平衡防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長(zhǎng)，推動(dòng)高速鐵路可持續(xù)發(fā)展

李連成

我國(guó)自2 0 0 8 年京津城際開(kāi)通，高速鐵路建設(shè)加速、逐漸成網(wǎng)，2018年達(dá)到2.9萬(wàn)公里以上，占全世界高速鐵路的2/3左右，成為我國(guó)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)中令世界矚目的亮點(diǎn)。高速鐵路的發(fā)展是新中國(guó)成立以來(lái)的一場(chǎng)交通革命，高速鐵路調(diào)整優(yōu)化了旅客運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，并通過(guò)改變時(shí)空結(jié)構(gòu)引發(fā)了社會(huì)生產(chǎn)和生活方式變革。高速鐵路發(fā)展除了滿足出行需求外，也在穩(wěn)投資等宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用。高速鐵路在內(nèi)的鐵路建設(shè)在促進(jìn)綜合運(yùn)輸體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也積累了巨大債務(wù)，中國(guó)鐵路總公司的鐵路建設(shè)負(fù)債（不限于高速鐵路）超過(guò)5 萬(wàn)億元，約占2018年GDP的6%。高速鐵路發(fā)展中防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)責(zé)任，需要從戰(zhàn)略全局把握。關(guān)鍵在于堅(jiān)守高速鐵路遠(yuǎn)景規(guī)模上限，適時(shí)把握建設(shè)節(jié)奏。

高速鐵路發(fā)展是一場(chǎng)交通革命

高速鐵路伴隨著爭(zhēng)議發(fā)展，約十年前就有我國(guó)是否應(yīng)該發(fā)展高速鐵路的不同意見(jiàn)。實(shí)踐表明，當(dāng)年黨和國(guó)家發(fā)展高速鐵路的決策是正確的，高速鐵路的發(fā)展是我國(guó)交通的一場(chǎng)革命，它不僅推動(dòng)了中國(guó)交通現(xiàn)代化進(jìn)程，而且影響了社會(huì)生產(chǎn)生活方式，極大地提高了經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置的效率。

1.高速鐵路建設(shè)調(diào)整優(yōu)化旅客運(yùn)輸結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放初期，鐵路占我國(guó)客運(yùn)量的1/3、旅客周轉(zhuǎn)量的60%。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，鐵路在旅客運(yùn)輸市場(chǎng)的份額持續(xù)下降，逐步讓位于公路。2008年時(shí)速350公里的京津城際鐵路開(kāi)通，之后，高速鐵路重大項(xiàng)目陸續(xù)建成——2011年6月，京滬高速鐵路開(kāi)通；2 0 1 2 年1 2 月，哈大高速鐵路和京廣高速鐵路投入運(yùn)營(yíng)。2012年底全國(guó)高速鐵路超過(guò)1 萬(wàn)公里，2015年底高速鐵路總里程將近2萬(wàn)公里。高速鐵路逐漸成網(wǎng)，鐵路出行有質(zhì)的飛躍，出行越來(lái)越便利、越來(lái)越舒適，逐步扭轉(zhuǎn)了鐵路市場(chǎng)份額幾十年持續(xù)下降的局面。鐵路客運(yùn)量市場(chǎng)份額由2008年的最低值7.0%增長(zhǎng)到2018年的18.8%。以旅客周轉(zhuǎn)量來(lái)衡量，1 9 9 0 年鐵路低于公路市場(chǎng)份額丟失“鐵老大”地位后25年，即2015年鐵路重新返回客運(yùn)市場(chǎng)份額第一的位置；2018年鐵路旅客周轉(zhuǎn)量市場(chǎng)份額41.34%，比歷史最低點(diǎn)（2012年）提高了11.95個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖1）。

2.高速鐵路建設(shè)促進(jìn)了交通綠色發(fā)展

高速鐵路發(fā)展帶來(lái)的旅客運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作出了顯著貢獻(xiàn)。一般而言，在中短途，高速鐵路代替了公路旅客運(yùn)輸；在中長(zhǎng)途旅客運(yùn)輸市場(chǎng)上，高速鐵路開(kāi)通后許多沿線民航航班取消轉(zhuǎn)移至高速鐵路。相比民航和公路運(yùn)輸，高速鐵路以其零排放、較低能耗，在綠色交通建設(shè)中具有優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，高速鐵路旅客周轉(zhuǎn)量是公路旅客周轉(zhuǎn)量的60%左右，如果改由公路營(yíng)運(yùn)企業(yè)承擔(dān)，簡(jiǎn)單估算，將增加公路客運(yùn)班線能源消耗860萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，進(jìn)而增加數(shù)量巨大的污染物排放。

圖1 高速鐵路成網(wǎng)前后鐵路市場(chǎng)份額的變化

圖/新華社

3.高速鐵路發(fā)展改變了社會(huì)生產(chǎn)生活方式

僅僅改變運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和面貌的交通進(jìn)步還不能稱之為交通革命。交通革命的影響不局限于交通運(yùn)輸業(yè)自身，本質(zhì)是指引起社會(huì)生產(chǎn)生活方式巨大變化的交通變革。新中國(guó)成立之初，我國(guó)鐵路的平均旅行時(shí)速只有28公里。改革開(kāi)放初，鐵路平均旅行時(shí)速也僅40公里左右。緊張的能力、緩慢的速度制約著人們的商務(wù)活動(dòng)和就業(yè)范圍，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。高速鐵路通過(guò)速度改變時(shí)空結(jié)構(gòu)，引發(fā)了社會(huì)生產(chǎn)和生活方式的變化，以其快速、準(zhǔn)時(shí)、密集、舒適和可接受的票價(jià)，密切了城市之間的商務(wù)往來(lái)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。高速鐵路在城市密集地區(qū)形成了一小時(shí)、乃至半小時(shí)商務(wù)圈，使得人們?cè)诔鞘腥悍秶鷥?nèi)擇業(yè)（諸如京津兩地通勤工作）成為一種現(xiàn)象。高速鐵路在推動(dòng)城市群成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)中，發(fā)揮了巨大作用。高速鐵路促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和引導(dǎo)了休閑旅游等消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

平衡防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)，關(guān)鍵是把握高速鐵路遠(yuǎn)景規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏

高速鐵路成為人民滿意、國(guó)家形象的亮麗名片，多元化融資發(fā)揮了重要作用，中鐵總也因此積累了約5 萬(wàn)億的債務(wù)。高速鐵路的發(fā)展除了滿足人民出行需求外，在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)中，其建設(shè)還被賦予了穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)等社會(huì)責(zé)任。高速鐵路發(fā)展中防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)投資并不沖突，完全可以協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于在高速鐵路的終極規(guī)模內(nèi)，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，把握好建設(shè)節(jié)奏。

1.從大眾出行方式的定位來(lái)發(fā)展高速鐵路

十年前高速鐵路發(fā)展伊始被定位于高端出行，因而項(xiàng)目的財(cái)務(wù)盈利能力成為最重要的決策依據(jù)。隨著人民可支配收入提高、消費(fèi)理念和消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，高速鐵路已經(jīng)由初期的高端出行方式轉(zhuǎn)化為大眾普遍接受的出行方式，2018年高速鐵路發(fā)送旅客18.08億人，占鐵路旅客總發(fā)送量的53.6%。因此，高速鐵路規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)，要從高速鐵路是普通出行而非高端出行方式角度出發(fā)，不能僅以其項(xiàng)目財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益作為衡量，要從區(qū)域公平性等更廣的角度和更長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略高度綜合分析其意義和作用。

2.要控制好高速鐵路的遠(yuǎn)景規(guī)模

2016年6月，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》。該規(guī)劃確定高速鐵路網(wǎng)規(guī)模的原則是連接主要城市群，基本連接省會(huì)城市、選線盡量連接周邊其他50萬(wàn)人口以上的大中城市，實(shí)現(xiàn)以特大城市為中心覆蓋全國(guó)、以省會(huì)城市為中心覆蓋周邊。根據(jù)該原則進(jìn)行了遠(yuǎn)景規(guī)模測(cè)算和布局方案研究。中長(zhǎng)期高速鐵路網(wǎng)規(guī)劃的原則符合高速鐵路定位，規(guī)劃的規(guī)模是合理的。2017年黨的十九大開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，提出到2035年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、本世紀(jì)末把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略安排。結(jié)合新的形勢(shì)和目標(biāo)，要科學(xué)研究高速鐵路的遠(yuǎn)景穩(wěn)定規(guī)模，并在發(fā)展中堅(jiān)持住、控制好。

3.多重目標(biāo)下把握高速鐵路建設(shè)節(jié)奏

在高速鐵路合理的終極規(guī)模范圍內(nèi)，可以也有必要根據(jù)外部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)適當(dāng)調(diào)整高速鐵路建設(shè)節(jié)奏，以充分發(fā)揮高速鐵路支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。甚至在影響客、貨運(yùn)輸需求的形勢(shì)發(fā)生變化時(shí)，在鐵路遠(yuǎn)景規(guī)模范圍內(nèi)，也可以適當(dāng)?shù)卣{(diào)整高速鐵路和普鐵的比例。當(dāng)然，加快高速鐵路建設(shè)只能用于特定時(shí)期，在鐵路或高速鐵路上限規(guī)模確定的情況下，當(dāng)期的加快建設(shè)節(jié)奏，要以后期的節(jié)奏減緩來(lái)相適應(yīng)。

4.目前高速鐵路規(guī)?？傮w合適

2018年我國(guó)高速鐵路總里程2.9 萬(wàn)公里，在全國(guó)鐵路網(wǎng)中的比重為22%，承擔(dān)的客運(yùn)量則超過(guò)50%。從已經(jīng)投產(chǎn)的高速鐵路看，超過(guò)半數(shù)的線路運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況良好，另有一部分高速鐵路投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí)間短、還處于客流培育期。許多地方重視高速鐵路的支撐引領(lǐng)作用，積極推動(dòng)高速鐵路與產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展，比如貴廣、南廣高速鐵路開(kāi)通后，廣東、廣西和貴州簽署合作框架協(xié)議，共同推動(dòng)粵桂黔高速鐵路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)；河北滄州、江西吉安等中等城市也研究高速鐵路產(chǎn)業(yè)新城?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有短板、發(fā)展不平衡，現(xiàn)階段建設(shè)高速鐵路，無(wú)論是對(duì)推進(jìn)交通運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還是應(yīng)對(duì)穩(wěn)中有變變中有憂、外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，都是必要的。

促進(jìn)高速鐵路健康、可持續(xù)發(fā)展的建議

在高速鐵路規(guī)劃和建設(shè)中，個(gè)別地方也暴露出追求規(guī)模和速度標(biāo)準(zhǔn)的傾向?？刂埔?guī)模、把握節(jié)奏的關(guān)鍵是建立區(qū)域鐵路的規(guī)劃、管理體制，通過(guò)政策和內(nèi)在機(jī)制推進(jìn)地方高速鐵路建設(shè)量力而行、有序發(fā)展，保障高速鐵路在內(nèi)的鐵路財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。

1.健全高速鐵路建設(shè)中的中央與地方事權(quán)、支出責(zé)任劃分

全國(guó)鐵路可以分為國(guó)家干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路。《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的“八縱八橫”高速鐵路主通道屬于國(guó)家干線鐵路，城際鐵路等屬于區(qū)域鐵路范疇。完善科學(xué)合理的鐵路投資建設(shè)責(zé)任，健全國(guó)家干線鐵路國(guó)家為主建、區(qū)域和城市鐵路地方為主建的內(nèi)在機(jī)制，分類管理，通過(guò)投資支出責(zé)任形成對(duì)地方政府量力而行、科學(xué)推進(jìn)高速鐵路建設(shè)的內(nèi)在約束。

2.完善地方區(qū)域鐵路規(guī)劃、建設(shè)的約束機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)劃、鐵路項(xiàng)目審批全部集中于中央政府。隨著“放管服”改革和地方在建設(shè)鐵路中出資責(zé)任的加大，各省級(jí)政府主導(dǎo)區(qū)域和地方鐵路的規(guī)劃編制，承擔(dān)了越來(lái)越多的項(xiàng)目審批、建設(shè)責(zé)任，也出現(xiàn)了個(gè)別地區(qū)脫離需求和能力，追求較高標(biāo)準(zhǔn)、更密路網(wǎng)的傾向。要加強(qiáng)事前約束和事中事后監(jiān)管，從項(xiàng)目的資本金比例、建設(shè)的必備條件等方面，對(duì)各個(gè)省份建設(shè)城際等區(qū)域鐵路進(jìn)行約束，規(guī)范地方舉債融資機(jī)制，對(duì)建設(shè)投資進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)積極有效吸引社會(huì)資本，嚴(yán)格防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)監(jiān)管，建立鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，高速鐵路也具有明顯的外部性，但財(cái)務(wù)良性也是鐵路行業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)和政策目標(biāo)之一。處理債務(wù)和應(yīng)對(duì)虧損是當(dāng)年日本、英國(guó)鐵路不得不改革的重要原因，1 9 8 7 年日本開(kāi)啟鐵路改革時(shí)，鐵路債務(wù)總額占到日本GDP的10%左右。目前鐵路基本建設(shè)投資以中央層面為主、地方為輔，中央層面的債務(wù)比較清晰，而地方建設(shè)鐵路的債務(wù)規(guī)模不甚明了。要建立高速鐵路建設(shè)中的地方投資和債務(wù)數(shù)據(jù)收集機(jī)制，研究建立鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制，妥善防范鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.交通和產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合，大力推動(dòng)高鐵經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

修建高速鐵路的直接效用是滿足人民出行需要，最終目的是通過(guò)高速鐵路改變時(shí)空關(guān)系進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)沿線城鎮(zhèn)建設(shè)。并且，國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平，對(duì)高速鐵路債務(wù)的承受和處置能力有著直接影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、財(cái)政收入多，能夠給予高速鐵路建設(shè)更大的支撐。利用我國(guó)高速鐵路營(yíng)業(yè)里程規(guī)模大、施工能力強(qiáng)、管理水平高、車輛裝備先進(jìn)適用等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展高速鐵路技術(shù)裝備、施工建筑、咨詢服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，大力推動(dòng)高速鐵路相關(guān)產(chǎn)業(yè)走出去，增加國(guó)民收入總值。沿高速鐵路合理布局現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，依托高速鐵路車站推進(jìn)周邊區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)，促進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)交通和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。