從合伙契約到產(chǎn)權(quán)重建：走出PPP項(xiàng)目落地難的困境

張雅璇 王竹泉

摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日益增大。各級(jí)政府大力鼓勵(lì)發(fā)展PPP項(xiàng)目，但PPP項(xiàng)目實(shí)際落地率較低，私人部門投資熱情不高，如何吸引私人部門投資是當(dāng)前發(fā)展PPP項(xiàng)目亟待解決的問(wèn)題。本文首先分析了PPP項(xiàng)目合伙契約的特殊性和局限性，并深入分析了私人部門對(duì)PPP項(xiàng)目投資缺乏信心的原因;其次分析了PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度的特殊要求和重建思路;最后借鑒公司治理中的黃金股制度和雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度重建提出設(shè)想，試圖做到在滿足公共部門需求的前提條件下從產(chǎn)權(quán)制度上保障私人部門的收益，從而最終走出PPP項(xiàng)目落地難的困境。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;合伙契約;產(chǎn)權(quán)重建;黃金股制度;雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F294文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2019）02-0035-08

中國(guó)人口數(shù)量逐年增加，城鎮(zhèn)化水平日益提高，社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求越來(lái)越大，作為基礎(chǔ)設(shè)施的供給主體，僅憑政府單方面的力量難以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在此背景下政府開(kāi)始考慮與私人部門合作，借助社會(huì)資本在資金和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)自身的不足，政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式作為政企合作的重要形式推廣開(kāi)來(lái)。PPP的概念是1992年由英國(guó)財(cái)政大臣克拉克提出的，目的是緩解當(dāng)時(shí)英國(guó)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，此后PPP模式被世界各國(guó)廣泛接受運(yùn)用并不斷豐富。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，PPP模式在中國(guó)掀起了推行的熱潮，國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)文件鼓勵(lì)私人部門發(fā)揮其積極作用。2005年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展;2014 年十八屆四中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”;2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了建立健全政府與社會(huì)資本合作機(jī)制，大批PPP項(xiàng)目在這個(gè)時(shí)期涌現(xiàn)出來(lái);2015 年政府進(jìn)一步細(xì)化PPP業(yè)務(wù)的操作規(guī)則，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的應(yīng)用范圍，推出206個(gè)第二批示范項(xiàng)目，加大了示范力度;2017年財(cái)政部發(fā)布實(shí)施87號(hào)文件和92號(hào)文件，促使政府轉(zhuǎn)向PPP模式，嚴(yán)格PPP入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，進(jìn)一步促進(jìn)PPP的推廣。

雖然國(guó)家大力提倡發(fā)展PPP項(xiàng)目，意圖通過(guò)政府與私人部門的長(zhǎng)期合作實(shí)現(xiàn)雙贏，但現(xiàn)實(shí)工作中PPP政策的推行效果并不理想，PPP項(xiàng)目普遍存在落地難問(wèn)題。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年3月末、6月末和9月末，各期PPP項(xiàng)目落地率分別為34.5%、34.2%和35.2%，PPP項(xiàng)目實(shí)際落地率低，這直接與私人部門的投資熱情不高有很大關(guān)系。如何有效地吸引私人部門進(jìn)行投資是PPP項(xiàng)目推廣過(guò)程中必須解決的問(wèn)題，并從根本上解決PPP項(xiàng)目落地難的問(wèn)題，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落實(shí)發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目合伙契約的特殊性與局限性

張茜[1]認(rèn)為，現(xiàn)有研究尚未在PPP的定義上達(dá)成一致，廣義的PPP模式是指公共部門與私人部門之間的合作，狹義的PPP模式是指具體的包括 BOT、TOT和BT在內(nèi)的不同模式等。張喆等[2]與付金存和王嶺[3]對(duì)PPP的研究是從契約觀的角度入手，并將PPP定義為公共部門和私人部門為共同參與、生產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而簽訂的貫穿整個(gè)項(xiàng)目的所有契約的集合，本質(zhì)是政府與私人部門通過(guò)訂立契約讓渡自身具有優(yōu)勢(shì)的資源，并重新進(jìn)行資源配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)供給。PPP項(xiàng)目的公私合作特性決定了它需要通過(guò)簽訂契約的形式實(shí)現(xiàn)，政府需要在事先與私人部門訂立契約，約定好各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、可享有的權(quán)利和其他具體事項(xiàng)，也為事后談判提供依據(jù)。PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中簽訂的契約不僅包括政府與私人部門之間達(dá)成的合意，還包括項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)商、承包商、銀行為代表的外部金融機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者之間訂立的合同，其中政府與私人部門訂立的合伙契約是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心契約。

楊瑞龍和聶輝華[4]與黃毓雯[5]認(rèn)為，當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)都是由契約來(lái)規(guī)定的，根據(jù)不完全契約理論，由于契約當(dāng)事人有限理性、現(xiàn)實(shí)中存在不確定性、契約第三方具有不可證實(shí)性，現(xiàn)實(shí)中的契約都是不完全的契約，政府與私人部門訂立的合伙契約與普通企業(yè)的合伙契約相比，契約的不完全程度更高，契約的完成度較低，即使PPP合伙契約中約定的預(yù)期收益十分可觀，實(shí)際操作中也難以實(shí)現(xiàn)，私人部門的利益得不到保障，這是難以吸引私人部門投資的主要原因。PPP合伙契約不完全程度較高是由PPP項(xiàng)目自身的特殊性導(dǎo)致的，具體而言可分為兩個(gè)方面：一方面，PPP項(xiàng)目在合作主體上具有特殊性;另一方面，PPP項(xiàng)目在建設(shè)內(nèi)容上具有特殊性。

與私人主體間的合作不同，PPP項(xiàng)目的合作主體是政府和私人部門，而政府與參與投資的私人部門之間的關(guān)系具有特殊性。普通企業(yè)中股東簽訂合伙契約，無(wú)論是依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》還是企業(yè)章程的規(guī)定，參與合作的股東是同質(zhì)的，即股東權(quán)利的唯一來(lái)源是無(wú)差別的資本投入，除此之外不享有其他特權(quán)。葉小靜[6]認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目的合作中，雖然PPP模式的本意是強(qiáng)調(diào)政府和私人部門共同投資開(kāi)展項(xiàng)目，雙方以平等民事主體的身份進(jìn)行合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上二者的地位是不平等的，作為公共社會(huì)的管理者，政府本身自帶權(quán)威屬性，同時(shí)政府是PPP項(xiàng)目的發(fā)起者和標(biāo)準(zhǔn)的制定者，在PPP項(xiàng)目合伙契約中，政府占據(jù)著強(qiáng)勢(shì)且主導(dǎo)的地位，企業(yè)是相對(duì)弱勢(shì)的，二者實(shí)際上是異質(zhì)的，而這種異質(zhì)關(guān)系往往是對(duì)私人部門不利的。例如，2008年6月份竣工的國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）項(xiàng)目，政府方出資占58%，私人部門中信集團(tuán)聯(lián)合體出資占42%，共同組建項(xiàng)目公司國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。為滿足2008年北京奧運(yùn)會(huì)的舉辦需求，政府方直接指定了設(shè)計(jì)方案，私人部門中信集團(tuán)聯(lián)合體并沒(méi)有參與項(xiàng)目的優(yōu)化設(shè)計(jì)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案只是著重考慮了奧運(yùn)會(huì)舉辦的使用需求，忽視了體育場(chǎng)建設(shè)完成后商業(yè)運(yùn)營(yíng)的利潤(rùn)回報(bào)，國(guó)家體育場(chǎng)內(nèi)的商業(yè)設(shè)施建設(shè)不足，經(jīng)營(yíng)效益低下，私人部門的投資回報(bào)不樂(lè)觀，最后項(xiàng)目以政府回購(gòu)了私人部門手中的股權(quán)而告終。在政府的強(qiáng)勢(shì)地位下，政府的商業(yè)信用也令人擔(dān)憂，政府可能會(huì)利用自身地位優(yōu)勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的要求一再變化。同樣在國(guó)家體育場(chǎng)的建設(shè)中，政府在項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工后表示，為了建設(shè)安全，取消了原本可封閉頂蓋的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致建設(shè)完成后的國(guó)家體育場(chǎng)無(wú)法全天都進(jìn)行公演，降低了體育場(chǎng)的使用率，同時(shí)也降低了體育場(chǎng)的盈利能力，直接影響了私人部門的投資收益。

與私人部門相比，政府的契約完成度較低，主要原因如下：一是政府自身的穩(wěn)定性較差，政府部門的工作人員往往有在職年限和流動(dòng)年限，在PPP項(xiàng)目存續(xù)期間，往往會(huì)遇到政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆和相關(guān)政策變更等情況，如果一個(gè)PPP項(xiàng)目按30年計(jì)算，這期間可能會(huì)經(jīng)歷四至五屆的政府成員變動(dòng)，換屆后就原契約訂立的條款討價(jià)還價(jià)甚至任意變更的情況十分普遍。政府官員可能為了政績(jī)考核，在PPP項(xiàng)目選擇時(shí)更傾向選擇周期短、見(jiàn)效快和表面效果好看的項(xiàng)目，作出忽視公共利益和項(xiàng)目亂上馬等短視行為;等到項(xiàng)目開(kāi)始有收益時(shí)，舊官員離任，新官員上任，可能會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)追逐自己績(jī)效的短視行為，致使PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性更弱。二是政府的履約能力不足，不同地方政府的能力不同，不是所有參與合作的政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目都有清楚且全面的認(rèn)知，也不是所有參與合作的政府部門都有足夠的能力保證契約的如期履行。最典型的項(xiàng)目就是青島威立雅污水處理項(xiàng)目，在2003年項(xiàng)目談判初期，政府由于對(duì)服務(wù)價(jià)格組成不了解以及對(duì)市場(chǎng)定價(jià)的認(rèn)知有限，簽訂的水務(wù)價(jià)格較低，損害了公共利益，后期政府方要求重新與私人部門談判，就定價(jià)達(dá)成新的合意，使得決策時(shí)間加長(zhǎng)。

PPP項(xiàng)目是涉及國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，多數(shù)的存續(xù)期間都是在30年以上，政府與私人部門之間的合伙契約相比于一般的合伙契約期限更長(zhǎng)，長(zhǎng)的存續(xù)期間更容易遭遇外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要有金融風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)包括利率和匯率等的變動(dòng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)包括市場(chǎng)需求的變化和金融危機(jī)等，這些因素都導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的政企合伙契約不完全程度更高，契約風(fēng)險(xiǎn)更大。王暉和王松江[7]通過(guò)對(duì)15個(gè)典型項(xiàng)目進(jìn)行研究得出結(jié)論，導(dǎo)致這15個(gè)PPP項(xiàng)目失敗的因素中，政府信用占53.3%，合同問(wèn)題占46.7%，市場(chǎng)需求變化占26.7%，政策連貫性占13.3%，不可抗力僅占6.7%。劉繼才等[8]通過(guò)實(shí)證研究得出PPP項(xiàng)目中發(fā)生可能性較大的風(fēng)險(xiǎn)依次是第三方違約風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本增加和完工風(fēng)險(xiǎn)，排在最后的是外匯風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹等，可見(jiàn)政府的契約完成度差才是私人部門對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏安全感的主要來(lái)源。

一旦出現(xiàn)上述風(fēng)險(xiǎn)，合伙契約的不完全性便暴露出來(lái)，私人部門和政府在合伙契約未約定的范圍內(nèi)進(jìn)行再談判，私人部門在合作關(guān)系中處于弱勢(shì)，在談判中也難以為自己爭(zhēng)取到合理的收益回報(bào)。如果PPP項(xiàng)目建設(shè)后期私人部門對(duì)項(xiàng)目不再看好，或是項(xiàng)目建設(shè)完成后運(yùn)營(yíng)階段收益情況并不理想，私人部門想要退出PPP項(xiàng)目也是難度較大，雙方合作關(guān)系結(jié)束后，私人部門權(quán)益保障也不樂(lè)觀。因此，在PPP項(xiàng)目中，政府與私人部門之間的權(quán)利分配僅僅依靠?jī)烧咧g的合伙契約來(lái)維系，無(wú)法充分保障私人部門的投資收益，私人部門對(duì)自身收益缺乏安全感，致使許多私人部門即使擁有符合條件的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等資源，也不愿參與PPP項(xiàng)目。

綜上所述，由于PPP項(xiàng)目合作主體的特殊性和項(xiàng)目存續(xù)期間的特殊性，致使PPP項(xiàng)目合伙契約的不完全程度較高，PPP項(xiàng)目合伙契約的局限性導(dǎo)致合伙契約的完成度低，加之合伙契約的事后利益保護(hù)困難，最終導(dǎo)致難以吸引私人部門的投資。在找到難以吸引私人資本投資的原因之后，本文通過(guò)重建PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)制度，克服PPP合伙契約的局限性，以吸引私人部門投資PPP項(xiàng)目。

二、PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度的特殊要求與重建思路

（一）PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度的特殊要求

僅僅依靠政府與私人部門之間的合伙契約，私人部門的利益無(wú)法得到有力保護(hù)，可以轉(zhuǎn)變思路從企業(yè)內(nèi)部組織關(guān)系角度尋求保障私人部門利益的有效途徑。從內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度角度來(lái)看，每個(gè)企業(yè)都是資源配置的產(chǎn)物，股東讓企業(yè)讓渡自身具有優(yōu)勢(shì)的資源形成更加高效的資源配置，PPP項(xiàng)目也不例外。在PPP項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中，政府和私人部門共同組建項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司開(kāi)展項(xiàng)目：一方面，作為公共管理者，政府在每個(gè)企業(yè)的形成過(guò)程中都投入了公共產(chǎn)品，實(shí)際上是所有企業(yè)的隱性所有者[9];另一方面，政府在PPP項(xiàng)目中與私人部門一起扮演著股東的角色，政府在PPP項(xiàng)目中讓渡了部分提供公共服務(wù)或生產(chǎn)公共產(chǎn)品的壟斷性特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并通過(guò)地方財(cái)政支出向項(xiàng)目公司投入小部分的物質(zhì)資本如土地資源等，同時(shí)政府利用自身公信力緩解項(xiàng)目公司的融資壓力。將政府扮演的兩種角色剝離開(kāi)，政府的公共管理具有普適性，政府在PPP項(xiàng)目中扮演的重點(diǎn)角色是股東。私人部門利用自身在資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)，向項(xiàng)目公司投入物質(zhì)資本和人力資本等。政府和私人部門作為股東都向項(xiàng)目公司投入了自身占有優(yōu)勢(shì)的資源稟賦，應(yīng)根據(jù)雙方投入取得股份所有權(quán)，進(jìn)而確定相應(yīng)的控制權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)和處置權(quán)。從內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的角度確定股東的利潤(rùn)分配，股東的收益僅由股東的實(shí)際資本投入決定，私人部門的收益只取決于私人部門的實(shí)際資本投入，利益分配方式不受政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆等外部因素的影響，政府也無(wú)法通過(guò)變更契約條款等方式侵犯私人部門的合法權(quán)益，即從內(nèi)部產(chǎn)權(quán)角度保障私人部門的預(yù)期收益，進(jìn)而吸引私人部門投資PPP項(xiàng)目。

蔡天峰[10]認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行同股同權(quán)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)際上暗含著股東同質(zhì)化的假設(shè)，同股同權(quán)下股東是沒(méi)有“派別”的群體，股東們的目標(biāo)是同質(zhì)的，即通過(guò)公司經(jīng)營(yíng)獲得自身收益最大化。但在PPP項(xiàng)目中，政府和私人部門作為投資的股東追求的目標(biāo)不同。作為社會(huì)的公共管理者和企業(yè)的隱性投資者，政府具有在經(jīng)濟(jì)和政治方面的雙重目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)上，政府通過(guò)賦予權(quán)力和保障權(quán)利，追求自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高，如政府依規(guī)定征收的稅、費(fèi)、利等;政治上，通過(guò)法律制度賦予各類企業(yè)不同的權(quán)利，增強(qiáng)企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造能力，提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和整體的發(fā)展能力，通過(guò)法律規(guī)定企業(yè)必須遵守的規(guī)則，確定利益分配，實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定，從而維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定[11]。PPP項(xiàng)目涉及的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府是公共利益的代表，在PPP項(xiàng)目中最重要的是追求公共利益最大化，通過(guò)PPP項(xiàng)目提高社會(huì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平，引導(dǎo)市場(chǎng)的資源配置，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定。而私人部門具有天然的逐利性，其所有經(jīng)濟(jì)行為的出發(fā)點(diǎn)都是為了追逐自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，投資PPP項(xiàng)目只是為了實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

政府和私人部門在投資目標(biāo)上是異質(zhì)的，二者利益訴求不同，政府掌握PPP項(xiàng)目控制權(quán)和私人部門掌握PPP項(xiàng)目控制權(quán)帶來(lái)的后果也是不一樣的。私人部門本身具備資本優(yōu)勢(shì)，如果私人部門投入PPP項(xiàng)目的資本占據(jù)主導(dǎo)地位，其極可能受自身逐利性的驅(qū)使，利用公共產(chǎn)品的行業(yè)壟斷性，以犧牲公共利益為代價(jià)謀求超額的經(jīng)濟(jì)利益，所以政府必須擁有管制PPP項(xiàng)目的權(quán)力。政府要以維護(hù)公共利益為底線，不能通過(guò)讓渡PPP項(xiàng)目的絕對(duì)控制權(quán)來(lái)吸引私人部門投資。政府要想掌握控制權(quán)需要擁有足夠的股份所有權(quán)，同股同權(quán)下需要付出更多的顯性資本，但政府持有的物質(zhì)資本往往是匱乏的，政府尋求與私人部門合作也可能是由于自身管理經(jīng)驗(yàn)不足，通過(guò)提供更多的顯性資本來(lái)取得控制權(quán)對(duì)政府而言是不可行的。政府不能使控制權(quán)旁落，又無(wú)法提供充足的物質(zhì)資本來(lái)保證自己的控制權(quán)，私人部門為獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益希望得到控制權(quán)，單一的同股同權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無(wú)法解決這一矛盾，因而需要探索多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)解決這一問(wèn)題。

（二）PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度的重建思路

1.利益相關(guān)者集體選擇下政府社會(huì)資本的確認(rèn)

確定股東權(quán)利的第一步是確認(rèn)股東的資本投入，私人部門投入的資本是明顯且可分辨的顯性資本，在確認(rèn)上沒(méi)有爭(zhēng)議，政府投入的顯性資本也是可直接確認(rèn)的，但政府在PPP項(xiàng)目中投入的隱性資本確認(rèn)卻不是那么清晰，確認(rèn)政府投入的隱性資本是確定政府權(quán)利的重中之重。

過(guò)去學(xué)者們認(rèn)為對(duì)于企業(yè)而言，政府只是社會(huì)的公共管理者，但實(shí)際上政府通過(guò)自身投入，在每個(gè)企業(yè)的形成過(guò)程中參與了利益相關(guān)者的集體選擇。政府批準(zhǔn)企業(yè)成立就表示其愿意向這個(gè)企業(yè)投入社會(huì)資本，如特有的企業(yè)名號(hào)、公共設(shè)施和法律環(huán)境等，同時(shí)表示政府同意將自身投入的社會(huì)資本與其他所有者投入的資本進(jìn)行混合，形成新的資源配置，其他所有者通過(guò)選擇企業(yè)的注冊(cè)地址決定與怎樣的政府進(jìn)行合作[11]?？梢?jiàn)，政府與其他所有者一樣，進(jìn)行相互選擇且投入自身具有優(yōu)勢(shì)的資本，優(yōu)勢(shì)資本重新配置產(chǎn)生企業(yè)的自有資本，政府不僅僅是外部的社會(huì)管理者，更是企業(yè)的內(nèi)部利益相關(guān)者和隱性所有者，政府與其他所有者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

政府對(duì)企業(yè)的隱性投入分為兩部分：一部分是政府發(fā)揮其公共管理職能，向企業(yè)提供的公共品，包括政府在每個(gè)企業(yè)形成過(guò)程中向企業(yè)提供的普遍性的公共設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境和公平公正的法律環(huán)境等，這部分社會(huì)資本投入以追求公共利益為目標(biāo);另一部分是政府向企業(yè)投入的具有資本性質(zhì)的社會(huì)資本，包括政府投入的個(gè)性化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府認(rèn)可的獨(dú)有名號(hào)和通過(guò)法律保護(hù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等，這部分資本投入與物資資本、人力資本投入一樣，是企業(yè)形成過(guò)程中不可缺少的資本投入，是具備資本性質(zhì)的，王竹泉等[12]在新型政商關(guān)系的研究中將其稱為政府社會(huì)資本。確認(rèn)政府對(duì)企業(yè)的資本投入，除了確認(rèn)政府投入的顯性資本外，還應(yīng)對(duì)其投入的政府社會(huì)資本進(jìn)行確認(rèn)。

2.黃金股制度

黃金股（Golden Share）又被稱為金股或特殊管理股，它沒(méi)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只是象征意義上的股份。持有人無(wú)須投入顯性資本，就能在重大問(wèn)題決策上擁有絕對(duì)的否決權(quán)或確認(rèn)權(quán)，但不享有利益分配權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)，一般情況下黃金股在企業(yè)中所占份額很小。黃金股起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，當(dāng)時(shí)的英國(guó)正在進(jìn)行國(guó)有企業(yè)所有制改革，航空、電信、水利和電力等國(guó)家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向外轉(zhuǎn)讓國(guó)有股份，國(guó)家為了宏觀控制開(kāi)始使用黃金股政策[13]。黃金股只能由政府或政府職能部門持有，不得轉(zhuǎn)讓或委托給其他非政府的個(gè)人或組織，以保護(hù)國(guó)民利益和國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全。

政府取得黃金股沒(méi)有向企業(yè)投入顯性資本，所以并不擁有對(duì)企業(yè)的占有權(quán)，通過(guò)對(duì)企業(yè)投入政府社會(huì)資本，政府取得了對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)的表決權(quán)，并通過(guò)實(shí)際收取的稅、利等參與了企業(yè)的利益分配，可見(jiàn)在黃金股制度中占有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)并不對(duì)等。運(yùn)用黃金股制度，國(guó)家可以在不投入資本的情況下控制重點(diǎn)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)。目前黃金股還未形成統(tǒng)一的法律意義，各國(guó)根據(jù)自身政治環(huán)境和法律環(huán)境的不同，在實(shí)施時(shí)通過(guò)與其他股東進(jìn)行協(xié)商確定企業(yè)權(quán)利結(jié)構(gòu)和黃金股使用條件等具體實(shí)施事項(xiàng)，如葡萄牙、意大利和西班牙以主體立法的形式輔以政府命令或法令，針對(duì)某些行業(yè)企業(yè)賦予政府特權(quán)，法國(guó)則是采取特殊行動(dòng)法案來(lái)賦予政府特權(quán)[14]。

3.雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)

同股不同權(quán)最典型的表現(xiàn)形式是雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)（Dual Class Equity Structure），常見(jiàn)的做法是在發(fā)行普通股股票的同時(shí)發(fā)行一種或多種在投票權(quán)上具有特權(quán)的股票，通常普通股股票被稱為A類股，每股同股同權(quán)僅有一票投票權(quán)。具有投票權(quán)的股票稱為B類股，每股擁有十票甚至更多的投票權(quán)，B類股往往不對(duì)外流通，多為內(nèi)部創(chuàng)始人或高層管理人員持有，目的在于放大內(nèi)部股東的投票權(quán)，讓創(chuàng)始人或高層管理者在資本投入較少的情況下還能夠牢牢掌握企業(yè)的控制權(quán)。不論是A類股還是B類股，股東的利益分配還是根據(jù)股東的實(shí)際投入來(lái)確定。在雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)中，股東的決策權(quán)不平等，但股東的收益權(quán)平等。

雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)的發(fā)展一直伴隨著諸多爭(zhēng)議，持有反對(duì)態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)背離了一股一權(quán)的原則，股東的投票權(quán)與剩余索取權(quán)不成比例，股東無(wú)法獲得與投票權(quán)相等的權(quán)益，同時(shí)也不用承擔(dān)對(duì)應(yīng)表決權(quán)份額的損失。伊斯特布魯克[15]認(rèn)為股東往往不會(huì)做出最有利于企業(yè)的選擇。張舫[16]認(rèn)為連經(jīng)濟(jì)制度最為開(kāi)放的美國(guó)在20世紀(jì)初有長(zhǎng)達(dá)60年的時(shí)間沒(méi)有接受雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)。但是，許多專家和企業(yè)家卻更加認(rèn)可雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，劉宗錦[17]認(rèn)為創(chuàng)始人視企業(yè)為自己的孩子，與外部股東相比有更深厚的感情和更強(qiáng)的責(zé)任心，內(nèi)部人員控制企業(yè)可以保證連續(xù)經(jīng)營(yíng)，并有效地避免投資者作出損害企業(yè)利益的短視行為，保證企業(yè)的治理效率;創(chuàng)始人的個(gè)人魅力、行事風(fēng)格往往是企業(yè)的特有文化和名片，同時(shí)雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)也能夠有效抵御惡意收購(gòu)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始允許企業(yè)使用雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)，如美國(guó)、法國(guó)和新加坡等，許多優(yōu)秀的中國(guó)企業(yè)如阿里巴巴、百度和京東等為使用雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)而選擇到美國(guó)上市，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)需求的多元化，使得雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)成為一條可行性路徑。