淺析耕地輪作休耕的意義及實(shí)現(xiàn)路徑

張麟

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系國(guó)計(jì)民生、關(guān)乎中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展大局。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)程中，國(guó)家始終本著合理利用有限土地資源，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的基本原則?；诖耍r(nóng)業(yè)部等部門(mén)大力推行輪作休耕制度，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。輪作休耕在2016年開(kāi)始試點(diǎn)，為了深化落實(shí)十九大精神和2018年、2019年中央一號(hào)文件的要求，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部對(duì)于輪作休耕試點(diǎn)進(jìn)行了統(tǒng)籌部署，截止到2018年我國(guó)輪作休耕制度試點(diǎn)規(guī)模已達(dá)3000萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)2020年輪作休耕面積將會(huì)達(dá)到5000萬(wàn)畝。由此可見(jiàn)，深入理解輪作休耕的現(xiàn)實(shí)意義，科學(xué)規(guī)劃輪作休耕實(shí)現(xiàn)途徑已經(jīng)成為各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的工作重點(diǎn)。

一、耕地輪作休耕的意義

中共中央總書(shū)記習(xí)近平同志指出，要有效利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)中糧食供給相對(duì)寬裕的有利時(shí)機(jī)，在部分區(qū)域內(nèi)實(shí)施與推行輪作休耕制度，從而為耕地提供休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)機(jī)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)糧食供求矛盾的平衡。耕地輪作休耕是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革過(guò)程中的重大決策，是現(xiàn)階段推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)，大力推行輪作休耕是應(yīng)對(duì)生態(tài)資源壓力、積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐的重大舉措?；诖?，耕地輪作休耕的意義在于以下幾個(gè)方面：第一，推行輪作休耕是進(jìn)一步提高耕地糧食產(chǎn)能的需要。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)文化中形成了悠久的輪作種植傳統(tǒng)，通過(guò)對(duì)水田作物與旱田作物的輪作、禾谷類(lèi)作物與豆類(lèi)作物的輪作，有利于土壤理化性狀的調(diào)節(jié)和土壤生態(tài)的動(dòng)態(tài)改良;所謂休耕并不是讓土地荒廢，而是為土地提供修養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，將合理用地與科學(xué)養(yǎng)地有機(jī)統(tǒng)一，提升耕地的地力，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。第二，全面實(shí)施耕地輪作休耕制度是推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。通過(guò)輪作與休耕，可以減少農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)于土地資源的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，弱化種植業(yè)中農(nóng)藥化肥的投入，這樣利于面源污染能力的提升，從而有效緩解生態(tài)環(huán)境的壓力，加速環(huán)境友好型社會(huì)的構(gòu)建步伐，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第三，深入落實(shí)輪作休耕是進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益的需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的需要。就目前發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總體上呈現(xiàn)“大而不強(qiáng)，多而不優(yōu)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，綜合競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱，這在客觀上要求快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化。通過(guò)輪作休耕的實(shí)施，可以有效提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量與效能。例如2016-2018三年的發(fā)展歷程中，在輪作休耕制度的帶動(dòng)下，我國(guó)籽粒玉米的種植面積減少了5000萬(wàn)畝，大豆的種植面積增加了1900萬(wàn)畝，雜糧種植面積增加500余萬(wàn)畝，這樣一來(lái)有利于籽粒玉米供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)玉米價(jià)格的提高，利于農(nóng)民收入水平的提高。

二、耕地輪作休耕的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）明確實(shí)施原則

《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議>的說(shuō)明》當(dāng)中明確指出了，推行耕地輪作休耕要始終將確保國(guó)家糧食安全作為基礎(chǔ)，將不影響廣大農(nóng)民群眾收入水平作為前提，所謂的休耕并不是單純的減少耕地的面積，也不是削弱農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展能力，更不是大力推行非農(nóng)化，而是要保證在糧食急用的時(shí)候可以產(chǎn)得出、供得上。基于此，推行輪作休耕的過(guò)程中，確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)民收入水平是始終堅(jiān)守的原則與防線(xiàn)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)也是人口大國(guó)，確保糧食安全不能單純依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)，而是要設(shè)定科學(xué)的糧食自給率，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略考量，所以?xún)?chǔ)備一定數(shù)量的糧食以及產(chǎn)能較高的耕地才是確保國(guó)家糧食安全的根本所在?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾收入的穩(wěn)定并持續(xù)提高，是黨和政府對(duì)農(nóng)民群眾做出的承諾，更是全面彰顯社會(huì)主義優(yōu)越性的基礎(chǔ)?；诖耍诿鞔_實(shí)施原則與堅(jiān)守實(shí)施底線(xiàn)的過(guò)程中，堅(jiān)決不能象征性的“定調(diào)子”，而是要確?？吹靡?jiàn)、摸得到的“硬杠杠”。這就要求在推行輪作休耕的過(guò)程中，要在補(bǔ)貼上置頂最低保障，對(duì)于非農(nóng)化要呈現(xiàn)明確細(xì)致的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要建立完善的調(diào)查與處罰機(jī)制，確保耕地輪作休耕制度的深化落實(shí)與穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）系統(tǒng)摸底調(diào)查

耕地輪作休耕順利實(shí)現(xiàn)的基本前提是確保糧食庫(kù)存率與休耕耕地量的動(dòng)態(tài)平衡，所以確定輪作休耕的規(guī)模是重點(diǎn)所在，在確定規(guī)模的過(guò)程中一定要做好系統(tǒng)全面的摸底調(diào)查工作。一方面，要集中思考、科學(xué)界定適宜耕地輪作休耕的類(lèi)型與數(shù)量，這就要求合理劃分區(qū)域，將區(qū)域內(nèi)的耕地類(lèi)型等級(jí)精確的統(tǒng)計(jì)出來(lái)，在此基礎(chǔ)上有效區(qū)分糧食的品種，精確糧食的產(chǎn)量，準(zhǔn)確界定邊際產(chǎn)能的位置，同時(shí)精確計(jì)算達(dá)到修養(yǎng)效果所需要的休耕時(shí)間以及輪作周期。另一方面，要綜合考量國(guó)家的糧食庫(kù)存總量和輪作休耕過(guò)程中國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)情況。不僅需要考慮國(guó)有大中型糧庫(kù)的糧食儲(chǔ)備情況，同時(shí)還要考慮到農(nóng)民手中以及企業(yè)單位手中的糧食庫(kù)存量。在摸底各級(jí)財(cái)政部門(mén)的負(fù)擔(dān)情況時(shí)，需要合理確定計(jì)算方法，借助現(xiàn)代計(jì)算軟件工具，綜合考慮區(qū)域內(nèi)部節(jié)約成本量與輪作休耕推行過(guò)程中的財(cái)政補(bǔ)貼之間的關(guān)系，進(jìn)而界定科學(xué)性的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。

總而言之，耕地輪作休耕是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，利于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，為確保該項(xiàng)制度的順利推行，應(yīng)該明確實(shí)施的基本原則，同時(shí)還要做好區(qū)域內(nèi)部的摸底調(diào)查工作。同時(shí)，在推行與落實(shí)各項(xiàng)工作的過(guò)程中，要結(jié)合區(qū)域內(nèi)部的實(shí)際情況，綜合考慮國(guó)家農(nóng)業(yè)改革現(xiàn)狀與政策，從而實(shí)現(xiàn)輪作休耕的順利實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（作者單位：012199內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布豐鎮(zhèn)市農(nóng)牧和科技局）