社會(huì)組織“走出去”與外交統(tǒng)籌能力提升

周鑫宇 付琳琳

【內(nèi)容提要】中國(guó)社會(huì)組織對(duì)外開展民生合作和國(guó)際公益活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)民心相通的重要橋梁。要服務(wù)好社會(huì)組織“走出去”，必須進(jìn)一步提升中國(guó)外交的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。通過(guò)政府對(duì)社會(huì)組織相關(guān)活動(dòng)的政治引領(lǐng)、在多邊外交中與社會(huì)組織的立體配合、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織海外活動(dòng)的本地支撐等，社會(huì)組織的國(guó)際活動(dòng)才能更好地融入到中國(guó)特色大國(guó)外交的總體布局中。

【關(guān)鍵詞】民間外交;社會(huì)組織;全球治理;民心相通

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.05.003

2019年4月舉辦的第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇民心相通分論壇啟動(dòng)了“絲路一家親”行動(dòng)，推動(dòng)沿線各國(guó)社會(huì)組織開展民生領(lǐng)域合作。社會(huì)組織參與全球治理是對(duì)中國(guó)特色大國(guó)外交內(nèi)涵的進(jìn)一步豐富，是“一帶一路”倡議“五通”中“民心相通”的重要橋梁，也是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要方式。如何借助社會(huì)組織提升外交能力，拓展中國(guó)外交的活動(dòng)空間，扭轉(zhuǎn)對(duì)外關(guān)系中以往過(guò)度依賴政府間關(guān)系的傳統(tǒng)方式，發(fā)揮社會(huì)組織及民間交往的積極作用，值得進(jìn)一步深入探討。[1]把社會(huì)組織的國(guó)際公益與民生合作轉(zhuǎn)化為政治和外交效果，需要一系列外交管理體制和工作方式的轉(zhuǎn)變。其中，圍繞服務(wù)社會(huì)組織“走出去”的新局面提升外交統(tǒng)籌能力是最急迫的任務(wù)之一。本文嘗試對(duì)這一問題作出回答。

對(duì)社會(huì)組織國(guó)際活動(dòng)的政治引領(lǐng)

外交統(tǒng)籌能力提升首先體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)組織國(guó)際活動(dòng)的政治引領(lǐng)上。政治引領(lǐng)是政府從官方角度對(duì)非政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)采取的指導(dǎo)和支持，有助于擴(kuò)大非政府組織的影響力。更重要的是，政治引領(lǐng)通過(guò)官方渠道把非政府組織不愿或不便進(jìn)行的政治表態(tài)、政治解讀等表達(dá)出來(lái)，將政治中立的公益活動(dòng)與國(guó)家形象聯(lián)系到一起。西方國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人和外交官員頻繁參加和公開支持非政府組織的國(guó)際活動(dòng)，是發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用所謂“公民外交”力量的常見方式。

近年來(lái)，中國(guó)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次對(duì)社會(huì)組織開展國(guó)際活動(dòng)給予肯定或作出重要指示。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年1月至2019年1月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平共致80余次賀信，其中有3次是向社會(huì)組織或社會(huì)組織活動(dòng)致賀信，充分肯定了社會(huì)組織在全球治理領(lǐng)域的重要作用。例如，2016年7月，以“消除貧困、綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與民間貢獻(xiàn)”為主題的二十國(guó)集團(tuán)民間社會(huì)會(huì)議（C20）在青島舉辦，習(xí)近平主席向會(huì)議致賀信，指出“會(huì)議聽取社會(huì)聲音、凝聚社會(huì)共識(shí)，在推動(dòng)政府和民間良性互動(dòng)、助力全球經(jīng)濟(jì)治理方面發(fā)揮了重要作用”。[2]2017年8月，習(xí)近平主席在致中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心啟動(dòng)儀式暨《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》發(fā)布會(huì)的賀信中指出，希望社會(huì)組織在促進(jìn)國(guó)際發(fā)展合作、推動(dòng)全球落實(shí)可持續(xù)發(fā)展議程上發(fā)揮積極作用。[3]2017年11月，習(xí)近平主席在致首屆絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)論壇的賀信中表示，“民間組織是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、參與國(guó)際合作和全球治理的重要力量。建設(shè)絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)是加強(qiáng)沿線各國(guó)民間交流合作、促進(jìn)民心相通的重要舉措”。[4]此外，中國(guó)社會(huì)組織的國(guó)際活動(dòng)也出現(xiàn)在首腦外交的高光場(chǎng)合。例如中國(guó)扶貧基金會(huì)積極參與厄瓜多爾震后救災(zāi)活動(dòng)，就成為習(xí)近平主席訪問厄瓜多爾時(shí)提及的兩國(guó)交往大事之一。[5]

政府外交部門也逐步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的指導(dǎo)和支持。例如，2018年6月23日，針對(duì)中國(guó)民間救援志愿者自發(fā)參與泰國(guó)少年足球隊(duì)失蹤人員搜救行動(dòng)的行為，外交部發(fā)言人陸慷在記者會(huì)上指出，這印證了中國(guó)有句話叫“一方有難、八方支援”，更說(shuō)明了“中泰一家親”。[6]外交部發(fā)言人對(duì)完全沒有官方背景的草根民間組織活動(dòng)作出積極評(píng)價(jià)，這在以往的中國(guó)外交中是較為罕見的。

此外，宣傳部門也開始積極介入中國(guó)民間組織國(guó)際活動(dòng)的傳播工作。2015年中國(guó)民間志愿者發(fā)起“中國(guó)志愿者非洲反盜獵項(xiàng)目”，深入津巴布韋馬納普斯公園開展持久的動(dòng)物保護(hù)行動(dòng)。該項(xiàng)目作為一項(xiàng)民間公益活動(dòng)，除了獲得部分網(wǎng)絡(luò)媒體的報(bào)道以外，并沒有引發(fā)很大的關(guān)注。2018年新華社派遣攝制組對(duì)該項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行拍攝，并將其納入大型紀(jì)錄片《與非洲同行》，在同年9月召開的中非合作論壇北京峰會(huì)期間向全球同步播出，產(chǎn)生了較大影響。官方紀(jì)錄片對(duì)草根民間組織活動(dòng)的肯定，是政府宣傳活動(dòng)中值得關(guān)注的新變化。

中國(guó)社會(huì)組織要在民間外交中發(fā)揮切實(shí)有效的作用，其活動(dòng)和貢獻(xiàn)必須具備國(guó)際影響力。[7]政府關(guān)注社會(huì)組織，以合適和有力的方式引領(lǐng)和支持社會(huì)組織，就會(huì)把社會(huì)組織的活動(dòng)變?yōu)橥饨坏闹?。此外，還應(yīng)注重發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會(huì)、民間榮譽(yù)體系等信息傳送帶作用，促進(jìn)民間外交的效果轉(zhuǎn)化，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)組織的公益性與獨(dú)立性。

多邊外交中的立體配合

外交統(tǒng)籌能力提升還要體現(xiàn)在多邊外交舞臺(tái)中。以國(guó)際會(huì)議為代表的多邊外交場(chǎng)合，是國(guó)際非政府組織發(fā)揮影響、參與全球治理議程設(shè)置的主要舞臺(tái)，也可以說(shuō)是最能發(fā)揮民間專業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的外交場(chǎng)景。近年來(lái)，中國(guó)政府在舉辦國(guó)際會(huì)議期間，越來(lái)越有意識(shí)地發(fā)揮社會(huì)組織的作用。例如，2016年二十國(guó)集團(tuán)（G20）杭州峰會(huì)期間，同時(shí)安排了C20會(huì)議，作為政府首腦外交的外圍活動(dòng)。C20會(huì)議通過(guò)了《2016年二十國(guó)集團(tuán)民間社會(huì)會(huì)議公報(bào)》，其中“敦促G20峰會(huì)和各國(guó)政府……盡快采取實(shí)際行動(dòng)，加快制定落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的國(guó)別‘行動(dòng)計(jì)劃……民間組織也應(yīng)在這一過(guò)程中積極建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)自己的力量”。[8]該公報(bào)后遞交至G20杭州峰會(huì)籌委會(huì)，對(duì)政府多邊外交活動(dòng)發(fā)揮了影響。

2005年，北京市女性社會(huì)組織創(chuàng)設(shè)“巧娘”項(xiàng)目，配合奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)和其他大型的國(guó)際會(huì)議活動(dòng)。“巧娘”項(xiàng)目通過(guò)組織社區(qū)婦女參加傳統(tǒng)手工制作，為退休、殘障、失業(yè)等弱勢(shì)婦女群體謀取額外收入來(lái)源，符合為女性經(jīng)濟(jì)賦權(quán)的全球治理理念。在北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)開閉幕式上，“北京‘巧娘制作的600萬(wàn)片紅葉和代表四季更替的花卉夢(mèng)幻般地綻放;北京‘巧娘制作的5600條‘吉祥手鏈被饋贈(zèng)給國(guó)際奧委會(huì)主席羅格等各國(guó)貴賓;‘巧娘制作的手工藝品一度成為奧運(yùn)期間中外賓客鐘愛的旅游紀(jì)念品”。[9]自2008年奧運(yùn)會(huì)之后，“巧娘”項(xiàng)目就成為北京市舉辦主場(chǎng)外交活動(dòng)時(shí)重要的參觀點(diǎn)和展示項(xiàng)目，為中國(guó)的主場(chǎng)外交提供了立體化的支持，同時(shí)也提升了基層社會(huì)組織的國(guó)際交往能力和聲譽(yù)。

此外，中國(guó)的地方政府也開始重視社會(huì)組織對(duì)城市多邊外交的配合作用。例如，江蘇省揚(yáng)州市創(chuàng)辦的世界運(yùn)河歷史文化城市合作組織（WCCO），借助運(yùn)河這一特殊“渠道”，舉辦世界運(yùn)河城市論壇，提升揚(yáng)州市在特色領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，發(fā)掘揚(yáng)州市城市外交的獨(dú)特資源，也為揚(yáng)州市未來(lái)發(fā)展創(chuàng)造了更多機(jī)遇。揚(yáng)州市政府與WCCO之間建立了非常密切的配合關(guān)系。這種國(guó)際非政府組織依托城市、城市外交依靠國(guó)際非政府組織拓展城市多邊外交的新模式，對(duì)于中國(guó)城市來(lái)說(shuō)，還是一種新的嘗試。

近年來(lái)，中國(guó)主辦多邊外交活動(dòng)的能力明顯增強(qiáng)，但在主導(dǎo)多邊外交議程方面與西方國(guó)家相比仍然存在一些短板，其中非政府組織活動(dòng)能力不足是急需解決的問題之一。這種不足體現(xiàn)在多個(gè)方面。一是中國(guó)社會(huì)組織剛剛開始在全球治理方面發(fā)揮作用，“做得不夠多”“講得不夠好”以及參與國(guó)際會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)不足。二是一些政府部門對(duì)社會(huì)組織的工作還不夠了解，對(duì)其作用還不夠重視，還需要有一個(gè)理念和工作方式轉(zhuǎn)換的過(guò)程。三是政府和社會(huì)組織配合參與多邊外交，也需要進(jìn)行理念磨合。西方國(guó)家的政府和非政府組織都具備強(qiáng)大的外交能力，但二者的理念磨合也始終是個(gè)問題，有時(shí)候“唱雙簧”，但有時(shí)候也“唱反調(diào)”。政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織必須做好日常溝通工作，加強(qiáng)協(xié)作，在國(guó)際場(chǎng)合中才能形成合力，既追求各自的目標(biāo)，又可以相向而行。

所在國(guó)當(dāng)?shù)氐闹С志W(wǎng)絡(luò)

外交統(tǒng)籌能力提升包括在所在國(guó)當(dāng)?shù)氐哪芰y(tǒng)籌。社會(huì)組織在海外的活動(dòng)面臨諸多挑戰(zhàn)。各國(guó)政府駐外使領(lǐng)館一般會(huì)從領(lǐng)事服務(wù)的角度出發(fā)，為在當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)的本國(guó)非政府組織人員提供支持，但這對(duì)社會(huì)組織的國(guó)際活動(dòng)而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此前，中國(guó)駐外使領(lǐng)館提供的領(lǐng)事協(xié)助與保護(hù)主要是針對(duì)“中華人民共和國(guó)公民”。現(xiàn)在，中國(guó)政府的相關(guān)政策已經(jīng)在發(fā)生轉(zhuǎn)變。2018年，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署發(fā)布了《對(duì)外援助管理辦法（征求意見稿）》，指出“駐外使領(lǐng)館（團(tuán)）協(xié)助國(guó)際發(fā)展合作署辦理與對(duì)外援助有關(guān)的政府事務(wù)，與受援方溝通援助需求并進(jìn)行政策審核，負(fù)責(zé)援外項(xiàng)目實(shí)施的境外監(jiān)督管理”。[10]該管理辦法雖然只是針對(duì)社會(huì)組織的對(duì)外援助項(xiàng)目，但卻為駐外使領(lǐng)館支持社會(huì)組織的工作奠定了法規(guī)基礎(chǔ)。按照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，隨著中央政府專門援助部門的建立，重點(diǎn)使領(lǐng)館未來(lái)將設(shè)立專門的國(guó)際援助事務(wù)官員甚至部門，實(shí)現(xiàn)前方的歸口管理。這種機(jī)制的建立健全也將不斷提升外交部對(duì)領(lǐng)事工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)以外交部為中心、相關(guān)部門密切配合的“大領(lǐng)事”工作格局逐步形成，更好地維護(hù)中國(guó)的海外利益與形象。

此外，社會(huì)組織的治理項(xiàng)目要精準(zhǔn)發(fā)揮民間外交的作用，還要與當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)等利益相關(guān)方建立相互配合的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。企業(yè)是社會(huì)組織公益項(xiàng)目最重要的資金捐贈(zèng)者之一，尤其是走出國(guó)門的中國(guó)企業(yè)，對(duì)中國(guó)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)是重要的合作伙伴。較之利用境外資金，利用國(guó)內(nèi)企業(yè)的資金更符合政府對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的監(jiān)管要求。[11]反過(guò)來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織也可以對(duì)中國(guó)企業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展起到補(bǔ)充作用，尤其是已經(jīng)開展海外投資項(xiàng)目、設(shè)立海外運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的企業(yè)，迫切需要加強(qiáng)在投資目的國(guó)的社會(huì)責(zé)任建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)文化的交流融合，樹立良好的品牌形象。[12]社會(huì)組織在這些方面能夠?yàn)槠髽I(yè)提供專業(yè)協(xié)助。例如，中國(guó)扶貧基金會(huì)與中國(guó)石油（尼羅河）公司合作援建蘇丹婦幼保健系統(tǒng)示范項(xiàng)目（中蘇阿布?xì)W舍友誼醫(yī)院），就是社會(huì)組織通過(guò)自身活動(dòng)幫助改善企業(yè)形象的典型案例。[13]在類似項(xiàng)目中，企業(yè)和社會(huì)組織是雙贏關(guān)系。專業(yè)社會(huì)組織的介入大大提升了企業(yè)社會(huì)責(zé)任項(xiàng)目的執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)公益目標(biāo)，幫助改善企業(yè)形象，贏得當(dāng)?shù)卣兔癖姷男湃?，?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社區(qū)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的多贏局面，規(guī)避相關(guān)政治和文化風(fēng)險(xiǎn)。反過(guò)來(lái)，社會(huì)組織通過(guò)完成當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)委托的項(xiàng)目，可以加快走出去的步伐，提升國(guó)際化能力，提高自身影響力。

駐外使領(lǐng)館的公共外交能力，不只是其自身在當(dāng)?shù)匕l(fā)聲和影響輿論的能力，也是統(tǒng)籌當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)、社會(huì)組織和其他非政府力量的能力。駐外使領(lǐng)館成為信息分發(fā)的平臺(tái)與合作聯(lián)絡(luò)的中介，需要建立一系列的機(jī)制保障。中國(guó)社會(huì)組織國(guó)際活動(dòng)增多也會(huì)推動(dòng)中國(guó)駐外使館管理機(jī)制發(fā)生變化，提升外交部門的公共外交管理和統(tǒng)籌能力。

總而言之，社會(huì)組織參與全球治理和國(guó)際民生合作，是“一帶一路”民心相通的重要載體。政府機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行政治引領(lǐng)、在多邊外交中協(xié)調(diào)配合、在所在國(guó)當(dāng)?shù)靥峁┲尉W(wǎng)絡(luò)，才能夠把社會(huì)組織的國(guó)際活動(dòng)更好地統(tǒng)籌到中國(guó)特色大國(guó)外交的總體布局中，使其發(fā)揮出更大的民間外交效果。

（第一作者系北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授;第二作者單位：北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯：甘沖）

[1]孫海泳：《境外非政府組織因素對(duì)中國(guó)外交的影響及其應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)際展望》，2018年第1期，第65頁(yè)。

[2]《習(xí)近平致2016年二十國(guó)集團(tuán)民間社會(huì)會(huì)議的賀信（全文）》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-07/05/c_1119168347.htm。

[3]《習(xí)近平向中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心啟動(dòng)儀式暨<中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告>發(fā)布會(huì)致賀信》， http：//zj.people.com.cn/n2/2017/0823/c186327-30643365.html。

[4]《習(xí)近平致首屆絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)論壇賀信（全文）》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/21/c_1121988276.htm。

[5]《習(xí)近平同厄瓜多爾總統(tǒng)舉行會(huì)談》，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2016-11/19/c_135842226.htm。

[6]《2018年7月3日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1573569.shtml。

[7]呂曉莉：《中國(guó)民間組織外交的基層力量——中國(guó)社會(huì)組織在民間外交中的作用研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2014年版，第42頁(yè)。

[8]《2016年二十國(guó)集團(tuán)民間社會(huì)會(huì)議公報(bào)》，http：//cn.chinadaily.com.cn/2016-07/06/content_25989317.htm。

[9]《“北京巧娘”驚艷四方》，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-06/29/ content_2436647.htm。

[10]《民政部關(guān)于<社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）>公開征求意見的通知》，http：//yjzj.mca.gov.cn：8280/consult/noticedetail.do？noticeid=52。

[11]Pauline Hope Cheong and Aimei Yang， “Chinese Non-governmental Organizations， Media and Culture： Communication Perspectives， Practices， and Provocations”， Chinese Journal of Communication， Vol.10， No.1， 2017， p. 6.

[12] 《中國(guó)民間組織“走出去”：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及政策建議》，http：//www.geichina.org/_upload/file/report/NGO_Going_Out_CN.pdf。

[13]《中國(guó)民間慈善組織國(guó)際合作的典范——中蘇阿布?xì)W舍友誼醫(yī)院母嬰保健網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目啟動(dòng)》，http：//cpc.people.com.cn/n/2012/0709/c83083-18469768.html。