隨著北京、上海和深圳等特大城市人口的持續(xù)增長(zhǎng),由人口膨脹所帶來(lái)的“城市病”問(wèn)題愈發(fā)突出,中國(guó)特大城市人口調(diào)控問(wèn)題成為了社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。習(xí)近平總書記在2015年2月10日的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議上提出:要“疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展”,“探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式”。[1]特大城市人口調(diào)控問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的國(guó)家戰(zhàn)略議題,近年來(lái)北京、上海等特大城市相繼出臺(tái)了大量的人口調(diào)控政策,但調(diào)控效果褒貶不一。學(xué)術(shù)界的專家和學(xué)者對(duì)于特大城市人口調(diào)控問(wèn)題進(jìn)行了大量的研究和討論,討論內(nèi)容可以簡(jiǎn)單概括為兩個(gè)方面:一是特大城市是否應(yīng)該進(jìn)行人口調(diào)控?二是如果需要對(duì)特大城市進(jìn)行人口調(diào)控,那么應(yīng)該怎樣進(jìn)行調(diào)控?下面以這兩個(gè)問(wèn)題為主線,對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于特大城市人口調(diào)控的討論進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的梳理。
首先是學(xué)術(shù)界對(duì)于是否應(yīng)該對(duì)特大城市人口進(jìn)行調(diào)控的討論。否定派的學(xué)者們認(rèn)為不應(yīng)該對(duì)特大城市人口進(jìn)行調(diào)控,原因主要有兩點(diǎn):一是同國(guó)外都市圈(東京、首爾、孟買等都市圈)相比,中國(guó)特大城市的人口密度相對(duì)較低,中國(guó)特大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以吸納更多的人口,故不應(yīng)該對(duì)特大城市進(jìn)行人口調(diào)控(黃文政,2017[2];蔡繼明,2017[3]等);二是市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)μ卮蟪鞘腥丝谝?guī)模形成自發(fā)調(diào)節(jié),人口調(diào)控可能會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用(陸銘,2015[4];熊柴,2016[5]等)。贊同派的學(xué)者則認(rèn)為對(duì)于特大城市人口的調(diào)控是必要的,馮曉英(2005)認(rèn)為通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo),對(duì)北京實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義[6];吳燕青(2007)認(rèn)為城市人口的過(guò)度增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致城市擁堵、環(huán)境污染、住房緊張等一系列問(wèn)題,有必要對(duì)城市人口的機(jī)械化增長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)控[7];黃榮清(2011)認(rèn)為水資源問(wèn)題是特大城市發(fā)展必須要考慮的問(wèn)題,人口的過(guò)度擁擠勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致資源的緊張,所以必須限制北京市的人口數(shù)量[8];劉志(2013)認(rèn)為按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則,應(yīng)該對(duì)北京市人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控[9];童玉芬(2018)從市場(chǎng)失靈、人口和城市病之間的相關(guān)關(guān)系以及城市資源短板等方面出發(fā),論證了特大城市人口調(diào)控的必要性。[10]總而言之,在特大城市是否應(yīng)該進(jìn)行調(diào)控這一問(wèn)題上學(xué)術(shù)界仍舊存在較大分歧,并未達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)。
第二個(gè)方面是關(guān)于特大城市人口調(diào)控方式和調(diào)控效果的討論。近年來(lái),北京和上海等特大城市陸續(xù)出臺(tái)了一系列人口調(diào)控政策,但現(xiàn)實(shí)表明各類調(diào)控政策的效果并不理想。段成榮(2011)認(rèn)為,特大城市的人口調(diào)控和城市化同時(shí)進(jìn)行,城市化導(dǎo)致人口向大城市轉(zhuǎn)移是人口調(diào)控政策不明顯的重要原因[8];王桂新(2011)認(rèn)為,在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,資源向大城市集中必然會(huì)導(dǎo)致人口不斷向大城市流動(dòng),這也是調(diào)控政策無(wú)效的主要原因[8];陸銘(2015)認(rèn)為,在市場(chǎng)配置資源的基本規(guī)律下,任何人口調(diào)控政策只能作為一種短期的應(yīng)急措施,從長(zhǎng)期看,人口調(diào)控不會(huì)導(dǎo)致大城市人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況。[4]對(duì)于特大城市人口調(diào)控的方式(手段)的討論,學(xué)者們的觀點(diǎn)則趨于一致:大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為人口調(diào)控應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)和法律手段為主,通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移,而不應(yīng)該使用過(guò)多的行政手段干預(yù)(陸杰華,2011[8];張強(qiáng)、周曉津,2014[11];盛亦男,2016[12];童玉芬2018[10]等);也有學(xué)者提出通過(guò)“郊區(qū)疏散化”的方式,緩解特大城市中心擁堵的問(wèn)題。[13]
學(xué)術(shù)界對(duì)于特大城市人口調(diào)控問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了全面的討論,但是從特大城市人口調(diào)控的理論層面進(jìn)行研究相對(duì)滯后。[10]本文從經(jīng)典“推—拉”理論著手,對(duì)中國(guó)特大城市人口調(diào)控進(jìn)行分析,試圖為人口調(diào)控提供一定的理論支撐。
“推—拉”理論是研究人口遷徙的經(jīng)典理論,最早由美國(guó)學(xué)者Everett Lee提出。[14]經(jīng)典“推—拉”理論認(rèn)為:在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口自由流動(dòng)的雙重條件下,人口遷移可以改善遷移者的生活水平。能夠改善遷移者生活(收入)水平的地區(qū)對(duì)遷徙者形成拉力,而遷出地不利的生產(chǎn)和生活條件則會(huì)對(duì)遷徙者形成推力,二者共同構(gòu)成了勞動(dòng)力遷移的主要?jiǎng)恿?。值得一提的是,無(wú)論是在遷出地還是遷入地,均存在拉力和推力兩種作用力,只不過(guò)遷入地的拉力要明顯大于推力,遷出地則相反。
除“推”“拉”兩種作用力之外,還有諸多因素會(huì)影響勞動(dòng)者的遷移。如生活習(xí)俗、文化傳統(tǒng)、遷移距離以及戶籍制度等,這些影響勞動(dòng)力流動(dòng)的因素被稱為“中間障礙”。其中,戶籍制度是區(qū)別于我國(guó)和國(guó)外人口流動(dòng)的重要因素之一。戶籍制度的建立是一種政府的主動(dòng)行為,所以部分學(xué)者習(xí)慣將戶籍制度這一“中間障礙”歸為城市的“推力”要素并進(jìn)行研究。隨著近年來(lái)各城市“搶人大戰(zhàn)”的不斷升溫,各大城市紛紛降低落戶標(biāo)準(zhǔn)以吸引人才,戶籍制度其對(duì)于我國(guó)人口遷移的作用愈發(fā)減弱。但對(duì)于特大城市而言,戶籍制度在特大城市人口流動(dòng)方面仍舊發(fā)揮著重要的作用。
傳統(tǒng)的“推—拉”理論是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上的,人口的流動(dòng)主要體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)人口向城市地區(qū)的遷移。改革開放以來(lái),隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,大量的農(nóng)民從土地中解放出來(lái),涌入城市。但是受戶籍制度的限制,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工卻并不能定居城市,成為了“生產(chǎn)在城市,消費(fèi)在農(nóng)村”的農(nóng)民工群體。農(nóng)民工進(jìn)城是城市拉力和農(nóng)村的推力相互作用的結(jié)果,農(nóng)村推力最主要的表現(xiàn)是農(nóng)村收入水平低下和發(fā)展機(jī)會(huì)的缺乏。[15]城市較高的工資待遇以及發(fā)展機(jī)會(huì)是導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)者流入城市的最主要原因。同時(shí),由于戶籍制度的限制,我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)者流動(dòng)同國(guó)外城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的流動(dòng)存在很大的區(qū)別,這也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)學(xué)者更加關(guān)注于農(nóng)民工的流動(dòng)以及市民化問(wèn)題。值得一提的是,雖然戶籍制度從政策方面限制了農(nóng)民工在大城市的留居,但隨著近年來(lái)社會(huì)制度的完善以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,情況似乎發(fā)生了一些變化:有學(xué)者利用中國(guó)動(dòng)態(tài)人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),在城市生活時(shí)間越久,流動(dòng)人口的生育率會(huì)逐步提升。[16]這也就意味著農(nóng)村勞動(dòng)者雖然不能夠輕易取得城市戶籍,但由于對(duì)于城市資源的低需求性以及對(duì)“城市病”的高忍耐性,導(dǎo)致農(nóng)民工群體在城市具有更高的留居彈性,戶籍制度對(duì)農(nóng)民工的限制在近年來(lái)產(chǎn)生了新的變化。
此外我們注意到,除傳統(tǒng)的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,“推—拉”效應(yīng)還體現(xiàn)在(特)大城市對(duì)于中小城市人口的拉力,而這部分遷移的勞動(dòng)力則以受過(guò)良好教育的大學(xué)畢業(yè)生、精英人才以及年輕創(chuàng)業(yè)者為主。這部分群體是傳統(tǒng)“推—拉”理論所忽略的。大學(xué)生離開戶籍所在地去往大城市地區(qū)求學(xué),在大城市接受過(guò)高等教育的畢業(yè)生大概率會(huì)因?yàn)楦嗟墓ぷ鳈C(jī)會(huì)以及更好的薪資待遇而留在大城市工作;而對(duì)于年輕的創(chuàng)業(yè)者而言,大城市往往具備更成熟的創(chuàng)業(yè)條件和政策支持,尤其是在信息網(wǎng)絡(luò)、電子科技等行業(yè),大城市具有更強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì);各領(lǐng)域的精英人才則會(huì)成為各大城市企業(yè)極力拉攏的對(duì)象。傳統(tǒng)“推—拉”理論下的農(nóng)民工群體,以及現(xiàn)代社會(huì)的大學(xué)畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者以及各類科技人才共同構(gòu)成了中國(guó)城市間人口遷移的主體。在傳統(tǒng)“推—拉”理論的基礎(chǔ)上,結(jié)合城市之間人口流動(dòng)的規(guī)律,文章構(gòu)建了中國(guó)城市間的“推—拉”理論模型(圖1)。
如圖1所示,影響城市之間勞動(dòng)力流動(dòng)的主要因素仍舊是“推—拉”二力。中小城市較差的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不良的就業(yè)環(huán)境等推力B和(特)大城市良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,豐富的資源等拉力A(C)剛好呈現(xiàn)出反向同質(zhì)的關(guān)系。雖然中小城市也存在一定的拉力如勞動(dòng)者生活習(xí)慣以及父母親友等社會(huì)關(guān)系,但這些微弱的拉力實(shí)在不足以抵擋(特)大城市強(qiáng)烈的拉力(具體也可以表現(xiàn)為中小城市的推力)。當(dāng)中小城市的拉力小于推力時(shí),其“推拉差”△E就表現(xiàn)為負(fù)值,人口就表現(xiàn)為由中小城市人口向(特)大城市流動(dòng)的趨勢(shì),在現(xiàn)實(shí)中,中小城市也大多為人口凈流出城市。
中小城市流出的人口會(huì)選擇流入預(yù)期收益最高的城市,特大城市由于其強(qiáng)大的拉力成為了人口流動(dòng)的第一選擇。對(duì)于特大城市而言,其拉力集中表現(xiàn)為繁榮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、強(qiáng)大的就業(yè)平臺(tái)和發(fā)展前景、豐富的醫(yī)療和教育資源、優(yōu)良的文化和社會(huì)環(huán)境等。特大城市的拉力A和其他城市的拉力C之間形成了巨大的差距,這也就導(dǎo)致特大城市流入的不僅僅是中小城市人口,還包括大量大城市人口。特大城市人口的急劇膨脹,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了一系列的“不良反應(yīng)”,如自然資源的短缺和環(huán)境的惡化、生產(chǎn)生活成本不斷提高等,這一系列問(wèn)題也就是我們常說(shuō)的“城市病”。特大城市的“城市病”對(duì)人口流入產(chǎn)生了一種反向的推力A,而且隨著大城市人口的繼續(xù)增加,這一推力也在不斷增強(qiáng)。政府為了控制特大城市人口規(guī)模也相繼出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)并動(dòng)用一定的行政手段,這在一定程度上加劇了特大城市的推力。特大城市的拉力和推力之間形成了“推拉差”△M。
圖1 城市之間人口流動(dòng)的“推—拉”理論模型
“推拉差”的正負(fù)決定了城市人口的流入和流出機(jī)制。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,資源向特大城市的集中是一種必然結(jié)果,資源的集中必然會(huì)導(dǎo)致特大城市的拉力居高不下,雖然特大城市的“城市病”以及政府的調(diào)控能夠在一定程度上提高特大城市的推力,但推力的力量遠(yuǎn)不及特大城市的拉力。只要特大城市的拉力大于推力,即城市“推拉差”△M值為正,就意味著人口流入的預(yù)期收益是增加的,人口向特大城市涌入的趨勢(shì)就不會(huì)改變。在特大城市自然資源有“天花板”限制的背景下,政府就必須對(duì)特大城市的人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控?!巴评睢睆睦碚摰膶用嬲f(shuō)明了特大城市人口調(diào)控的必要性,但同時(shí)我們注意到:城市與城市之間的“推拉差”也存在互相的影響。在特大城市的推力不斷提高,而拉力增速不及推力增速時(shí),其他大城市由于戶籍制度的松綁以及“城市病”的不明顯,就會(huì)導(dǎo)致其“推拉差”△N值不斷提高,人口流入的速度就會(huì)呈快速上升的趨勢(shì),這也為我們研究特大城市人口分流提供了一種可行的理論方案。
通過(guò)對(duì)城市之間的“推—拉”模型進(jìn)行分析,我們可以得出特大城市人口調(diào)控理論層面的三種方式:一是從特大城市“內(nèi)部”而言,降低城市拉力、提高城市推力;二是從特大城市“外部”而言,提高其他城市拉力、降低城市推力;三是通過(guò)戶籍制度提高特大城市的留居障礙。下面我們就這三種方案的實(shí)現(xiàn)機(jī)制一一展開討論。
特大城市人口調(diào)控的“內(nèi)部”機(jī)制就是降低特大城市拉力,提高城市推力。對(duì)于特大城市而言,資源的聚集是其發(fā)展的原因也是其發(fā)展的結(jié)果,城市發(fā)展的規(guī)律必然會(huì)導(dǎo)致資源更加集中,若想降低特大城市的拉力,必須加強(qiáng)政府的調(diào)控。如疏解北京市非首都功能政策,就是通過(guò)政府政策的制定將一部分北京市的制造業(yè)、教育、服務(wù)及醫(yī)療資源、物流及批發(fā)市場(chǎng)等遷出北京,從而達(dá)到疏解北京人口的目的。但北京自動(dòng)疏解部分資源的主要原因是其首都的特殊定位,像上海、深圳等以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的特大城市,目前大多是憑借市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其資源的外溢和轉(zhuǎn)移。如2018年7月,華為公司因?yàn)樯钲诘貎r(jià)高企,決定將部分產(chǎn)業(yè)及部門搬遷到東莞,但其公司的總部及財(cái)務(wù)系統(tǒng)等仍舊會(huì)留在深圳。特大城市的資源集聚能夠?yàn)槠髽I(yè)和個(gè)人帶來(lái)極大的便利和效益,華為公司搬遷東莞,是因?yàn)槠髽I(yè)擴(kuò)張的需要。對(duì)于已經(jīng)在特大城市“落戶”的低地價(jià)敏感度企業(yè)和單位,通過(guò)市場(chǎng)或者城市理性經(jīng)濟(jì)體本身來(lái)實(shí)現(xiàn)其資源的外流可能性極低。故通過(guò)政府制定政策,將部分產(chǎn)業(yè)及單位轉(zhuǎn)移,是特大城市降低拉力的最好方式。
另一方面是提高城市的推力。特大城市的推力分為市場(chǎng)推力和政府推力,前文我們已經(jīng)談到,市場(chǎng)推力簡(jiǎn)單可以概括為大城市的“城市病”。不良的生活環(huán)境會(huì)對(duì)人口的流入形成負(fù)面效應(yīng),但是“城市病”對(duì)于城市的發(fā)展會(huì)形成極大阻礙,政府不僅不能夠通過(guò)放任“城市病”來(lái)控制人口流入,還必須極力減輕“城市病”以促進(jìn)城市健康發(fā)展。政府推力則主要表現(xiàn)為行政手段和政策法規(guī)。行政手段對(duì)于特大城市人口短期的調(diào)控能夠取得較為明顯的效果,但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)諸多社會(huì)問(wèn)題和輿論壓力,學(xué)術(shù)界對(duì)于政府行政手段調(diào)控也大多持反對(duì)意見(jiàn)。所以從特大城市“內(nèi)部”而言,實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控的最佳方式是通過(guò)產(chǎn)業(yè)、資源轉(zhuǎn)移的方式降低城市拉力,而非一味通過(guò)行政手段提高城市推力。
特大城市的外部機(jī)制是提高其他城市拉力、降低推力,從而實(shí)現(xiàn)其他大城市對(duì)特大城市的分流。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于特大城市人口調(diào)控的討論多集中于城市內(nèi)部,但現(xiàn)實(shí)中,其他城市尤其是一線城市對(duì)于人口流動(dòng)以及大城市人口分流發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
前文我們談到,在城市間“推—拉”理論下,人口流動(dòng)取決于城市推力和拉力之間的“推拉差”或“收益差”。只要“推拉差”值為正,遷入的預(yù)期收益就為正,人口流入的趨勢(shì)就不會(huì)停止,這也是特大城市內(nèi)部人口流動(dòng)的基本規(guī)律。但是隨著其他大城市的發(fā)展,城市之間人口流動(dòng)效應(yīng)也愈發(fā)明顯。如圖2所示,本文構(gòu)建了其他大城市分流特大城市人口的機(jī)制圖。對(duì)于中小城市而言,其“推拉差”△E一直處于負(fù)值或者較低水平,中小城市作為人口凈流出城市的現(xiàn)狀將會(huì)持續(xù)。特大城市對(duì)于人口的拉力處于最強(qiáng)水平,但同時(shí)特大城市的推力也強(qiáng)于其他城市,隨著特大城市城市病的加劇以及政府推力的不斷增強(qiáng),其“推拉差”△M的絕對(duì)值會(huì)不斷減小,這也就意味著人口遷入的“收益值”不斷減少。而同時(shí),隨著其他大城市發(fā)展水平的不斷提高,且推力維持在較低水平時(shí),大城市的“推拉差”△N的絕對(duì)值會(huì)不斷增大。在這樣的背景下,特大城市和大城市之間的人口流動(dòng)趨勢(shì)就會(huì)發(fā)生變化。
圖2 大城市人口分流模式
特大城市的“推拉差”△M不斷減小,大城市的“推拉差”△N不斷增大。只要大城市的“推拉差”△N超過(guò)特大城市的“推拉差”△M,就代表著人口流入大城市的預(yù)期收益超過(guò)了特大城市。如此一來(lái),來(lái)自中小城市的人口會(huì)選擇流入大城市,而非特大城市;另一方面,特大城市的流動(dòng)人口由于周邊大城市的高預(yù)期收益而選擇流出,即出現(xiàn)特大城市人口向大城市逆向流動(dòng)的現(xiàn)象。
表1展示的是特大城市和大城市之間推拉效應(yīng)的對(duì)比。從表中我們可以看出,隨著特大城市城市病的不斷加重以及行政調(diào)控力度的不斷加碼,“推拉差”會(huì)呈現(xiàn)出不斷減小的趨勢(shì)。與此同時(shí),其他大城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高以及遠(yuǎn)低于特大城市的“城市病”,使得大城市的“推拉差”不斷增大,大城市的發(fā)展為特大城市的人口分流提供了可能。所以從城市之間人口遷移的模型來(lái)看,特大城市人口調(diào)控的另一個(gè)重要方式就是加強(qiáng)周邊其他大城市的“推拉差”,構(gòu)建衛(wèi)星城、城市副中心等[17]以實(shí)現(xiàn)特大城市人口的轉(zhuǎn)移。
在經(jīng)典“推—拉”理論中,影響人口流動(dòng)的障礙主要是生活習(xí)俗和遷移距離。在中國(guó),除傳統(tǒng)的兩大障礙之外,還包括戶籍制度。中國(guó)特有的戶籍制度是導(dǎo)致中國(guó)“推—拉”模式不同于其他國(guó)家的重要因素。Li Q(2003)認(rèn)為,“由于戶籍制度的存在,中國(guó)人口流動(dòng)的推力和拉力都發(fā)生了變形”。[18]從總體上來(lái)看,中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)趨勢(shì)和戶籍制度的變化有著密不可分的關(guān)系。
表1 特大城市和大城市之間“推—拉”效應(yīng)對(duì)比
中國(guó)的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期滿足了社會(huì)資源分配的制度需求。[18]隨著中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,為了滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,戶籍制度開始了漸進(jìn)式的改革。如20世紀(jì)80年代的“允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城”;90年代為順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍制度改革等。改革開放初期中國(guó)人口流動(dòng)的主要?jiǎng)右颉芭c其說(shuō)是推力和拉力,不如說(shuō)是戶籍制度的變革”。[19]21世紀(jì)以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,戶籍制度進(jìn)一步松化和放寬,農(nóng)民工群體成為中國(guó)人口流動(dòng)的主力軍,為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。而隨著近年來(lái)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展,城市對(duì)于高素質(zhì)人才的需求不斷擴(kuò)大,各大城市紛紛出臺(tái)各類“人才落戶”政策,吸引高素質(zhì)人才落戶就業(yè)。在大城市,戶籍制度對(duì)于高素質(zhì)人才而言已經(jīng)“形同虛設(shè)”,而對(duì)于農(nóng)民工,戶籍制度仍舊是影響其定居的重要因素。
對(duì)于中國(guó)的特大城市,戶籍制度一直以來(lái)是其人口調(diào)控的重要手段之一,但是相較于大城市,特大城市戶籍制度的人口控制效應(yīng)存在明顯的不同。首先,特大城市的人才落戶政策門檻要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他大中城市。特大城市多采用積分落戶的形式,沒(méi)有取得戶口,就意味著沒(méi)有辦法享受到大城市醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面的便利,這也導(dǎo)致眾多年輕大學(xué)畢業(yè)生對(duì)于特大城市“望而卻步”,紛紛逃離。在眾多大城市“求賢若渴”放寬落戶政策的當(dāng)下,特大城市依舊“高冷”。其次,在特大城市中,農(nóng)民工群體似乎也找到了更為適應(yīng)的生活方式:他們對(duì)于教育、醫(yī)療、生活等需求較低,對(duì)于特大城市的環(huán)境污染、高房?jī)r(jià)、交通擁堵等問(wèn)題也不敏感[10],無(wú)望獲得特大城市的戶口也使得這部分群體“安于現(xiàn)狀”。所以說(shuō),在特大城市,戶籍制度限制的主體是大學(xué)生和年輕創(chuàng)業(yè)者,農(nóng)民工群體的流動(dòng)受戶籍制度的影響反而相對(duì)較小。
在城市間人口流動(dòng)的“推—拉”模型下,人口流動(dòng)取決于城市本身的“推拉差”。只要特大城市的“推拉差”值為正,就意味著人口流入的預(yù)期收益為正,人口流入的趨勢(shì)就不會(huì)停止,這是特大城市人口流動(dòng)的基本規(guī)律。在特大城市自然資源“天花板”的限制下,政府對(duì)特大城市人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控是非常有必要的。理論層面,特大城市人口調(diào)控主要有三種方式,一是從特大城市內(nèi)部降低拉力、提高其推力;二是從外部提高周邊其他大城市的拉力,實(shí)現(xiàn)人口的分流;三是從戶籍制度方面增強(qiáng)中間障礙。這也為政府在政策制定時(shí)帶來(lái)啟示:
第一,就特大城市內(nèi)部而言,通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移仍舊是特大城市人口疏解的最優(yōu)方式。政府應(yīng)該繼續(xù)實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市功能疏解等政策,通過(guò)資源外溢的手段降低特大城市的拉力,并且減少行政手段的使用,避免通過(guò)政府行為提高城市的推力。
第二,在戶籍制度方面,特大城市戶籍制度的設(shè)立能夠?qū)θ丝诹鲃?dòng)形成“中間障礙”,有效地減弱特大城市的人口流入。但特大城市進(jìn)行戶籍制度改革時(shí)應(yīng)注意區(qū)分戶籍制度對(duì)于不同人群的限制效應(yīng),制定符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的戶籍制度。
第三,在特大城市人口轉(zhuǎn)移方面,政府應(yīng)該加強(qiáng)特大城市周邊大城市及衛(wèi)星城的建設(shè),完善周邊城市公共設(shè)施建設(shè)和服務(wù),不斷提高周邊城市的拉力,并及早布局周邊城市整體規(guī)劃,避免地(房)價(jià)過(guò)快上漲以及管理規(guī)劃導(dǎo)致的“城市病”等。
第四,從短期看,政府應(yīng)加強(qiáng)特大城市周邊縣域(郊區(qū))的生活服務(wù)建設(shè),完善縣域環(huán)境保護(hù)及生態(tài)建設(shè),減少縣域和特大城市之間的通勤成本和通勤時(shí)間,通過(guò)“工作—居住”分離的方式緩解特大城市中心的擁堵問(wèn)題。
(本文感謝首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)童玉芬教授和張強(qiáng)教授提出的寶貴意見(jiàn)。)