完善科技成果轉化政策法規(guī)體系，更好服務經(jīng)濟高質量發(fā)展

朱承亮 穆榮平

黨的十九大報告指出，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐，要深化科技體制改革，促進科技成果轉化。促進科技成果轉化是實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務，是解決科技與經(jīng)濟“兩張皮”，實現(xiàn)兩者緊密結合的關鍵環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的關鍵舉措。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，為加快推動科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎，我國修訂、出臺了一系列促進科技成果轉化的法律法規(guī)、政策措施和行動方案，政策密度和措施力度空前，初步形成了中國特色的促進科技成果轉化政策法規(guī)體系。

科技成果轉化政策法規(guī)體系建設得到了科技界、產(chǎn)業(yè)界、學界等社會各方面的廣泛關注，一些學者也對當前科技成果轉化政策法規(guī)進行了研究。張武軍和徐寧（2016）認為，現(xiàn)行科技成果轉化政策法規(guī)雖有不少創(chuàng)新和突破，但是仍缺少可操作性，科技成果轉化和知識產(chǎn)權運用的突出問題仍沒有得到根本解決。朱纓和田雪楓（2016）也認為，當前我國科技成果轉化政策落實力度有待加強，政策措施的操作細則有待完善，應當健全科技成果轉化政策法規(guī)體系，優(yōu)化組織領導和協(xié)調推進機制。本文在梳理我國科技成果轉化政策法規(guī)體系基礎上，指出了現(xiàn)行政策法規(guī)體系存在的問題，提出了相關的優(yōu)化建議。

我國科技成果轉化政策法規(guī)體系現(xiàn)狀梳理

黨中央、國務院高度重視科技成果轉化工作，尤其是十八大以來，我國修訂、出臺了一系列促進科技成果轉化的法律法規(guī)、政策措施和行動方案，初步形成了法律法規(guī)、中央政策、地方政策“金字塔”型的具有中國特色的促進科技成果轉化政策法規(guī)體系。其中，以《促進科技成果轉化法》為代表的法律法規(guī)為我國科技成果轉化工作提供了法律制度基礎，為創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的實施起到了保駕護航作用；中央政策主要包括中央政府和相關部委圍繞科技成果轉化出臺的一系列配套政策和具體行動，是對相關法律制度的進一步延伸和細化；地方政策主要包括地方政府和高等院校圍繞科技成果轉化出臺的一系列具體政策和行動，是對法律法規(guī)和中央政策的進一步落實，同時也是結合地方特色和實際情況進行的積極探索。

（1）法律法規(guī)

法律法規(guī)是科技成果轉化工作的制度基礎。我國不僅高度重視科技成果轉化領域的法律法規(guī)制定工作，而且還能根據(jù)法律法規(guī)在實施過程中呈現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象和新形勢進行適時適度修訂。初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，當前我國涉及科技成果轉化領域的主要法律法規(guī)大致有《促進科技成果轉化法》《中華人民共和國科學技術進步法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國商標法》等10部（見表1），主要涉及科學技術進步、企業(yè)國有資產(chǎn)、專利、著作權、個人所得稅、農(nóng)業(yè)技術推廣、公司、商標、資產(chǎn)評估等方面，這些法律法規(guī)奠定了國家創(chuàng)新體系建設的重要法律制度基礎，為促進科技成果轉化、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略起到了保駕護航作用。

圖1 “金字塔”型的科技成果轉化政策法規(guī)體系

值得一提的是，為適應我國科技成果轉化工作面臨的新情況、新問題、新形勢，2015年8月全國人大修訂了《促進科技成果轉化法》，修訂后的《促進科技成果轉化法》對科技成果轉化的10個方面約30多項管理制度進行了新增或調整。與修訂前不同的是，修訂后的該法進一步明確了企業(yè)、高校、科研院所等創(chuàng)新主體進行科技成果轉化工作的權利和義務，對科技成果的使用、處置、收益管理制度進行了大刀闊斧的改革，進一步提高了科技人員成果轉化的獎勵比例，企業(yè)在科技成果轉化過程中的主體地位得到了進一步強化，且加強了科技金融結合和科技成果信息服務?！洞龠M科技成果轉化法》從法律和制度層面為科技與經(jīng)濟緊密結合打開了通道，為促進科技成果轉化打開了制度空間，并由此帶動了科技領域一系列突破性改革，極大豐富和完善了我國科技創(chuàng)新內(nèi)涵。

（2）中央政策

黨的十八大以來，中央政府出臺了一系列旨在促進科技成果轉化的指導意見和行動方案。初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，圍繞科技成果轉化工作，黨中央國務院在深化體制機制改革、強化科技人員收入分配政策激勵、深化職稱制度改革和人才評價管理、構建國家技術轉移體系、加強國有資產(chǎn)管理等方面出臺了一系列政策文件（見表2），這些政策文件的出臺，激發(fā)了創(chuàng)新主體科技成果轉化動力，優(yōu)化了科技成果轉化環(huán)境，對于促進科技成果轉化和實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。

為落實《促進科技成果轉化法》，打通科技與經(jīng)濟結合的通道，鼓勵企業(yè)、高等院校和科研院所等創(chuàng)新主體及科技人員轉化科技成果，2016年2月國務院頒布了《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》，從促進研究開發(fā)機構、高等院校技術轉移，鼓勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，營造科技成果轉化良好環(huán)境三大方面提出了十幾條若干規(guī)定。同年4 月國辦又印發(fā)實施了《促進科技成果轉移轉化行動方案》，面向“十三五”時期部署了8個方面26項重點任務，全面推動各地方、各部門、各類創(chuàng)新主體加強科技成果轉化工作，在科技成果處置權和收益權方面賦予了單位更多自主權，科技成果產(chǎn)生和轉化的主體正在從企業(yè)轉變?yōu)榭蒲腥藛T。至此，修訂《促進科技成果轉化法》、頒布《實施〈促進科技成果轉化法〉 若干規(guī)定》、出臺《促進科技成果轉移轉化行動方案》，構成了我國從修訂法律條款、制定配套細則到部署具體任務的科技成果轉化工作的“三部曲”。

促進科技成果轉化法律法規(guī)和中央政策的落地執(zhí)行需要相關配套政策的支撐。初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，為深入貫徹落實中央促進科技成果轉化精神，加快推動科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，財政部、科技部、教育部等部委出臺了一系列相關配套政策文件（見表3），這些配套政策主要聚焦國有資產(chǎn)管理、股權激勵和稅收政策、支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員“雙創(chuàng)”、科技成果轉化引導基金管理等方面。這些配套政策文件的出臺，是各部委根據(jù)自身職能定位和行業(yè)特點對中央促進科技成果轉化精神的積極貫徹落實，有助于科技成果轉化工作的有序推進。

表1 涉及促進科技成果轉化的主要法律法規(guī)

表2 促進科技成果轉化的中央政府層面的主要政策

（3）地方政策

為深入貫徹落實中央促進科技成果轉化精神，加快推動科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，絕大多數(shù)地方政府結合本地實際情況，出臺了相關配套政策。初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，截至2018年4月底，除西藏、寧夏、新疆之外的中國大陸2 8 個省市政府均以修訂轉化條例、出臺行動（實施）方案等形式，推出了大量“政策包”激發(fā)科技成果轉化動力。地方政府促進科技成果轉化的政策文件，明確了工作推進的路線圖和時間表，細化了重點任務分解，亮點突出，特色鮮明。比如，北京市按照成果信息發(fā)布、釋放創(chuàng)新主體活力、搭建中試與產(chǎn)業(yè)化載體平臺、優(yōu)化人才隊伍、完善資金支持等創(chuàng)新鏈條設計了1 0 個方面提出了3 6 項重點任務，體現(xiàn)了科技成果轉移轉化規(guī)律；上海市政策具有科技成果完成單位擁有“轉化自主權”、高?？梢越⒖萍汲晒D化機構、企業(yè)可以享受稅收優(yōu)惠、進一步明確了收入如何分配等4 個亮點。地方政府出臺的這些政策法規(guī)，突出了對中央促進科技成果轉化精神的銜接、深化和落實，尤其是對中央政策法規(guī)中較為原則性的條款進行了細化和豐富，有助于中央促進科技成果轉化精神的細化落實。此外，地方政府出臺的這些政策法規(guī)還突出了地方特色，是對長期以來地方科技成果轉化形成的實踐經(jīng)驗的總結和固化，進一步增強了地方政府促進科技成果轉化行動方案的可操作性。

高等院校是我國技術創(chuàng)新體系的重要組成部分，是知識創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的重要基地，是促進科技成果轉化的重要力量。長期以來，受評價機制等因素影響，高等院校創(chuàng)造的絕大多數(shù)科技成果被束之高閣，科研人員進行科技成果轉化的動力不足，科技成果轉化能力和水平很低。為貫徹落實《促進科技成果轉化法》《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》《促進科技成果轉移轉化行動方案》《教育部科技部關于加強高等學?？萍汲晒D移轉化工作的若干意見》《促進高等學?？萍汲晒D移轉化行動計劃》等法律法規(guī)和政策文件精神，一些高等院校結合自身實際情況陸續(xù)出臺（修訂）了促進科技成果轉化的政策文件。初步統(tǒng)計，全國42所一流大學中有12所大學出臺（修訂）了促進科技成果轉化的管理辦法或實施方案?？梢哉f，高等院校作為科技成果的供給方，在促進科技成果轉化方面做出了很多探索，尤其是在《促進科技成果轉化法》修訂后，為落實中央相關政策文件精神，部分高等院校在科技成果轉化的組織實施、轉化方式、權益管理、配套措施、責任追究等方面大膽改革創(chuàng)新，極大地提高了各方促進科技成果轉化的積極性。

表3 促進科技成果轉化的相關部委層面的主要政策

我國科技成果轉化政策法規(guī)體系存在的主要問題

我國促進科技成果轉化的現(xiàn)行政策法規(guī)體系在管理體制機制、科研人員激勵、企業(yè)主體地位等方面取得了較大的改革突破，對調動各方科技成果轉化積極性起到了重要作用。雖然目前政策法規(guī)為促進科技成果轉化打開了制度空間，但現(xiàn)行政策法規(guī)體系仍不完善，存在政策法規(guī)體系不夠完備、缺乏政策落地實施細則、政策制度缺乏統(tǒng)籌協(xié)調等問題，尤其是貫徹落實各項政策法規(guī)并取得成效，仍然任重道遠。

一是政策法規(guī)體系不夠完備。當前，中央和地方出臺的促進科技成果轉化的相關政策法規(guī)和制度文件在總量上已經(jīng)十分龐雜，但在結構上尤其是科技成果轉化的部分環(huán)節(jié)方面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)，導致現(xiàn)有政策法規(guī)體系不夠完備?？萍汲晒D化過程涉及科學研究、發(fā)明披露、價值評估、知識產(chǎn)權保護、營銷發(fā)現(xiàn)授權許可對象、選擇授權許可對象、授權許可、商業(yè)化、獲得許可收入等多個環(huán)節(jié)，當前政策法規(guī)體系在價值評估等科技中介服務體系建設以及知識產(chǎn)權保護等環(huán)節(jié)涉及的政策制度文件較少。王永杰和張善從（2 0 1 8）基于2009-2016年我國科技成果轉化的153項政策文本的定量分析也發(fā)現(xiàn)，我國科技成果政策中最為常用的政策工具是資金投入、人才、激勵和稅收等。楊東占（2 0 1 5）認為我國要加快構建嚴格的知識產(chǎn)權保護制度，為促進科技成果轉化提供有力支撐。

二是政策落地缺乏實施細則。政策法規(guī)的貫徹落實需要大量配套政策尤其是實施辦法作為支撐。雖然我國出臺了不少促進科技成果轉化的法律法規(guī)、指導意見和配套政策，但內(nèi)容過于原則化，政策彈性較大，可操作性不強。盡管一些地方政府和相關部門也出臺了不少細化方案，但從方案內(nèi)容來看仍然缺乏可操作性，導致政策“落地難”。比如，新修訂的《促進科技成果轉化法》規(guī)定，將科技成果轉化收益的不低于50%的比例用于對完成、轉化該項科技成果做出重要貢獻人員的獎勵和報酬，一些地方和部門甚至將該比例提高至不低于70%，但細化方案中并未給出一個確定的比例，更沒有給出在學校、院系、課題組之間及課題組內(nèi)部的權益分配細則。再如，現(xiàn)有政策提出科研人員可以在完成本職工作情況下到企業(yè)兼職，或三年內(nèi)保留人事關系離崗創(chuàng)業(yè)，但從實地調研情況來看，科研人員兼職創(chuàng)業(yè)的比例很小，大多數(shù)持觀望態(tài)度，關鍵原因在于相關部門對“如何在不影響原工作的情況下更好地促進科技成果轉化”這一指導原則，缺乏切實可操作的實施細則。馬江娜等（2 0 1 7）采用內(nèi)容分析法對6 4 份我國中央政府頒布的科技成果轉化政策的文本分析也發(fā)現(xiàn)，在科技成果轉化政策工具中，“政策性策略”和“法規(guī)及管制”政策工具運用最為頻繁，這些政策工具為我國科技成果轉化指明了發(fā)展方向，但政策落地需要出臺相應的實施細則。

三是政策制度缺乏統(tǒng)籌協(xié)調。促進科技成果轉化涉及多領域法規(guī)配套和多部門利益。為促進科技成果轉化，我國科技、教育、財政、資產(chǎn)等主管部門牽頭出臺了一系列配套政策文件，但是各部門制定的配套政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)同，甚至出現(xiàn)相互沖突矛盾的情形。比如，科技成果作為一類特殊國有資產(chǎn)，作價入股等創(chuàng)新舉措的執(zhí)行需要科技、財政、審計、國資委、紀檢、組織等多個部門聯(lián)動配合。新修訂的《促進科技成果轉化法》規(guī)定科技成果的使用、處置和收益權全部下放到科研院所，除涉及國家秘密、國家安全外，不需審批或者備案。但是，國資委2 0 0 6 年出臺的《事業(yè)單位國有資源管理暫行辦法》的第二十五條規(guī)定：事業(yè)單位處置國有資產(chǎn)，應當嚴格履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得自行處置。兩部政策法規(guī)出現(xiàn)了明顯沖突矛盾，導致政策“落地難”，影響了政策實施效果。張勝和郭英遠（2 0 1 4）也指出科技法規(guī)與國有資產(chǎn)管理規(guī)定對國有科研事業(yè)單位進行科技成果轉化的權限規(guī)定存在爭議，科技法規(guī)認可了國有科研事業(yè)單位的市場主體地位，而國有資產(chǎn)管理規(guī)定指出國有科研事業(yè)單位科技成果轉化需要經(jīng)過行政部門審批。

優(yōu)化我國科技成果轉化政策法規(guī)體系的對策建議

科技成果轉化是一項系統(tǒng)工程，科技成果轉化政策法規(guī)體系建設也是一個不斷完善的過程。針對當前我國科技成果轉化政策法規(guī)體系存在的主要問題，需要在薄弱環(huán)節(jié)、政策細化、政策協(xié)同、評估修正等方面做到“四個加強”，從而更好地促進科技成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，為我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質量發(fā)展服務。

一是加強政策法規(guī)體系薄弱環(huán)節(jié)建設。針對當前促進科技成果轉化政策法規(guī)體系的薄弱環(huán)節(jié)，突出知識產(chǎn)權保護和科技中介服務體系建設，不斷健全完善促進科技成果轉化政策法規(guī)體系。此外，需要進一步簡化科技成果轉化的審批手續(xù)，提高科技成果轉化的政府服務效率。

二是加強對政策法規(guī)的進一步細化。針對現(xiàn)有政策法規(guī)可操作性不強的問題，需要針對每條政策的實施出臺相關細則條文或實施辦法。比如，科研院所和高校等促進科技成果轉化的具體落實部門，要在吃透中央政府和當?shù)卣呶募窕A上，結合本單位實際情況，廣泛聽取相關部門和科技人員的意見和建議，科學民主地制定本單位促進科技成果轉化制度和細化方案，不斷優(yōu)化轉化流程，不斷完善轉化細節(jié)，杜絕科技成果轉化的每個環(huán)節(jié)出現(xiàn)模棱兩可狀況，提高可操作性，做到有法可依、有據(jù)可查。

三是加強政策法規(guī)之間的統(tǒng)籌協(xié)同?？萍汲晒D化涉及政府、企業(yè)、高等院校、科研院所、中介機構等多個主體，在保證政策供給的同時，需要加強政府部門之間的協(xié)調和銜接，形成政策合力，提高政策效能。一方面，要加強現(xiàn)行法律法規(guī)之間不銜接、不匹配甚至相沖突等條款的梳理和修訂工作。另一方面，部門之間要消除行政隔閡，加強政策協(xié)同配合，尤其是要加強科技、財政、審計、國資委、紀檢、組織等多個部門聯(lián)動配合，比如要完善符合科技成果轉化特點的國有無形資產(chǎn)管理政策、對于擔任領導職務的科技人員獲得科技成果獎勵政策等。

四是加強對政策法規(guī)體系的評估修正。促進科技成果轉化政策法規(guī)體系是一個不斷修正、不斷完善的過程，對政策法規(guī)的落實評估在此過程中發(fā)揮著關鍵作用。當前，亟待對促進科技成果轉化政策法規(guī)的落地情況和實施效果進行督查和評估。一方面，國務院要派出督查組，對促進科技成果轉化政策開展督查檢查，確保政策落地執(zhí)行，防控政策執(zhí)行及其結果走偏。另一方面，委托國家高端智庫機構對重點政策落地情況進行第三方評估，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題及建議，要責成相關部門牽頭，進行限期整改，確保各項政策落實到位，不斷提高政府公信力。通過對政策法規(guī)的落實情況和實施效果進行督查和評估，才能了解政策法規(guī)在落地執(zhí)行過程中遇到的新問題新情況，建立政策法規(guī)執(zhí)行效果反饋修正機制，從而實現(xiàn)對政策法規(guī)體系的不斷修正和完善。

（參考文獻略）