廣西某林業(yè)PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)研究

李修瑩

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧 530000）

一、引言

從2008年開始至今，我國政府債務(wù)余額顯著上升，適當(dāng)引入政府與社會資本合作的PPP（Public Private Partnership）模式是緩解我國政府債務(wù)的快速增長的“穩(wěn)定器”。PPP模式不僅控制我國政府債務(wù)水平，緩解我國財(cái)政緊張，還能夠倒逼政府有效投資、對沖經(jīng)濟(jì)下行，有助于我國政府治理改革創(chuàng)新，增進(jìn)社會公共利益。

林業(yè)建設(shè)成為我國建設(shè)生態(tài)文明社會的重點(diǎn)工作之一，但在進(jìn)行林業(yè)建設(shè)過程中，也遇到投資缺口巨大這一棘手問題。針對木材匱乏、林業(yè)投資缺口巨大這些突出問題，國家林業(yè)建設(shè)這一規(guī)劃在國家“十三五”規(guī)劃綱要與我國《生態(tài)文明體制改革總體方案》中被提出，同時(shí)，國家發(fā)展改革委以及國家林業(yè)局也積極地響應(yīng)國家的政策號召，一同合作印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，旨在拓寬林業(yè)建設(shè)的融資渠道，提高林業(yè)建設(shè)效率，鼓勵(lì)采用PPP模式引導(dǎo)社會資本積極參與林業(yè)建設(shè)。

二、案例介紹

廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目以國家儲備林基地為載體，通過項(xiàng)目實(shí)施，加快推進(jìn)珍貴樹種用材林、大直徑級用材林基地建設(shè)，培育大徑級木材、鄉(xiāng)土樹種及珍貴樹種用材林，增加木材資源儲備，提高森林經(jīng)營水平和林業(yè)生產(chǎn)力，推動(dòng)森林資源培育轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及項(xiàng)目建設(shè)條件，項(xiàng)目將分期進(jìn)行建設(shè)，第一批建設(shè)工程如下：

（一）營造林工程建設(shè)

營造林基地建設(shè)規(guī)模為3066.67hm2，其中國家林業(yè)基地建設(shè)為2526.67hm2；特色經(jīng)濟(jì)林扶貧基地建設(shè)540.00hm2，配套建設(shè)林區(qū)公路、防火線、管護(hù)房等林區(qū)基地工程。

（二）基地配套工程建設(shè)

根據(jù)基地建設(shè)需要，配套工程有：新建林區(qū)公路47.25km；維修林區(qū)公路180.83km；新建防火線88.75km；新建簡易管護(hù)房363.08m2。

三、定性評估

本文根據(jù)PPP項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系，對原定性評價(jià)進(jìn)行優(yōu)化，利用層次分析法，通過專家咨詢，邀請項(xiàng)目組原來的5位專家，分別對指標(biāo)的重要程度進(jìn)行打分，得出最終定性評價(jià)指標(biāo)最終的綜合權(quán)重分別為下表1所示。

表1 廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目物有所值定性評價(jià)指標(biāo)權(quán)重

確認(rèn)指標(biāo)之后，再由5位原項(xiàng)目專家進(jìn)行評分，評分結(jié)果如表2所示。

表2 廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目物有所值定性分析專家評分表

經(jīng)測算，本項(xiàng)目VFM定性評價(jià)得分為73.9分，大于60分，表明該項(xiàng)目通過VFM定性評價(jià)。

四、定量評估

（一）PSC測算的項(xiàng)目范圍

根據(jù)廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議，廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)分為四個(gè)部分進(jìn)行。L林業(yè)公司代表政府和社會中公開招標(biāo)的項(xiàng)目共同組建項(xiàng)目，因此，這四個(gè)不同的部分在PPP模式下的投資、運(yùn)營等都在范圍之內(nèi)。此外，PSC的檢查項(xiàng)目也要和PPP范圍相統(tǒng)一。

（二）測算期的確定

PSC 是指在項(xiàng)目產(chǎn)出與績效與 PPP 模式完全相同的情況下，采用政府傳統(tǒng)采購模式運(yùn)作該項(xiàng)目時(shí)政府所承擔(dān)的總成本的凈現(xiàn)值。根據(jù)該項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議，本項(xiàng)目合作期限擬為25年，其中建設(shè)期8年，運(yùn)營期17年。項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃在2018年至2026年分期實(shí)現(xiàn)，因此PSC 的測算期應(yīng)當(dāng)為建設(shè)期及運(yùn)營期前 25 年。

（三）折現(xiàn)率的確定

不同項(xiàng)目的折現(xiàn)率不同因而影響到了整個(gè)項(xiàng)目評價(jià)估值。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉》的要求，年度折現(xiàn)率可參考當(dāng)?shù)赝谡l(fā)行的債券收益率制定。2017 年廣西一般政府債券票面利率為 3.46%，現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)中長期貸款基準(zhǔn)利率為 4.9%?？紤]風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償因素和林業(yè)建設(shè)的特點(diǎn)，選擇 5%的年度折現(xiàn)率進(jìn)行測算。

（四）PSC值的計(jì)算

1、細(xì)化初始PSC的計(jì)算。筆者依據(jù)廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目基本信息，并結(jié)合現(xiàn)結(jié)合《儲備林項(xiàng)目建設(shè)投資估算表》中關(guān)于林業(yè)項(xiàng)目的費(fèi)用構(gòu)成，對林業(yè)PPP項(xiàng)目初始PSC基本構(gòu)成部分的具體內(nèi)容進(jìn)行識別與探究，對原項(xiàng)目定量評價(jià)過程過于粗略的問題進(jìn)行了優(yōu)化。初始PSC的具體構(gòu)成見表3。

表3 廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目初始PSC的構(gòu)成

D1 儲備林收入通過主伐和間伐杉木、馬尾松、珍貴闊葉樹、一般闊葉樹，并銷售獲得木材收入以及其他收入（如：碳匯收入、林下經(jīng)濟(jì)種植收入等）

本項(xiàng)目總投資 136579.99 萬元，分兩期建設(shè)，第一批項(xiàng)目建設(shè)期投資45628.94萬元，建設(shè)期分8年投入，分別按第1年16.96%，第2年18.10%，第3年21.10%，第4年10.08%，第5年10.20%，第6年10.34%，第7年7.19%，第8年6.03%的比例投入，本項(xiàng)目總投資估算值根據(jù)，結(jié)合上文中關(guān)于廣西L林業(yè)PSC的構(gòu)成的確定及可研報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，得出投資建設(shè)成本估算表4如下：

表4 廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)成本估算表

根據(jù)上文識別的廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目初始PSC的具體構(gòu)成，運(yùn)營期成本包括外購原材料費(fèi)、外購燃料與動(dòng)力費(fèi)、工資及福利費(fèi)、折舊費(fèi)與攤銷費(fèi)、銷售費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、其他費(fèi)用。由此可得項(xiàng)目運(yùn)營期成本為30435萬元，具體數(shù)據(jù)測算見表5。

表5 廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)成本估算表

2、競爭性中立調(diào)整值計(jì)算

本項(xiàng)目競爭性中立調(diào)整值主要為稅費(fèi)成本、林地租金費(fèi)用。計(jì)算競爭性中立調(diào)整值主要是為了消除政府傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優(yōu)勢，保障政府和社會資本能夠在公平基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。經(jīng)測算競爭性中立調(diào)整值凈現(xiàn)值為26580.09萬元。

3、風(fēng)險(xiǎn)識別。在本項(xiàng)目實(shí)施方案中對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識別，整個(gè)項(xiàng)目全生命周期中面臨著政治、法律、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、不可抗力等多種風(fēng)險(xiǎn)。

4、風(fēng)險(xiǎn)量化。在政府投資的傳統(tǒng)模式下，根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，采用分類比例法對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本進(jìn)行量化，如下式：

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本=可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本+自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本

而在PPP模式下，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)表示著政府無須承擔(dān)，而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了社會投資者來進(jìn)行承擔(dān)，主要有質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等等；而自留風(fēng)險(xiǎn)意味著政府都將自行承擔(dān)，比如法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等。

在此，對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本進(jìn)行量化，即按照項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本，其計(jì)算公式為：

項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本=項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本×風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例

項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)成本暫按建設(shè)成本10%計(jì)算，運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)成本暫按運(yùn)營成本10%計(jì)算，采用PPP模式可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)占85%，政府自留風(fēng)險(xiǎn)占15%。

經(jīng)測算，全部風(fēng)險(xiǎn)成本凈現(xiàn)值為5980.26萬元。

（五）PSC值的計(jì)算

筆者在前篇的論述分析中得出了競爭中立調(diào)整凈現(xiàn)值、初始PSC凈現(xiàn)值以及風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的凈現(xiàn)值，在此把這些凈現(xiàn)值進(jìn)行累積求和就能將公共部門比較值算出來：

PSC值=參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本(初始PSC現(xiàn)值)+競爭性中立調(diào)整值+全部風(fēng)險(xiǎn)成本

經(jīng)測算，凈現(xiàn)值為17059.05萬元，詳細(xì)情況如下表6所示。

表6 公共部門比較值計(jì)算表 單位：萬元

（六）PPP值的計(jì)算

本項(xiàng)目選取影子報(bào)價(jià)PPP值的組成及計(jì)算進(jìn)行分析。其計(jì)算公式如下：

PPPs 值=影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營資本+政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本

其中影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營成本為影子報(bào)價(jià)中政府應(yīng)承擔(dān)的建設(shè)運(yùn)營成本，包括政府建設(shè)成本、政府運(yùn)營服務(wù)成本和政府其他成本；而政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本，一般包括政府因承擔(dān)法律、政策等自留風(fēng)險(xiǎn)所支出的成本。

綜上所述，就能得到PPP影子報(bào)價(jià)的構(gòu)成，繼而將PPP影子報(bào)價(jià)值計(jì)算出來，是廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目VFM定量評價(jià)的計(jì)算基礎(chǔ)。

在本項(xiàng)目中，PPP值主要由政府方股權(quán)出資及自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的現(xiàn)值構(gòu)成。35000萬為銀行貸款融資資金，10628.94為項(xiàng)目資本金萬，政府出資與社會資本方按 49%：51%比例出資，即政府方出資額為5208.18萬元。此外，項(xiàng)目PPP值自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本為1916.98萬元。經(jīng)測算，PPP值25年折現(xiàn)值為5467.85萬元。

（七）VFM值的計(jì)算

綜合上述 PSC 值和 PPP 值的計(jì)算，將二者進(jìn)行對比分析。具體計(jì)算結(jié)果見下表7：

表7 物有所值評價(jià)指標(biāo)表

2競爭性中立調(diào)整值 26580.09 3風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本 12779.85 4 PSC值 17059.05 5 PPP值 5467.85 6 VFM值 11591.2物有所值比例 67.95%

本項(xiàng)目為“使用者付費(fèi)”的項(xiàng)目，費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、有現(xiàn)金流支撐能力，計(jì)算結(jié)果得到VfM=11591.2＞0,物有所值指數(shù)為67.95%＞0，兩者均為正，因此，本項(xiàng)目通過了物有所值的評價(jià)，適宜采用PPP模式。

五、對策建議

（一）PPP項(xiàng)目資料包交同一家咨詢機(jī)構(gòu)編制

政府資本應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研，在確定采用PPP模式后，可將該項(xiàng)目所有材料集合形成資料包，統(tǒng)一進(jìn)行政府服務(wù)采購。不同的第三方咨詢公司有自己的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，即使是對同一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，其結(jié)果也有可能產(chǎn)生一定的差異。為了盡可能地減少這種差異性與提高準(zhǔn)確性，從項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告到“兩評一案”都應(yīng)交由同一家第三方咨詢機(jī)構(gòu)編制，做到由一而終，才能夠保持PPP項(xiàng)目評價(jià)的一致性，保證評價(jià)時(shí)數(shù)據(jù)的連貫性，進(jìn)而增強(qiáng)“兩評一案”的科學(xué)性與有效性。

（二）建立PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)數(shù)據(jù)庫

要想實(shí)現(xiàn)對信息資源的妥善管理和利用，前提是對信息資源進(jìn)行有效的整合歸納。政府相關(guān)部門以及社會機(jī)構(gòu)等都應(yīng)善于挖掘周邊資源，利用信息技術(shù)，來構(gòu)建系統(tǒng)的林業(yè)PPP項(xiàng)目平臺，提供信息資源共享的渠道。對于PPP項(xiàng)目運(yùn)用和評價(jià)的流程進(jìn)行更加全面的數(shù)據(jù)共享與分析，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)“政-企”項(xiàng)目數(shù)據(jù)的交互，減少信息的不對稱。

（三）增強(qiáng)廣西L林業(yè)PPP項(xiàng)目評估人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)

為應(yīng)對PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)業(yè)務(wù)復(fù)雜情況，適應(yīng)林業(yè)PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)評估行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，需要較高質(zhì)量的專業(yè)人員隊(duì)伍。第一，應(yīng)該從評估機(jī)構(gòu)人員自身的素質(zhì)方面入手，特別是職業(yè)道德尤為關(guān)鍵，應(yīng)該遵循“勤勉盡責(zé)、恪守獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)?？陀^來說，物有所值評價(jià)工作的客觀、真實(shí)以及準(zhǔn)確，可以從強(qiáng)化評估人員的職業(yè)道德上得到根本的解決。第二，從實(shí)施方式的角度來說，采取的是完成全面、完善教育培訓(xùn)體系的搭建工作。具體來說，主要有培訓(xùn)制度、大綱、標(biāo)準(zhǔn)和最終的考核方式等，旨在給評估人員個(gè)人能力的提升帶來有效的保障。