《監(jiān)察法》中監(jiān)察對象范圍的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

常保國 劉思涵

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察對象 ?職務(wù)與職位 ?出資與管制 ?動態(tài)監(jiān)察

【中圖分類號】D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.07.008

2018年3月20日，第十三屆全國人大第一次會議正式通過并生效了《中華人民共和國監(jiān)察法》。監(jiān)察體制改革是國家機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整，它重塑了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國特色國家監(jiān)察體制的建構(gòu)，使監(jiān)委獨立于政府行政序列，形成“一府兩院一委”的國家基本權(quán)力架構(gòu)。在法治化的前提下加強(qiáng)了對公權(quán)力監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，解決了原先監(jiān)察范圍窄、反腐力量散、處置方式亂等諸多問題?！皩覚?quán)力分立為若干系統(tǒng)，由不同的人員和機(jī)關(guān)掌握，使之相互獨立、牽制和相互平衡地制約政府體?！盵1]并將我國“強(qiáng)監(jiān)督-弱制約”的控權(quán)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸萍s-監(jiān)督”均衡的控權(quán)制度，以有效地推進(jìn)我國法治建設(shè)，健全反腐敗懲防機(jī)制。[2]

問題的提出

《監(jiān)察法》實施后，對監(jiān)察對象的認(rèn)定范圍成為各方關(guān)注的重要問題。在理論上，首先是法法銜接問題。體現(xiàn)在《監(jiān)察法》與《憲法》《刑法》等成文法之間的關(guān)系，即《監(jiān)察法》在法律譜系中的位階和效力問題。其次，監(jiān)察對象主體概念描述不清?！侗O(jiān)察法》中對“公權(quán)力”“從事公務(wù)的人員”等名詞闡釋與已有法律的闡釋差異，導(dǎo)致實操部門無法對監(jiān)察對象形成統(tǒng)一、清晰的概念和法律認(rèn)定。

在實踐中，首先面臨人大、政協(xié)、兩院代表的監(jiān)督權(quán)力問題。按照《憲法》規(guī)定，國家其他權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)由民選國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，監(jiān)委是否有權(quán)監(jiān)督人大？監(jiān)察機(jī)關(guān)對“兩院”人員行使監(jiān)察權(quán)時，是否會破壞《憲法》中“獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)”的規(guī)定。[3]其次是人員身份，如人大代表是否應(yīng)列入監(jiān)察范圍的問題，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有政務(wù)處分權(quán)后“將對根本政治制度產(chǎn)生何種影響”？[4]再次是監(jiān)委“管什么”和“管到哪”？“管什么”指管理的業(yè)務(wù)范圍，而“管到哪”指被監(jiān)察單位中從事管理的人員范圍。

導(dǎo)致問題的主要原因是監(jiān)管雙方對于監(jiān)察對象范圍缺少共同的認(rèn)知。鑒于此，對監(jiān)察對象作出清晰劃分并予以邏輯論證，是當(dāng)前司法實踐中必要和急迫的問題。在我國全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的政治生態(tài)下，只有先確定監(jiān)察對象再確定涉案人后，才可實施監(jiān)督和處置措施。所以明確監(jiān)察對象的范圍，不僅符合法的精神，體現(xiàn)法律由抽象到具象的公正原則;更能確立規(guī)范性的制度供給，實現(xiàn)程序正義，防止監(jiān)察權(quán)力的不足或濫用，既保證監(jiān)察“全覆蓋”，又不與公民的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利相悖，從而降低國家治理成本，實現(xiàn)行政資源優(yōu)化配置。

從行為和資金兩個維度識別監(jiān)察對象

按照《監(jiān)察法》中第三條和第十五條中對監(jiān)察對象的主體描述，監(jiān)察對象可以分為對“人”和對“錢”兩組概念。

職務(wù)與職位。以“人”為主體的描述詞包括：“行使公權(quán)力的公職人員、公務(wù)員、參公管理的人員、從事公務(wù)人員、從事管理的人員、履行公職人員?！睂ⅰ侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定的“對所有行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行拆分，形成“行使公權(quán)力”和“公職人員”兩個不同維度，前者是以職位為標(biāo)準(zhǔn)，后者是以職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。（見圖1）

職務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)身份屬性?！豆珓?wù)員法》中對公務(wù)員界定有三點要件：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。第一百零六條中規(guī)定參公的范圍：法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員。《監(jiān)察法釋義》（以下稱《釋義》）中對公務(wù)員的身份界定，將有職務(wù)層級和職級的公務(wù)員納入監(jiān)察范圍，無論從法理或?qū)嵺`上看并無爭議。但依據(jù)職務(wù)劃分的“參公”人員存在明顯問題，根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》的標(biāo)準(zhǔn)將事業(yè)單位管理崗位分為10個等級，在《釋義》中對公辦科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位中從事管理的人員范圍界定也是依據(jù)人員的身份判斷，在這些事業(yè)單位中六級崗以下的教師和醫(yī)生，從事的只是業(yè)務(wù)性和技術(shù)性工作，不涉及組織、監(jiān)督和管理，就不將其納入監(jiān)察對象范圍。而近年來反腐實踐表明“小官巨腐”問題普遍存在，在基層掌握公權(quán)力的普通員工雖處于權(quán)力的末端，但與群眾的生活聯(lián)系最為緊密。如不納入監(jiān)察對象范圍，就無法解決群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，容易造成執(zhí)政黨的合法性危機(jī)。

對國企從事管理人員按職務(wù)要素界定，也存在諸多問題，雖在《釋義》中列舉了一系列按照身份屬性界定的監(jiān)察對象，但現(xiàn)實中“從事管理人員”的定義和范圍難以確定，存在臨時指派和抽調(diào)成立工作組的情況，而越來越多的市場化聘用人員和外國人無行政職務(wù)無正式編制，雖從事管理工作，但卻無法將其依法納入監(jiān)察范圍。對于公辦科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位和基層群眾性組織，《監(jiān)察法》和《釋義》中也都是依照人員身份屬性劃分界定監(jiān)察對象，如“公辦學(xué)校的校長、科研院所的院長”等?？梢姡@種以職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的界定方式，不僅不能囊括所有的監(jiān)察對象，更容易造成語義混亂，導(dǎo)致法律間適用性的矛盾。[5]

職位的劃分標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)行為屬性。核心是主體行使“公權(quán)力”的行為，是行為導(dǎo)向的動態(tài)界定。公權(quán)力“是由特定共同體（國家、社會等）依一定的規(guī)則和程序授予，由共同體組織管理機(jī)構(gòu)行使，能影響其相對人權(quán)利義務(wù)的職權(quán)和職責(zé)的總稱?！盵6]包含個體權(quán)利讓渡給大共同體，由權(quán)力代理人集中行使的雙重涵義。以職位為監(jiān)察對象界定標(biāo)準(zhǔn)，可有效剔除“公職人員”泛化的身份概念。如是否將人大代表納入監(jiān)察對象，按照上述邏輯分析，可將行為主體的職務(wù)和職位、身份和行為分割。人大代表一般多為兼職，只在其行使公權(quán)力、履行人大代表職位（如審議、選舉等）行使人大代表法定權(quán)利之時，才屬于監(jiān)察對象;而在日常工作中，其職務(wù)仍然是人大代表，但不行使公權(quán)力，所以不應(yīng)納入監(jiān)察對象范圍。同理如人民陪審員、仲裁員等，只有在參與司法工作中，行使司法權(quán)這種公權(quán)力時，才應(yīng)被納入監(jiān)督對象范圍。

對具有“雙重身份”的人，在《監(jiān)察法》第15條第2項中用“授權(quán)和委托”為限制，突出公權(quán)力交付動作，是為了將監(jiān)察對象的身份和行為分離。本條與《刑法》第九十三條中對國家工作人員廣義上的界定范圍一致，符合《全國法院審理經(jīng)理犯罪案件工作座談會紀(jì)要》中對貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪的主體認(rèn)定[7]，和《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》附則第三項中對國家機(jī)關(guān)工作人員的界定范圍?？傮w而言，“從事公務(wù)的人員”概念的外延較為寬泛，是為了將以職務(wù)認(rèn)定轉(zhuǎn)變?yōu)槁毼徽J(rèn)定，將以身份屬性轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕袨閷傩?，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，將“關(guān)鍵少數(shù)”納入監(jiān)察對象范圍。

《釋義》對“其他依法履行公職的人員”列為兜底條款，是為彌補以職務(wù)身份屬性為標(biāo)準(zhǔn)“列舉法”的弊端。在行政執(zhí)法工作中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有許多“編外人員”和“臨時從事公務(wù)的人員”從事執(zhí)法輔助工作，如：城管、巡查隊、輔警等人員，他們沒有正式編制、不擁有國家公務(wù)人員的職務(wù)，但其行使公權(quán)力，參與行政執(zhí)法。所以，當(dāng)其公務(wù)行為涉嫌違法或犯罪時，才應(yīng)被納入到監(jiān)察對象范圍之內(nèi)。

投資與管制。在《監(jiān)察法》中以“錢”為主體的描述詞有：“國有”“公辦”。其中“國有”包括了三種不同出資方式的企業(yè)，在“公辦”類下按照所有制和股權(quán)形式可劃分為不同類型，還包括了集體企業(yè)。將上述監(jiān)察對象概念按照“投資”“管制”兩分，見圖2。

在以“錢”作為監(jiān)察對象的主體描述時，最突出的問題在“公、私”所有權(quán)混合在同一主體內(nèi)，難以界定監(jiān)察對象。從國有資本投資和管制兩個維度考量，不僅要從所有權(quán)的角度對監(jiān)察對象進(jìn)行劃分，更要考慮監(jiān)察對象所處行業(yè)的政府管制范圍和競爭程度。

以投資為劃分標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)單位的所有權(quán)和股權(quán)結(jié)構(gòu)?！皣小笔侵杆兄菩问綖閲宜?，通過國家財政投資具體企業(yè)為表現(xiàn)形式。目前對國有企業(yè)的定義，根據(jù)投資比例的不同大致分為獨資論、控股論及參股論三種觀點。按《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，根據(jù)不同的出資比例和對企業(yè)的實際控制（決策）權(quán)兩個維度，對三種國企的形式進(jìn)行劃分。[8]這大體沿用了國家統(tǒng)計局《關(guān)于對國有公司企業(yè)認(rèn)定意見的函》中的“廣義國企”概念，即國有獨資企業(yè)和國有聯(lián)營企業(yè)、國有參股企業(yè)三種形式。[9]這和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中對國企的定義相同，符合《釋義》中對國企概念和監(jiān)察范圍的界定。

同樣，判定一個組織是否為“公辦”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從舉辦主體和資金來源這兩個標(biāo)準(zhǔn)判定區(qū)分。如學(xué)校，在由財政全額撥款開辦的，其領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層和基層管理人員（管理崗六級以上職員），管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)等重要崗位上的人員，按照《監(jiān)察法釋義》的界定應(yīng)被納入監(jiān)察對象中。但在現(xiàn)實中還存在大量混合所有制學(xué)校，舉辦主體和資金來源中的一項，是以非公有制形式呈現(xiàn)。在這些學(xué)校中，舉辦主體雖然各不相同，公有資金和私人資金的出資比例也不同，共性是都有國有資金的介入，而“公、私”的所有權(quán)混合在同一經(jīng)營主體內(nèi)，從資本的角度很難明確劃分公私范圍，對監(jiān)管對象的監(jiān)管依據(jù)也相對較難確定。

面對這種困境，在判定一個行業(yè)的從業(yè)人員是否應(yīng)納入監(jiān)管對象時，不能僅從投資的角度觀察，還要考量整個行業(yè)在入口處，政府是否設(shè)置了較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對此類機(jī)構(gòu)（包括混合所有制的學(xué)校、醫(yī)院和行業(yè)協(xié)會中管理人員）中監(jiān)察對象的判定應(yīng)考慮管制強(qiáng)度。其主要收入雖是通過市場化運營的方式獲得，但不能忽視的是政府通過給予政策支持或購買服務(wù)的方式支持單位發(fā)展，這同樣也是一種變向的“管制”。

以管制為劃分標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)單位的行政壟斷權(quán)。行政壟斷權(quán)不同于市場壟斷權(quán)，后者是依靠產(chǎn)品的創(chuàng)新和高效的管理，制造或提供符合消費者需求的產(chǎn)品、服務(wù)獲得壟斷地位，消費者選擇和轉(zhuǎn)換的成本低，可以自由切換不同的產(chǎn)品與服務(wù)。而無論是國有控（參）股企業(yè)，還是公辦教科文衛(wèi)和行業(yè)協(xié)會，都擁有不同程度的行政壟斷權(quán)，行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較高，市場競爭程度較低，屬于封閉或半封閉的市場，這導(dǎo)致供需關(guān)系不平衡，始終處于供小于求狀態(tài)，他們擁有排他性的行政壟斷經(jīng)營權(quán)，造成此類行業(yè)存在大量的尋租空間。另外，此類單位中的從業(yè)人員擁有國家機(jī)關(guān)頒發(fā)的基于國家信用背書的相關(guān)資質(zhì)，具有單一性、權(quán)威性和排他性的公權(quán)力屬性。所以，應(yīng)將其從業(yè)人員按《監(jiān)察法》第十五條第二款的規(guī)定納入監(jiān)察對象范圍。

總結(jié)

綜上所述，對監(jiān)察對象的識別原則可以總結(jié)為“沒有行為不監(jiān)管，凡有資金必監(jiān)管”。一方面，從職位出發(fā)對監(jiān)察對象以“行為屬性”為標(biāo)準(zhǔn)判斷可有效地確定監(jiān)察對象范圍，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管原則。行為主體在行使公權(quán)力的時候，如人員任免（投票）、行業(yè)準(zhǔn)入、招生、入院、采購等涉及“先后順序”的公共管理事務(wù)，應(yīng)納入監(jiān)察對象范圍。反之，在行為主體沒有行使公權(quán)力時，具有一般意義上的公民權(quán)。另一方面，從國有資本投入和行政管制的角度，可劃分重點監(jiān)察的行業(yè)，在國企、公辦單位中，國有資本以不同的股權(quán)形式出現(xiàn)，且政府在行業(yè)的入口處設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，處于封閉（半封閉）的市場競爭狀態(tài)中;從業(yè)人員受國家的直接或間接授權(quán)和委托，以國家信用為背書代表國家行使社會公權(quán)力，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)和社會公共事務(wù)的管理，其權(quán)力代理人與委托人之間存在契約關(guān)系，應(yīng)納入監(jiān)察對象的范圍。

注釋

[1]林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》，濟(jì)南：山東人民出版社，2012年，第13頁。

[2]詳見陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2013年第6期，第43～51頁。

[3]詳見《中華人民共和國憲法（修正案）》，2018年3月11日由第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過。

[4]秦前紅：《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監(jiān)察對象》 ，《武漢大學(xué)學(xué)報》，2018年第71卷第6期，第139～151頁。

[5]臨時聘用人員如按《勞動法》《合同法》中規(guī)定，與《監(jiān)察法》中按人員身份的規(guī)定矛盾，在司法中就會發(fā)生明顯沖突與困境。

[6]蔡樂渭：《國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象》，《環(huán)球法律評論》，2017年第39卷第2期，第136～140頁。

[7]根據(jù)《全國法院審理經(jīng)理犯罪案件工作座談會紀(jì)要》，就貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪的主體認(rèn)定為：刑法中所稱的國家機(jī)關(guān)工作人員，是指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，包括在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。

[8]在第四條中界定了國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)。

[9]狹義的國有企業(yè)，僅指純國有獨資企業(yè)。

責(zé) 編∕馬冰瑩