網(wǎng)格化管理研究綜述

劉師常

[摘 要] 研究采用文獻(xiàn)調(diào)查的方法，以“網(wǎng)格化管理”為關(guān)鍵詞，利用中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫作為檢索工具，對網(wǎng)格化管理的理論發(fā)展歷程、實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)域、利弊探討以及未來的研究議題進(jìn)行梳理與總結(jié)，全面介紹了網(wǎng)格化管理的研究現(xiàn)狀，回答了什么是網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理模式的應(yīng)用對我國有何現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)治理；網(wǎng)格化管理；文獻(xiàn)綜述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 078

[中圖分類號] G271 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）07- 0186- 03

1 引 言

網(wǎng)格一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代中期，作為一種網(wǎng)格技術(shù)應(yīng)用在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域中，將互聯(lián)網(wǎng)上的資源通過多種媒介融合在了一個(gè)資源共享平臺(tái)。網(wǎng)格化管理則是將網(wǎng)格理念植入社會(huì)治理領(lǐng)域，是基層社會(huì)治理創(chuàng)新之舉。隨著網(wǎng)格化管理理論研究的深入，這種新的治理理念在高度擴(kuò)散中也開始暴露出局限性，不僅沒有表現(xiàn)其原本的精細(xì)化與部門聯(lián)動(dòng)等特征，反而帶來了不可預(yù)期的強(qiáng)化管控效果，壓縮了自治空間。這一現(xiàn)實(shí)情況不得不引起反思，網(wǎng)格化管理對社會(huì)治理是否確有助益。至此，必須要分析何為網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理的研究現(xiàn)狀以及未來網(wǎng)格化管理應(yīng)該如何發(fā)展。

2 國外研究現(xiàn)狀

筆者以Gird Management（網(wǎng)格管理）為關(guān)鍵詞在外文數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)檢索結(jié)果多以Grid（電網(wǎng)）為主，將“網(wǎng)格化”與“管理”結(jié)合的應(yīng)用理論罕有提及。對此，國內(nèi)學(xué)者的論述中，較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)格化管理是具有中國特色的理論成果。而在國外，與網(wǎng)格化管理聯(lián)系較為密切的，主要包括社區(qū)信息化、網(wǎng)絡(luò)化治理以及無縫隙政府理論等。

社區(qū)信息化。城市管理網(wǎng)格的基礎(chǔ)就是區(qū)域信息化，在西方，社區(qū)信息化的研究主要是地理信息系統(tǒng)（GIS）、移動(dòng)技術(shù)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）的應(yīng)用。美國學(xué)者考夫曼在GIS技術(shù)的基礎(chǔ)上提出了社區(qū)場域理論。荷蘭學(xué)者范戴克認(rèn)為，城市管理水平的改善和提高必須依托于現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用。

網(wǎng)絡(luò)化治理。斯蒂芬·戈德史密斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門的新形態(tài)》一書中提出了政府與社會(huì)組織共同參與社區(qū)管理的新模式。在這個(gè)模式中，借助了技術(shù)等相關(guān)措施以實(shí)現(xiàn)各個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間的溝通合作，將網(wǎng)絡(luò)中的主體充分調(diào)動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理全員參與。如利用威斯康星州公私合辦的工作網(wǎng)格，讓簽單公民直接享受大部分社區(qū)服務(wù)，以縮短行政程序。

無縫隙政府理論。無縫隙的管理流程變革首先體現(xiàn)在圍繞過程和結(jié)果，提供整合式的服務(wù)運(yùn)作方式上，它改變了以往政府長期來按照職能和部門來進(jìn)行運(yùn)作的方式。圍繞過程和結(jié)果來運(yùn)作，首先解決的問題是如何打破部門、層級以及職能的邊界，解決部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問題。因此，無縫隙政府運(yùn)作的核心是協(xié)調(diào)和整合。

3 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在我國，網(wǎng)格化管理實(shí)踐早于網(wǎng)格化管理理論研究。筆者將近年來我國學(xué)者對網(wǎng)格化管理的研究大致分為了三個(gè)階段，網(wǎng)格化管理概念研究階段、多領(lǐng)域應(yīng)用階段、利弊分析階段。

3.1 概念研究階段

在我國，網(wǎng)格化管理的實(shí)踐早于理論研究，2003年，北京市工商學(xué)會(huì)就網(wǎng)格化管理應(yīng)用在工商區(qū)域管理上帶來的變化進(jìn)行了研究探討，但沒有引起較大反響。直到2004年，北京東城區(qū)以創(chuàng)新思路將網(wǎng)格化管理運(yùn)用于社會(huì)治理領(lǐng)域，才引起學(xué)界對于網(wǎng)格化管理的關(guān)注。起初，學(xué)界對網(wǎng)格化管理的研究停留在概念研究階段。

鄭士源（2005）對網(wǎng)格化進(jìn)行了歸納，他認(rèn)為網(wǎng)格化管理是借助計(jì)算機(jī)技術(shù)將管理對象按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行網(wǎng)格劃分，以信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格間的信息共享，最終優(yōu)化整體管理效率的一種方式。陳云（2007）從資源共享視角出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的核心內(nèi)涵是將各種資源有效配置，為資源需求者提供透明的整體服務(wù)以提高管理效率的手段。宛天巍等（2007）提出網(wǎng)格化管理應(yīng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“管理的網(wǎng)格化”，其目的是為了提供一種“透在”的服務(wù)。

國內(nèi)學(xué)者對網(wǎng)格化概念的理解大同小異，筆者經(jīng)過總結(jié)，概括出國內(nèi)學(xué)者對網(wǎng)格化管理認(rèn)知較為一致的觀點(diǎn)：網(wǎng)格化管理是一種將管理對象進(jìn)行單位劃分，并以此作為責(zé)任單位工作載體和平臺(tái)，實(shí)施扁平化精細(xì)化多元化和長效化服務(wù)管理的一種社會(huì)治理方式。

3.2 多領(lǐng)域應(yīng)用階段

隨著網(wǎng)格化管理在國內(nèi)的研究不斷深入，網(wǎng)格化管理模式在社會(huì)治理方面應(yīng)用更加深入，并在不同領(lǐng)域都有了相關(guān)的拓展延伸。近年來，網(wǎng)格化管理的相關(guān)研究已經(jīng)不再局限于概念研究，而是向多領(lǐng)域擴(kuò)展應(yīng)用，呈現(xiàn)出“百花齊放”的趨勢。

3.2.1 城市網(wǎng)格化管理

城市網(wǎng)格化管理是將城市管理區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格劃分，利用信息技術(shù)與網(wǎng)格協(xié)調(diào)機(jī)制將各網(wǎng)格內(nèi)的巡警、城管、環(huán)衛(wèi)人員之間的聯(lián)系、協(xié)作等內(nèi)容以制度的形式固定下來，形成新的城市管理體系。

北京東城區(qū)最早運(yùn)用城市網(wǎng)格化管理，打造了萬米單元網(wǎng)格化管理模式，把城市管理對象作為城市部件管理，運(yùn)用地理編碼技術(shù)，將城市部件按照地理坐標(biāo)定位在網(wǎng)格上，通過網(wǎng)格化城市信息管理平臺(tái)對其進(jìn)行管理，同時(shí)還引入雙軸心的城市管理體制與科學(xué)的監(jiān)督體系，以提高管理效率，實(shí)現(xiàn)城市管理的信息化、人性化、法制化和透明化。

筆者結(jié)合北京東城、湖南永州等地做法，總結(jié)了城市網(wǎng)格化管理的三方面內(nèi)容：單元網(wǎng)格管理法、城市部件管理法、兩個(gè)軸心的城市管理體制，再造城市管理流程。

王喜等（2007）認(rèn)為城市網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢在于實(shí)現(xiàn)了城市管理部門監(jiān)督與指揮職能的分離，明確各單位的責(zé)任，促進(jìn)城市的粗放式管理向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變，有利于構(gòu)建城市管理的長效機(jī)制。

3.2.2 消防安全網(wǎng)格化管理

消防安全網(wǎng)格化管理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以街區(qū)為基本單元?jiǎng)澐志W(wǎng)格，建立常態(tài)的火災(zāi)隱患發(fā)現(xiàn)機(jī)制和查處機(jī)制，形成橫向到邊，縱向到底的消防管理網(wǎng)絡(luò)。

安徽省消防隊(duì)結(jié)合網(wǎng)格化管理機(jī)制與數(shù)字信息化技術(shù)開發(fā)了一套基于任務(wù)驅(qū)動(dòng)和消息流動(dòng)的消防安全網(wǎng)格化管理工作體系，以多層次與多級別為運(yùn)行架構(gòu)，記錄了任務(wù)派發(fā)、實(shí)時(shí)推送，信息流轉(zhuǎn)的合理閉環(huán)。

王健林（2014）提出實(shí)施消防安全網(wǎng)格化管理有利于提高動(dòng)態(tài)消防的監(jiān)督能力，增強(qiáng)消防安全的控制力度，減少盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)消防可視化。孫旭莉（2014）也提出消防監(jiān)管工作還存在漏洞，需要進(jìn)一步加強(qiáng)工作機(jī)制建設(shè)，通過細(xì)化火災(zāi)管控網(wǎng)格來明確管理人員的責(zé)任意識。

3.2.3 食品市場網(wǎng)格化監(jiān)管

針對監(jiān)管對象分散面大，監(jiān)管責(zé)任重大、監(jiān)管力量不足等問題，食品市場網(wǎng)格化主要將網(wǎng)格劃分主要分為三個(gè)方法：區(qū)域法，工作量法與對象法。鄭周（2009）認(rèn)為，三大方法在實(shí)行過程中應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行有選擇性的應(yīng)用，以提高監(jiān)管的實(shí)際效果。

江蘇省儀征市對轄區(qū)內(nèi)的食藥市場進(jìn)行了網(wǎng)格化監(jiān)管后取得了顯著效果，筆者分析其運(yùn)行的核心是將指導(dǎo)服務(wù)與監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)協(xié)管員的責(zé)任落實(shí)與培訓(xùn)。

3.2.4 其他領(lǐng)域的網(wǎng)格化管理應(yīng)用

徐紅勤（2009）認(rèn)為針對目前勞動(dòng)保障監(jiān)察中企業(yè)用工形式多樣化所導(dǎo)致的侵權(quán)行為的復(fù)雜性和隱蔽性，網(wǎng)格化大大增加了基層執(zhí)法力量，使執(zhí)法重心下移，延伸了勞動(dòng)保障監(jiān)察工作網(wǎng)絡(luò)，建立了全面聯(lián)動(dòng)的工作模式與快速有效的反應(yīng)機(jī)制。儲(chǔ)強(qiáng)（2010）以上海盧灣區(qū)為例，闡述了網(wǎng)格化管理在公共場所衛(wèi)生監(jiān)管中已整合多部門管理資源，通過召集多部門對處于復(fù)雜環(huán)境中的公共單位進(jìn)行了會(huì)審，取得了較好的整治效果。舟山市首創(chuàng)性地將網(wǎng)格化管理模式結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾矸?wù)模式，通過構(gòu)建基層聯(lián)系和群眾服務(wù)的新體系，增加了問題解決的效率，優(yōu)化了黨在基層的執(zhí)政方式。

3.3 利弊分析階段

網(wǎng)格化管理在實(shí)踐運(yùn)用過程中取得成效的同時(shí)也將新的問題凸顯出來，孫柏瑛等針對國內(nèi)學(xué)者對網(wǎng)格化管理的價(jià)值取向進(jìn)行了總結(jié)，歸納了“優(yōu)勢論”、“折中論”和“批判論”三種主流價(jià)值觀。筆者認(rèn)為，網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中既表現(xiàn)出了獨(dú)特的優(yōu)勢，也遇到了難以解決的瓶頸，應(yīng)該綜合其兩面性進(jìn)行分析，故此總結(jié)了網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢與實(shí)踐困境。

3.3.1 網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢

宛天巍（2007）提出網(wǎng)格化管理建立的整個(gè)過程是一個(gè)優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部流程，明確部門職責(zé)、完善業(yè)務(wù)監(jiān)督的過程，并通過這種內(nèi)在化的管理有利于實(shí)現(xiàn)“透在”服務(wù)。

馬樹顏（2013）從基層維穩(wěn)的角度出發(fā)，認(rèn)為以信息化、數(shù)字化為特點(diǎn)的網(wǎng)格化管理是基層維穩(wěn)機(jī)制創(chuàng)新的重要載體。

楊光飛（2015）從行政主導(dǎo)的角度對比了網(wǎng)格化管理與中國政府傳統(tǒng)的科層治管理方式，他認(rèn)為網(wǎng)格化管理的核心在于重構(gòu)一個(gè)新的社會(huì)管理體系，行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化社會(huì)管理借助考評機(jī)制將政府目標(biāo)與民意需求統(tǒng)一在一起，有利于社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

楊宗輝（2017）結(jié)合湖北省城鄉(xiāng)一體網(wǎng)格化管理體系建設(shè)，總結(jié)了網(wǎng)格化管理的三大優(yōu)點(diǎn)：科學(xué)精細(xì)的管理服務(wù)體系、銜接有序的綜合服務(wù)管理平臺(tái)以及高效的網(wǎng)格管理預(yù)防機(jī)制。

葉敏（2018）以網(wǎng)格化管理出現(xiàn)的背景為視角，從治理事務(wù)的有效分類和集成管理、科層治理體系的權(quán)責(zé)厘清和分工合作、有效的發(fā)現(xiàn)與處理、技術(shù)剛性四個(gè)方面具體闡述了網(wǎng)格化管理適應(yīng)了現(xiàn)代流動(dòng)社會(huì)背景下的公共治理需要。

3.3.2 網(wǎng)格化管理的實(shí)踐困境

盡管研究者看到網(wǎng)格化管理精細(xì)化、管理下沉、部門聯(lián)動(dòng)等特征，但是從基層社會(huì)治理的角度看，這種自上而下推動(dòng)、倡導(dǎo)“技術(shù)化”的管理工具，帶來了不可預(yù)期的強(qiáng)化社會(huì)管控、降低社會(huì)活力的效果。同時(shí)，網(wǎng)格化管理往往出現(xiàn)背離實(shí)質(zhì)目標(biāo)的現(xiàn)象從而導(dǎo)致流于形式，功能退化，反而造成了更加高昂的成本。筆者總結(jié)網(wǎng)格化管理的困境難題，概括為體制性困境、功能性困境與技術(shù)性困境。

（1）體制性困境。何瑞文（2016）認(rèn)為網(wǎng)格化管理在原有的政府—街道—社區(qū)三級管理結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)化了基層治理的科層化傾向，通過政府的干預(yù)，網(wǎng)格化管理變成強(qiáng)勢的一級管理組織，凌駕于社區(qū)管理之上，直接具體的干預(yù)社區(qū)工作，沖抵了社區(qū)自治氛圍。

楊宗輝等（2017）提出在縱向關(guān)系上，網(wǎng)格化管理依然嵌套在科層制體系中，造成社會(huì)管理流程滯漲，在橫向關(guān)系上，職能部門缺乏大局意識，忽視條塊關(guān)系，難以溝通。

伍玉振（2017）指出網(wǎng)格化管理確立的初衷并沒有基于公民權(quán)利的保障和維護(hù)，而是關(guān)注于基層社會(huì)的秩序與穩(wěn)定，有單位制時(shí)代政治管控邏輯思維的痕跡；網(wǎng)格內(nèi)部多樣的人員配置構(gòu)成了結(jié)構(gòu)完整的行政工作體系，違背了當(dāng)前政府簡政放權(quán)、減少管理層級的改革趨向，增加社會(huì)治理的隱形難度。

（2）功能性困境。田毅鵬（2012）從政策擴(kuò)散的角度提出，隨著網(wǎng)格化治理的推行，網(wǎng)格化的功能與實(shí)施范圍都被大大地泛化了，就其功能而言，網(wǎng)格化已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，當(dāng)一切問題都可以用網(wǎng)格化解決時(shí)，勢必形成嚴(yán)重的網(wǎng)格依賴癥。

魏源（2013）認(rèn)為許多地方政府并未把網(wǎng)格化視為新型多元治理，更未將網(wǎng)格中的居民視為平等的社會(huì)管理主題，網(wǎng)格化管理偏離了服務(wù)性功能，忽視了“民生”這一內(nèi)在價(jià)值，沒有激發(fā)城市居民自主管理、資源參加公共事務(wù)治理的積極性。

陳春化（2017）提出網(wǎng)格員是體現(xiàn)網(wǎng)格化管理功能的核心實(shí)踐者，在網(wǎng)格化管理過程中網(wǎng)格員的專業(yè)性與職業(yè)性尤為重要，但薪酬待遇低，工作壓力大，綜合素質(zhì)參差不齊極大地阻礙了網(wǎng)格化管理功能的實(shí)現(xiàn)。

（3）技術(shù)性困境。吳勝峰等（2018）提出網(wǎng)格化管理實(shí)踐創(chuàng)新中離不開技術(shù)支持，但搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、購置新型設(shè)備、整合數(shù)字技術(shù)等前期投入成本高昂，導(dǎo)致平臺(tái)后續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)費(fèi)用捉襟見肘；當(dāng)前時(shí)期信息技術(shù)發(fā)展迅速，網(wǎng)格化管理應(yīng)該有不斷發(fā)展的信息技術(shù)的支持，專業(yè)人員的培養(yǎng)與技術(shù)的創(chuàng)新成為一大難點(diǎn)。

4 結(jié) 語

現(xiàn)有研究對網(wǎng)格化管理的運(yùn)行模式及其在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的深層作用進(jìn)行了分析，它對人們理解網(wǎng)格化管理的行動(dòng)機(jī)制與傳導(dǎo)過程有所幫助，但同時(shí)，這一領(lǐng)域的研究仍存在諸多不足，有待于進(jìn)行進(jìn)一步的探討分析。

4.1 缺乏理論基礎(chǔ)

由于網(wǎng)格化管理的研究來源于國內(nèi)實(shí)踐，所以多數(shù)學(xué)者在研究網(wǎng)格化管理的過程中以個(gè)案為基礎(chǔ)，歸納了網(wǎng)格化管理的功效、存在的問題并提出了適當(dāng)?shù)慕ㄗh等，筆者通過梳理發(fā)現(xiàn)，已有理論研究主要來源于國外的“無縫隙政府”、“社區(qū)信息化”等理論，針對符合我國實(shí)情的理論探討鮮有提及，理論的指導(dǎo)研究有待進(jìn)一步深入。

4.2 政府與多元主體界限不清

在研究網(wǎng)格化管理的成果中，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為未來網(wǎng)格化管理最終應(yīng)該走向多元共治的道路，但筆者發(fā)現(xiàn)少有對于下一步如何進(jìn)行治理優(yōu)化進(jìn)行的探討，論述的廣度與深度不夠，缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。在多元治理的領(lǐng)域中，應(yīng)該明確哪些主體可以被納入“網(wǎng)格”框架，擁有多少的權(quán)利與責(zé)任，如何引導(dǎo)相關(guān)主體發(fā)揮預(yù)期的作用以及怎樣確保共治的長效性。

4.3 “泛化”問題嚴(yán)重

不少學(xué)者指出，網(wǎng)格化管理“泛化”問題嚴(yán)重，筆者認(rèn)為，這是由于網(wǎng)格化管理“應(yīng)用泛化”所導(dǎo)致的“功能泛化”，并且隨著泛化問題加劇，網(wǎng)格化管理正在出現(xiàn)新的弊端。

網(wǎng)格應(yīng)用泛化指各地目前暴露出來的“無網(wǎng)格不管理”現(xiàn)象。隨著東城區(qū)在網(wǎng)格化管理上的重大成功，網(wǎng)格化管理在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散，但這種照搬照抄式的應(yīng)用，最終導(dǎo)致了政策擴(kuò)散的變異，促使原有的網(wǎng)格功能泛化，增加了管理層級，加大了管理成本，管理程序也更顯僵化。如何在應(yīng)用網(wǎng)格化管理時(shí)做到因地制宜，避免出現(xiàn)變異與僵化，是研究者需要進(jìn)一步探討的問題。

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