鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題及對(duì)策建議

為摸清鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施元年我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本情況，2018年初，課題組開展了“鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)調(diào)查”，收集了25個(gè)省262個(gè)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。根據(jù)對(duì)樣本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的調(diào)查分析，本研究梳理了村莊面臨的五大突出問題。

一、鄉(xiāng)村中“人”的問題突出，“三農(nóng)”帶頭人亟待培養(yǎng)

村莊人口老齡化程度深且勞動(dòng)力受教育水平低，性別比失衡情況普遍。農(nóng)村老齡化形勢嚴(yán)峻。各地村莊中59歲以上的老齡人口占全村總?cè)丝诘谋戎鼐^10%的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)線，其中尤以東北（29.8%）、華北（23.1%）地區(qū)農(nóng)村老齡化程度最深。農(nóng)村勞動(dòng)力受教育水平低。樣本村中擁有高中學(xué)歷的勞動(dòng)力占比超過20%的分別是華東（23.6%）、華北（23.4%）、華南（23.3%）、東北（20.3%），最低的是西南地區(qū)（14.0%）。村內(nèi)人口性別不平衡情況普遍存在，男女比例為1.13∶1，各區(qū)域農(nóng)村男性人數(shù)均多于女性人數(shù)。

農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)與非農(nóng)選擇呈現(xiàn)區(qū)域分化，華北西北東北的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力數(shù)接近或超過非農(nóng)勞動(dòng)力數(shù)的一倍。樣本村中，華北、西北、東北的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力數(shù)接近或超過非農(nóng)勞動(dòng)力數(shù)的一倍：華北村均務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力639人，非農(nóng)勞動(dòng)力335人；華東、華南、西南的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力小幅超過非農(nóng)勞動(dòng)力，華東村均務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力580人，非農(nóng)勞動(dòng)力507人；華中村均務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力514人，少于村均非農(nóng)勞動(dòng)力600人。在非農(nóng)勞動(dòng)力中，村均外出打工人數(shù)華南、西南地區(qū)最多，平均在600人以上，華東、華中、華北、西北和東北分別為402人、489人、289人、330人和318人；村均外來人口數(shù)西北、華南、華東地區(qū)較高，平均200人以上，華中、華北、西南分別為165人、65人和89人，東北地區(qū)最少，平均54人。

大學(xué)生甘作新農(nóng)人，助力鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村“三農(nóng)”帶頭人數(shù)量及能力不足。首先，村內(nèi)黨員人數(shù)較少，年青黨員占比低。樣本村黨員人數(shù)平均60人，占村均總?cè)丝诘?%左右，2012年后新發(fā)展黨員數(shù)占黨員總?cè)藬?shù)的17.11%。40-50歲和50-60歲年齡段的黨員人數(shù)均為13人，各占21.7%，合計(jì)達(dá)43.4%；黨員人數(shù)最多的年齡段為60歲以上，平均人數(shù)18人，占黨員總?cè)藬?shù)的30%；30歲以下的黨員平均7人，占11.7%。其次，現(xiàn)任村干部受教育水平高于前任，但學(xué)歷水平仍較低。樣本村中，現(xiàn)任村支書的文化程度多為初中程度，占37.4%，高中程度的占24.8%，中專占16.14%，中專以上的占9.5%，高中中專及以上合計(jì)50.4%，與前任村支書相比高出18.9個(gè)百分點(diǎn)（前任村支書高中畢業(yè)、中專畢業(yè)和中專以上的分別為18.6%，5.8%和7.1%），受教育程度有所提高，但大專以上的高學(xué)歷者仍舊缺乏?，F(xiàn)任村主任的文化水平也較低，且低于現(xiàn)任村支書的平均水平。第三，村“兩委”干部有異地工作經(jīng)歷的比重較低，經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)不豐富，個(gè)人擁有的資源有限。樣本村中，現(xiàn)任村支書和村主任在本村以外的地方工作過的人數(shù)占比不到30%，但高于其前任的平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)。有參軍經(jīng)歷的村支書和村主任占比約15%，略低于其前任2.75個(gè)百分點(diǎn)。從村支書和村主任的家庭經(jīng)濟(jì)條件來看，比一般村民好的村支書和主任占25%，比一般村民差的村支書和主任占13%左右，與普通村民家庭經(jīng)濟(jì)條件一樣的占比約60%，可見大部分村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人所擁有的資源與一般村民相差不大。當(dāng)前鄉(xiāng)村帶頭人各項(xiàng)素質(zhì)有所提高，但在致富經(jīng)驗(yàn)、能力、擁有社會(huì)資源等方面依舊缺乏。

二、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件有改善，但仍存在短板，水平亟待提升

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有較多欠賬，距離城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化目標(biāo)還有較大差距。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件有改善。樣本村中，貧困村占18.8%，缺水村占8.4%，有線電視信號(hào)戶占89.3%，有94.3%的村能夠上網(wǎng)。村莊硬化道路占村內(nèi)道路總長的比重為78.5%。48.7%的村莊有公廁，其中水沖式廁所比重為46.2%，旱廁比重為39.2%。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬仍多，鄉(xiāng)村道路是主要短板。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于政府對(duì)鄉(xiāng)村道路投入不足，村集體成為村莊基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給方。村集體支出的主要內(nèi)容就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集資和負(fù)債的主要用途也是公共基礎(chǔ)設(shè)施修建，包括鄉(xiāng)村路橋和水利等。樣本村村均集體開支66.0萬元，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出最多，平均41.9萬元，占總支出的64%；其次是公共福利/事業(yè)支出，平均16.9萬元，占26%；村干部年度工資及補(bǔ)貼平均5.7萬元，辦公費(fèi)支出平均1.5萬元。

從村集體集資情況來看，2012-2017年村集體集資數(shù)量在降低，東北地區(qū)農(nóng)村基本沒有集資，華東地區(qū)集資水平最高，2017年平均集資151萬元。村集體集資的主要用途是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中一半的集資用于修路和建橋。其次，修建排水溝和灌溉水利設(shè)施的集資占比也較高，2017年為9.1%，2016年為28.3%，飲用水也是村集體集資的主要用途之一，占比約10%。

三、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)方面私營企業(yè)帶動(dòng)就業(yè)能力強(qiáng)，但特色產(chǎn)業(yè)仍待開發(fā)

私營企業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)最活躍的主體，鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展存在較大地域差異。企業(yè)是市場活動(dòng)的重要載體，私營企業(yè)是農(nóng)村企業(yè)的主要組成部分，相較于村辦和鄉(xiāng)辦企業(yè)吸納了更多的勞動(dòng)力。樣本村私營企業(yè)吸納職工數(shù)平均為66人，鄉(xiāng)辦企業(yè)為6人，村辦企業(yè)為6人，個(gè)體戶為27人；而從吸納本村勞動(dòng)力就業(yè)水平看，村辦企業(yè)最高，其吸納本村勞動(dòng)力就業(yè)比例是90%，其次是個(gè)體戶83%，私營企業(yè)是45%，鄉(xiāng)辦企業(yè)是42%。

鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模有限，亟須政策支持和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。從樣本村來看，村均特色農(nóng)產(chǎn)品種植面積784.1畝，西北地區(qū)種植面積最大，涉及戶數(shù)也最多，分別是2031畝和173戶。西北地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)以特色養(yǎng)殖為主，村均養(yǎng)殖牲畜4179頭只，遠(yuǎn)超其他各區(qū)，村均涉及戶數(shù)42戶。水面養(yǎng)殖以華北、華南、華中地區(qū)為主，村均戶數(shù)較少。

在從事特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的村中，擁有品牌的比重只有18.6%。在問及目前村里特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題時(shí)，有28.9%的村莊選擇特色產(chǎn)業(yè)形不成規(guī)模，有25.2%的村莊選擇沒有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，有18.8%的選擇發(fā)展思路不清，有14.7%的選擇缺少政策支持。

四、基層自治基礎(chǔ)良好，群眾性文體活動(dòng)和民間社會(huì)化服務(wù)組織較為缺乏

村民代表大會(huì)運(yùn)行和履職情況良好。從調(diào)查數(shù)據(jù)看，各村村民代表大會(huì)運(yùn)行和履職情況良好。在262個(gè)調(diào)查村中，有90.1%的村實(shí)行差額選舉，當(dāng)前任職的村民委員會(huì)多為第8-10屆，2017年各村村民代表大會(huì)召開的次數(shù)為4次及以上的占比近70%，村民代表大會(huì)的代表人數(shù)平均為43人，其中黨員人數(shù)有15人。在村務(wù)治理中，村民代表大會(huì)也在實(shí)際履行自身職能。

農(nóng)村公益性、群眾性文體活動(dòng)缺乏。在被調(diào)查村中，由村里舉辦的公益性、群眾性文體活動(dòng)有限。近兩年舉辦過戲劇活動(dòng)的村只占38.9%，有電影或錄像活動(dòng)的占54.6%，有球類比賽活動(dòng)的有18.3%，春節(jié)時(shí)有全村集體活動(dòng)的占38.8%。群眾性文體活動(dòng)有凝聚和團(tuán)結(jié)人心的作用，此方面活動(dòng)的缺乏一方面與村莊經(jīng)濟(jì)缺少可用資金有關(guān)，另一方面反映了村莊人氣的缺乏。

村規(guī)民約制定情況良好，但鄉(xiāng)風(fēng)文明內(nèi)容仍需完善。樣本村中，有村規(guī)民約的占80.2%，其中每家每戶發(fā)放的占比53.4%，有64.14%的村規(guī)民約定期修訂。總體上看，農(nóng)村村規(guī)民約制定情況良好。紅白喜事從簡、對(duì)份子錢作出明文規(guī)定等，這些有助于農(nóng)村社會(huì)交往的風(fēng)清氣正，不過還有37.5%的村莊沒有出臺(tái)這樣的規(guī)定，說明一些村莊的村規(guī)民約中涉及鄉(xiāng)風(fēng)文明的內(nèi)容還需完善。

五、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)艱巨

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入差異大。經(jīng)營性收入和上級(jí)撥款是集體經(jīng)濟(jì)組織收入的主要來源。2017年樣本村的集體經(jīng)濟(jì)總收入為101.3萬元，其中集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營收入平均51萬元，占50.3%，而集體經(jīng)營性企業(yè)收入平均16萬元；集體農(nóng)林業(yè)收入平均6.8萬元；集體承包收入平均10萬元，其中企業(yè)承包收入4萬元，承包地/果園收入4.5萬元；村公益事業(yè)費(fèi)平均5萬元，其中集體集資平均1.1萬元；上級(jí)撥款平均30.2萬元，占30%；其他收入平均3.6萬元。集體經(jīng)濟(jì)總收入的區(qū)域差異大。華北地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)總收入最高，平均245.9萬元，華中和華東地區(qū)其次，均為100萬元，東北地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)總收入最少，僅為20萬元。

部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織收不抵支。2017年華南、西南、西北地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)年收不抵支，華東、華北、華中、東北地區(qū)入可敷出。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢，各項(xiàng)權(quán)能有待落實(shí)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有9.1%的樣本村進(jìn)行了村集體資產(chǎn)的折股量化，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。在進(jìn)行改革的村莊中，折股量化的對(duì)象大部分是本村村民，占比57.1%，而量化對(duì)象是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的占比為42.9%。在折股量化的村莊中，股份能夠繼承的占65.5%，股份能夠轉(zhuǎn)讓的占57.1%，轉(zhuǎn)讓對(duì)象限制為家庭內(nèi)部成員的占52.6%，其余為在村集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，沒有村允許對(duì)外轉(zhuǎn)讓股權(quán)。

六、政策建議

首先，要重視鄉(xiāng)村“人”的發(fā)展。關(guān)注農(nóng)村地區(qū)性別比失衡問題；在全國范圍內(nèi)積極推動(dòng)普及高中教育，不斷提高農(nóng)村人口的受教育水平；積極培育鄉(xiāng)村“三農(nóng)”帶頭人和職業(yè)農(nóng)民，為其提供必要的項(xiàng)目、資金、人力培訓(xùn)等，提高“三農(nóng)”帶頭人的致富經(jīng)驗(yàn)和資源的獲得及利用能力；鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)人數(shù)比重大的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化傾向高的地區(qū)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營和加快培育新型經(jīng)營主體。

第二，不斷加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村道路橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。政府繼續(xù)加大對(duì)村莊道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的村莊的公共投資，并在公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)上給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持。對(duì)于東北、西北、西南等地區(qū)，要給予差異化的區(qū)域發(fā)展支持政策和繼續(xù)傾斜支持。

第三，因地制宜，以本村資源稟賦為基礎(chǔ)大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不局限于傳統(tǒng)種植業(yè)，在鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺”的總要求下，應(yīng)利用鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)展離不開企業(yè)等市場主體，未來要進(jìn)一步激發(fā)私營企業(yè)的積極性；支持農(nóng)戶個(gè)體以及相應(yīng)的企業(yè)從事鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，并在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、信息供給、規(guī)模做大、市場做強(qiáng)等方面提供政策支持，發(fā)揮其帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的重要作用。

第四，充分發(fā)揮基層自治力量，進(jìn)一步培育農(nóng)村各項(xiàng)服務(wù)多元供給主體，豐富農(nóng)民生產(chǎn)生活。一方面可繼續(xù)支持完善村民代表大會(huì)制度，通過進(jìn)一步健全議事工作制度，規(guī)范村務(wù)公開，明確權(quán)利與義務(wù)，增強(qiáng)村委會(huì)工作的透明度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村莊治理的積極性，使村民代表大會(huì)在農(nóng)村公共事務(wù)決策和監(jiān)督中發(fā)揮主導(dǎo)作用；另一方面，注重農(nóng)村其他生產(chǎn)生活服務(wù)性公益性組織的培育和發(fā)展，為農(nóng)村社會(huì)活動(dòng)的舉辦和延續(xù)提供相應(yīng)的資金支持。除此之外，還要加強(qiáng)村規(guī)民約的制定與完善，宣傳良好鄉(xiāng)風(fēng)，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的凝聚力和向心力。

第五，要繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)。要做好宣傳工作，增強(qiáng)村干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要性的理解和認(rèn)知。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大方面應(yīng)著眼制定區(qū)域差異化政策，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況好的華北、華中、華東等地區(qū)，為其創(chuàng)造更自由、公平的市場競爭環(huán)境，而對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的東北、西北、西南等地區(qū)要加強(qiáng)政策和項(xiàng)目扶持。