海城市化進(jìn)程深入，靜安區(qū)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步發(fā)展完善，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施也隨之發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施的改革措施同步實(shí)施，許多領(lǐng)域的政治和社會(huì)問題擺在面前，這使社區(qū)建設(shè)在發(fā)展過程中陷入了難以招架的困境。隨著社區(qū)管理權(quán)力過度下放，區(qū)政府各部門都要求街道辦事處處理大量的行政和社會(huì)事務(wù)，最終導(dǎo)致內(nèi)部機(jī)制膨脹，外部功能重疊。

三、實(shí)踐模式優(yōu)化路徑

根據(jù)靜安區(qū)社區(qū)建設(shè)發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，本文從減少行政化現(xiàn)象、分清職責(zé)及提高可持續(xù)發(fā)展能力等三個(gè)方面提出優(yōu)化方案。

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高社區(qū)自治

在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，靜安區(qū)政府的管理重心下移并出臺(tái)指導(dǎo)意見和一系列配套文件，確定社區(qū)管理的主體分為三個(gè)層次：社區(qū)黨工委、街道辦事處辦和社區(qū)自治平臺(tái)。建立以社區(qū)黨工委組織為核心，以物業(yè)公司委員會(huì)為基礎(chǔ)，秉承“擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度”的精神，開展研究、咨詢、審查、聽證等程序的評價(jià)、監(jiān)督和反饋，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、企業(yè)、居民共同參與、合作治理社區(qū)的美好愿景。加強(qiáng)責(zé)任部門線下沉住宅工作責(zé)任的主體，以提高居民的工作機(jī)制，規(guī)范工作制度，進(jìn)一步拓寬民意反映渠道，完善民意收集、民意反應(yīng)機(jī)制。

（二）進(jìn)一步明確條塊主體職責(zé)，理順條塊關(guān)系

“條”是指行政權(quán)力的垂直系統(tǒng)，從上各級政府部門的運(yùn)作和管理，“塊”指的是行政權(quán)力的橫向體系，也是區(qū)委、區(qū)政府及其職能部門和綜合經(jīng)營管理。首先，發(fā)揮街道社區(qū)委員會(huì)作用，建立協(xié)商、協(xié)調(diào)、參政議事、民主監(jiān)督機(jī)制。對所有涉及的街道之間水平關(guān)系進(jìn)行劃，明確責(zé)任主體。根據(jù)行政執(zhí)法部門和專業(yè)工作的管理，建立高效行政執(zhí)行和協(xié)同機(jī)制。同時(shí)固化項(xiàng)目咨詢、調(diào)整項(xiàng)目準(zhǔn)入、專業(yè)管理監(jiān)督管理等多重雙重評價(jià)長效機(jī)制。打破部門之間的障礙，落實(shí)共享資源政策，更好地回應(yīng)群眾訴求，提高工作效率，簡化環(huán)節(jié)，使全社區(qū)和諧發(fā)展，責(zé)任由分散到集中，同時(shí)落實(shí)到整個(gè)部門。

（三）進(jìn)一步加大培育社會(huì)組織力度，創(chuàng)造社區(qū)自治管理環(huán)境

在區(qū)一級社會(huì)組織工作中，各街道聯(lián)合成立社區(qū)層面的社會(huì)組織，按照“1+5+X”模式，加大力度培育社會(huì)組織，即“1”是指社會(huì)組織聯(lián)邦區(qū)，“5”指的是靜安區(qū)五個(gè)社區(qū)和工會(huì)、文化和社會(huì)組織，“X”指的是“轄區(qū)各系統(tǒng)民管民的社會(huì)組織”。培育和發(fā)展工人青年及婦女組織、業(yè)主委員會(huì)、老年人委員會(huì)、殘聯(lián)、計(jì)生協(xié)會(huì)、科協(xié)這些群眾組織，將進(jìn)一步探索其運(yùn)行機(jī)制，使管理更規(guī)范、更合理運(yùn)行。根據(jù)與公開、公平、公正的原則，直接委托各組織在居民區(qū)內(nèi)依法開展活動(dòng)，接受居民黨支部的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，維護(hù)居民區(qū)的公共利益，并自覺承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、弘揚(yáng)社會(huì)公德、創(chuàng)建文明小區(qū)、參與社會(huì)公益的責(zé)任。

四、結(jié)論

改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅猛，社區(qū)建設(shè)成績斐然，隨著十八大美麗社區(qū)建設(shè)的提出，如何提升上海市社區(qū)建設(shè)水平、加快美麗社區(qū)建設(shè)的的工作越來越受到各方重視，美麗社區(qū)建設(shè)是一個(gè)全面綜合的活動(dòng)，需要政府、居民和社區(qū)作為社區(qū)發(fā)展的主體，整合社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，改善社區(qū)生活質(zhì)量，塑造歸屬感。在新形勢下探討美麗社區(qū)建設(shè)模式，具有十分重要的意義。

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（作者單位：葛雯君，江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院；朱葉琴，江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）